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行政管理體制改革是深化改革的重要環(huán)節(jié)。要抓緊制定行政管理體制改革總體方案，著力轉(zhuǎn)變職能、理順關(guān)系、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、提高效能，形成權(quán)責(zé)一致、分工合理、決策科學(xué)、執(zhí)行順暢、監(jiān)督有力的行政管理體制……

——摘自黨的十七大報(bào)告

10月15日上午，北京人民大會(huì)堂。同志在黨的十七大報(bào)告中，在第六部分第五節(jié)，用381個(gè)字，明確了對(duì)加快行政管理體制改革，建設(shè)服務(wù)型政府的目標(biāo)和要求，與此同時(shí)，代表席上，黨的十七大代表、國(guó)務(wù)院法制辦主任曹康泰用筆在報(bào)告上勾著粗粗的紅線。做了二十多年政府法治工作的經(jīng)歷，使他在內(nèi)心備受鼓舞，同時(shí)也越發(fā)感到肩上的責(zé)任是那么重大。

從生動(dòng)變化感受建設(shè)法治政府的進(jìn)程

2004年7月，《重慶市政府部門行政首長(zhǎng)問(wèn)責(zé)暫行辦法》出臺(tái)。兩個(gè)月之后，重慶石柱縣發(fā)生一起死亡49人的特大交通事故，石柱縣縣長(zhǎng)因此成為被問(wèn)責(zé)第一人而引咎辭職。

截至2007年6月，重慶市共實(shí)施問(wèn)責(zé)50例，追責(zé)領(lǐng)導(dǎo)干部94人，輕則誡勉，重至責(zé)令辭職。對(duì)行政首長(zhǎng)行政不作為或亂作為進(jìn)行問(wèn)責(zé)，使重慶市的區(qū)長(zhǎng)縣長(zhǎng)們普遍感到壓力很大?！霸趯?shí)施安全生產(chǎn)監(jiān)管、處理突發(fā)性事件、轉(zhuǎn)變政府工作作風(fēng)方面，問(wèn)責(zé)制的實(shí)施，幾乎起到了立竿見(jiàn)影的效果。”重慶市副市長(zhǎng)周慕冰說(shuō)。

回顧依法行政逐步推進(jìn)的歷程，曹康泰代表深情地說(shuō)，黨的十六大以來(lái)，中國(guó)政府一直把依法行政、建設(shè)法治政府作為一項(xiàng)重大工作來(lái)抓，推行行政執(zhí)法責(zé)任制、實(shí)施行政問(wèn)責(zé)制、政務(wù)公示、信息公開(kāi)、開(kāi)門立法、簡(jiǎn)化行政審批、實(shí)行科學(xué)民主決策、規(guī)范自由裁量權(quán)、探索綜合執(zhí)法、創(chuàng)新行政管理方式、強(qiáng)化行政復(fù)議、審查紅頭文件等等，成為各級(jí)政府全面推進(jìn)依法行政的路徑選擇。

對(duì)于各級(jí)行政執(zhí)法人員來(lái)說(shuō)，現(xiàn)在大家感到做事情講依據(jù)、講程序、講責(zé)任、講效率的觀念強(qiáng)了，隨之是行政敗訴、信訪投訴、推諉扯皮少了；對(duì)于廣大老百姓來(lái)說(shuō)，則感到與行政部門打交道變得容易了，行政管理變得便民了，行政作風(fēng)變得親切了，行政決策變得民主了，政務(wù)信息也變得公開(kāi)了……

一系列重要部署推進(jìn)依法行政

對(duì)黨中央在推進(jìn)依法行政進(jìn)程中的一系列重要部署，曹康泰代表如數(shù)家珍：

黨的十六大以來(lái)，黨中央高度重視社會(huì)主義民主法制建設(shè)，對(duì)落實(shí)依法治國(guó)基本方略、推進(jìn)依法行政作出了一系列重要部署：

黨的十六大把社會(huì)主義民主更加完善、社會(huì)主義法制更加完備、依法治國(guó)基本方略得到全面落實(shí)作為全面建設(shè)小康社會(huì)的目標(biāo)之一；

黨的十六屆二中全會(huì)指出，要進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能，改進(jìn)管理方式，改進(jìn)工作作風(fēng)，提高行政效率，努力形成行為規(guī)范、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效的行政管理體制，并審議通過(guò)了《關(guān)于深化行政管理體制和機(jī)構(gòu)改革的意見(jiàn)》；

黨的十六屆三中全會(huì)把推進(jìn)依法行政，嚴(yán)格按照法定權(quán)限和程序行使權(quán)力、履行職責(zé)作為落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀、完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的重要保證；

黨的十六屆四中全會(huì)把保證國(guó)家機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)、在法治軌道上推動(dòng)各項(xiàng)工作的開(kāi)展作為提高黨的執(zhí)政能力的重要內(nèi)容；

黨的十六屆五中全會(huì)把加快建設(shè)法治政府作為深化行政管理體制改革的重要任務(wù)；

黨的十六屆六中全會(huì)又把社會(huì)主義民主法制更加完善、依法治國(guó)基本方略得到全面落實(shí)作為構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的重要目標(biāo)，并就改進(jìn)立法、規(guī)范行政執(zhí)法、加強(qiáng)監(jiān)督提出了具體要求。

本屆政府組成以來(lái)，國(guó)務(wù)院在新修訂的國(guó)務(wù)院工作規(guī)則中把堅(jiān)持依法行政作為國(guó)務(wù)院三項(xiàng)基本工作準(zhǔn)則之一，制定并頒布了《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》，提出了用十年左右時(shí)間基本實(shí)現(xiàn)建設(shè)法治政府的目標(biāo)。國(guó)務(wù)院還重點(diǎn)抓了行政許可法的實(shí)施，全面推行行政執(zhí)法責(zé)任制、強(qiáng)化行政復(fù)議工作，并著力推動(dòng)基層政府依法行政。

5年間依法行政腳步清晰可見(jiàn)

“過(guò)去執(zhí)法時(shí)有點(diǎn)過(guò)激行為不當(dāng)回事，現(xiàn)在可不行，執(zhí)法監(jiān)督不是一句空話?！边@是四川省崇州市國(guó)土資源局執(zhí)法大隊(duì)長(zhǎng)的感受。

崇州市在2004年劃定了行政執(zhí)法的“禁區(qū)”與“高壓線”。此后，執(zhí)法人員自覺(jué)不自覺(jué)地都繃緊了文明執(zhí)法、規(guī)范執(zhí)法這根弦。行政執(zhí)法的行為準(zhǔn)則向社會(huì)公布，每位市民都是監(jiān)督行政執(zhí)法的一雙眼睛。

學(xué)者們普遍認(rèn)為，自2004年國(guó)務(wù)院《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》實(shí)施以來(lái)，各級(jí)政府重視依法行政的程度明顯提高，行政機(jī)關(guān)依法行政的理念和意識(shí)顯著增強(qiáng)，一些不適應(yīng)依法行政的工作習(xí)慣和工作方式正在逐步轉(zhuǎn)變，政府運(yùn)用法律手段處理經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)的能力不斷提高。

【看立法】

2006年，湖南省長(zhǎng)沙市要修改《長(zhǎng)沙市城市規(guī)劃管理辦法》。針對(duì)如何規(guī)范舊城區(qū)居民改建房屋問(wèn)題，市政府直接與普通居民、街道與居委會(huì)人員座談。通過(guò)座談，政府決定調(diào)整政策，簡(jiǎn)化程序，解決困難群眾的住房困難問(wèn)題。規(guī)劃辦法出臺(tái)后，社會(huì)普遍接受。

為保證政府立法質(zhì)量，5年來(lái)，從國(guó)務(wù)院立法到各級(jí)地方政府立法，在立法程序上更加注重集中民智、反映民意，積極探索擴(kuò)大公眾有序參與政府立法的機(jī)制、程序和方法，如通過(guò)公開(kāi)征求意見(jiàn)、舉行專家論證會(huì)、召開(kāi)立法聽(tīng)證會(huì)、委托專家學(xué)者起草等方式，擴(kuò)大社會(huì)公眾參與政府立法渠道，并更加注重深入基層調(diào)查研究。

背景：本屆政府自2003年3月到2007年6月，國(guó)務(wù)院共向全國(guó)人大常委會(huì)提交法律議案33件，制定行政法規(guī)126件。同時(shí)，有規(guī)章制定權(quán)的地方政府結(jié)合本地實(shí)際制定了2925件地方政府規(guī)章，起草了大量地方性法規(guī)；國(guó)務(wù)院各部門制定了1099件部門規(guī)章。

在這些立法中，高度重視保障人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全和人身健康等公共安全方面的立法；高度重視深化經(jīng)濟(jì)體制改革、規(guī)范市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序等完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制方面的立法；高度重視建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會(huì)方面的立法；高度重視教育、科學(xué)文化、衛(wèi)生等社會(huì)管理和公共服務(wù)方面的立法；高度重視約束行政權(quán)力、規(guī)范行政行為的立法；高度重視促進(jìn)社會(huì)和諧，促進(jìn)社會(huì)事業(yè)發(fā)展的立法。

【看執(zhí)法】

行政執(zhí)法涉及人民群眾的切身利益，既是推進(jìn)依法行政的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，也是難點(diǎn)。

北京市是我國(guó)最早開(kāi)展行政處罰案卷評(píng)查工作的地方，10年的案卷評(píng)查，推動(dòng)北京市行政處罰案卷優(yōu)秀率從1997年的17.6%上升至2006年的77.4%，相反，不合格率由27%下降至3.3%。

由于北京市堅(jiān)持每年通報(bào)行政處罰案卷評(píng)查結(jié)果，進(jìn)行大排名，這使得一些單位因?yàn)楹ε露扇　坝龅郊t燈繞著走”的對(duì)策：在北京市56個(gè)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)和18個(gè)區(qū)縣政府所屬的部分行政機(jī)關(guān)中，先是有7個(gè)部門說(shuō)沒(méi)有執(zhí)法案卷，轉(zhuǎn)年變成14個(gè)部門沒(méi)有案卷，到2004年，居然出現(xiàn)21個(gè)部門沒(méi)有實(shí)施一起一般程序的行政處罰。

據(jù)統(tǒng)計(jì)，北京市每年行政處罰案件量在二千三百萬(wàn)起左右?！坝行┬姓C(jī)關(guān)在過(guò)去一年沒(méi)有實(shí)施一起行政處罰，有的甚至幾年都沒(méi)有一起，我們認(rèn)為，造成這一現(xiàn)象是由于對(duì)行政不作為現(xiàn)象缺少追究力度，在執(zhí)法實(shí)踐中，一些執(zhí)法部門為了不犯錯(cuò)或少犯錯(cuò)，愿意選擇不作為，還有就是有畏難情緒，選擇不作為?！北本┦姓ㄖ妻k監(jiān)督處處長(zhǎng)魯安東說(shuō)。

2005年，北京市政府領(lǐng)導(dǎo)要求沒(méi)有實(shí)施一起行政處罰案的執(zhí)法部門要說(shuō)明理由。2007年，《北京市行政執(zhí)法責(zé)任追究辦法》出臺(tái)，規(guī)定無(wú)正當(dāng)理由不參加案卷評(píng)查的，要追究責(zé)任。

背景：黨的十六屆三中全會(huì)決議指出，要按照權(quán)力與責(zé)任掛鉤、權(quán)力與利益脫鉤的要求，建立權(quán)責(zé)明確、行為規(guī)范、監(jiān)督有效、保障有力的執(zhí)法體制，防止和糾正地方保護(hù)主義和部門本位主義；改革行政執(zhí)法體制，相對(duì)集中行政處罰權(quán)，推進(jìn)綜合執(zhí)法試點(diǎn)。

為此，國(guó)務(wù)院著力從兩方面推行執(zhí)法質(zhì)量：一是推行行政執(zhí)法責(zé)任制，要求各地區(qū)、各部門依法界定執(zhí)法職責(zé)、科學(xué)設(shè)定執(zhí)法崗位、規(guī)范執(zhí)法程序，建立健全執(zhí)法主體資格制度和行政執(zhí)法案卷評(píng)查制度，建立評(píng)議考核制和責(zé)任追究制。截至今年5月31日，根據(jù)行政執(zhí)法責(zé)任制實(shí)施的責(zé)任追究，山東、海南、青海等11個(gè)地方和廈門、長(zhǎng)沙、寧波等19個(gè)較大的市共追究違法責(zé)任13310人次，海關(guān)、稅務(wù)、公安等5個(gè)部門在全系統(tǒng)追究違法責(zé)任274657人次，有效遏制了行政執(zhí)法的不作為亂作為。

二是推進(jìn)行政執(zhí)法體制改革。據(jù)統(tǒng)計(jì)，除經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的82個(gè)相對(duì)集中行政處罰權(quán)試點(diǎn)城市外，還有190個(gè)市級(jí)政府和804個(gè)縣級(jí)政府開(kāi)展了相對(duì)集中行政處罰權(quán)工作。183個(gè)市級(jí)政府和830個(gè)縣級(jí)政府開(kāi)展了綜合執(zhí)法試點(diǎn)工作。相對(duì)集中行政處罰權(quán)和綜合執(zhí)法的領(lǐng)域已從最初的城市管理逐步擴(kuò)展到文化、旅游、礦山安全、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利、交通等領(lǐng)域，有效整合了分散的執(zhí)法力量，減少了執(zhí)法人員，提高了執(zhí)法效能，較好地解決了多頭執(zhí)法、相互扯皮、執(zhí)法擾民的問(wèn)題。

【看監(jiān)督】

一家房地產(chǎn)公司到陜西省咸陽(yáng)市征地100畝，交納了各種征地稅費(fèi)?？僧?dāng)?shù)卣块T不僅多收了97萬(wàn)元，還作出處理決定要求房地產(chǎn)公司再補(bǔ)交其它的名目費(fèi)用627萬(wàn)元。這家外地房地產(chǎn)公司為此要求行政復(fù)議，而市政府立案后礙于部門面子，竟采取折衷方法，只對(duì)處理決定進(jìn)行變更，未作撤銷決定。結(jié)果房地產(chǎn)公司氣憤至極，告到法院，處理決定終被法院依法撤銷。

這是發(fā)生在2001年咸陽(yáng)市的一件事情。行政復(fù)議作為加強(qiáng)政府內(nèi)部層級(jí)監(jiān)督、糾正非法行政的一項(xiàng)重要行政救濟(jì)制度，如果還搞“官官相護(hù)”，群眾投訴還有指望嗎？

痛定思痛，咸陽(yáng)市政府感到不能再這么走下去了。這些年來(lái)，市政府陸續(xù)辦理了365件行政復(fù)議案，真正做到有錯(cuò)必糾。因2300多畝灘涂地權(quán)屬糾紛，100多戶咸陽(yáng)市下屬村民開(kāi)始上訪。市政府知道后及時(shí)立案復(fù)議，查明區(qū)政府將灘涂地確權(quán)為國(guó)有土地證據(jù)不足，隨即撤銷。村民們由此認(rèn)為“行政復(fù)議還真管事”。

背景：行政機(jī)關(guān)施行自我監(jiān)督，可以從三方面來(lái)體現(xiàn)：

一是加強(qiáng)對(duì)抽象行政行為的監(jiān)督。目前，全國(guó)31個(gè)省、自治區(qū)、直轄市政府和90%以上的市級(jí)政府、80%以上的縣級(jí)政府已經(jīng)建立了對(duì)所屬部門和下一級(jí)政府的規(guī)范性文件備案審查制度。據(jù)統(tǒng)計(jì)，自2003年以來(lái)各省、自治區(qū)、直轄市政府共收到報(bào)送備案的規(guī)范性文件26238件，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題并作出處理的1286件，有效地維護(hù)了法制統(tǒng)一和政令暢通。

二是適時(shí)開(kāi)展了兩次行政法規(guī)和規(guī)章的集中清理工作。先是對(duì)截至2000年底的756件現(xiàn)行行政法規(guī)進(jìn)行了全面清理；2007年又對(duì)現(xiàn)行有效的行政法規(guī)和規(guī)章進(jìn)行了一次全面清理，目前后一項(xiàng)清理進(jìn)入收尾階段。

還有，就是加強(qiáng)行政復(fù)議，及時(shí)化解行政爭(zhēng)議。自1999年行政復(fù)議法頒布實(shí)施至2006年底，國(guó)務(wù)院共收到行政復(fù)議申請(qǐng)2997件，辦結(jié)2950件；各地方和國(guó)務(wù)院各有關(guān)部門共受理行政復(fù)議申請(qǐng)51萬(wàn)多件，其中平均維持率為57%，改變率為19%，申請(qǐng)撤回率為18%。全國(guó)80%的行政復(fù)議案件能夠做到“案結(jié)事了”，申請(qǐng)人不再向法院起訴。在經(jīng)過(guò)行政復(fù)議后又向法院起訴的案件中，法院平均維持率為58%，改變率為16%，當(dāng)事人撤訴率為18%，當(dāng)事人對(duì)行政復(fù)議的滿意度逐年提高。

【看決策】

現(xiàn)在，大多數(shù)行政機(jī)關(guān)能夠做到在做決策、發(fā)文件、采取重大行政措施前，嚴(yán)把法律關(guān)，講究科學(xué)性、民主性和有效性。

今年5月，江西省贛州市擬對(duì)居民生活用水提價(jià)，在市政府舉行的決策聽(tīng)證會(huì)上，市民的反對(duì)聲音多，市政府就決定暫不提價(jià)了。贛州市市長(zhǎng)蔡曉明說(shuō)：“我們基本作到了五不決策，即沒(méi)調(diào)研的不決策，沒(méi)咨詢專家的不決策、沒(méi)聽(tīng)取群眾意見(jiàn)或多數(shù)群眾不擁護(hù)的不決策、沒(méi)經(jīng)過(guò)合法性論證的不決策、未經(jīng)集體討論的不決策?！?/p>

深圳市正在制定《重大決策法律論證辦法》，市政府認(rèn)為這是提高政府依法執(zhí)政能力的關(guān)鍵一環(huán)。目前，深圳參考香港律政司的經(jīng)驗(yàn)，已將所屬機(jī)構(gòu)所涉合同標(biāo)的、爭(zhēng)議金額在1000萬(wàn)元以上、行政處罰在50萬(wàn)元以上的法律事務(wù)，以及一些政府機(jī)構(gòu)的法律事務(wù)，全部交由政府法律顧問(wèn)室承擔(dān)，其人員現(xiàn)在是忙得團(tuán)團(tuán)轉(zhuǎn)。因?yàn)榉ㄖ撇块T參與了256項(xiàng)政府決策，挽回和避免經(jīng)濟(jì)損失約4.63億元，這僅是截至2006年年中的統(tǒng)計(jì)。

背景：目前，全國(guó)多數(shù)市縣政府出臺(tái)了規(guī)范行政決策的專門規(guī)定，明確了行政決策的權(quán)限和程序，建立了重大事項(xiàng)集體決策制度、專家咨詢論證制度和聽(tīng)取民意制度。不少市縣政府還建立了行政決策聽(tīng)證制度、行政決策跟蹤反饋制度。老百姓曾經(jīng)熟悉的行政干部“決策前拍腦袋，決策中拍胸脯，出了問(wèn)題拍屁股”的三拍決策方式，現(xiàn)在已不再成為大家抱怨的話題了。

【看服務(wù)】

廣東省中山市的一位馮老板說(shuō)：“以前找政府批個(gè)項(xiàng)目，一會(huì)兒要這個(gè)材料，一會(huì)兒要那個(gè)證明，跑來(lái)跑去，很求人的，時(shí)間還要拖得很長(zhǎng)，最少也要十天半個(gè)月。現(xiàn)在真是變了，可以上網(wǎng)辦事，敲幾下鍵盤，兩三天就可以把事情搞掂，不用瞧任何人的臉色啦?！?/p>

現(xiàn)在，廣東省48個(gè)省直機(jī)關(guān)和9個(gè)地級(jí)市開(kāi)通了行政審批電子監(jiān)察系統(tǒng)，水、電、氣、公交、郵電等公用事業(yè)單位也推行了辦事公開(kāi)制度。

切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能的表現(xiàn)還很多。今年10月7日臺(tái)風(fēng)“羅莎”光臨閩浙兩地，政府依法有序地組織百萬(wàn)群眾大疏散，引發(fā)了世界的關(guān)注，稱中國(guó)政府很重視。浙江省政府的防臺(tái)風(fēng)公益廣告就超過(guò)了500萬(wàn)條，在溫州打工十幾年的彭銀根說(shuō)，遭遇臺(tái)風(fēng)幾十次，今年政府照顧得最好。

政府信息公開(kāi)已在上海市各級(jí)行政機(jī)關(guān)中推開(kāi)。截至去年4月，個(gè)人申請(qǐng)的政府信息公開(kāi)，答復(fù)率已超過(guò)75%；主動(dòng)公開(kāi)的政府信息有22.3萬(wàn)多件。今年以來(lái)，上海市繼續(xù)加大了關(guān)鍵領(lǐng)域特別是涉及民生問(wèn)題的政府信息主動(dòng)公開(kāi)，并深化公開(kāi)內(nèi)容，市民對(duì)政府信息主動(dòng)公開(kāi)表示了較滿意。

背景：據(jù)統(tǒng)計(jì)，自行政許可法頒布以來(lái)，全國(guó)31個(gè)省、自治區(qū)、直轄市政府和58個(gè)國(guó)務(wù)院部門，共清理行政許可項(xiàng)目25797項(xiàng)，取消8666項(xiàng)，調(diào)整1841項(xiàng)；清理行政許可依據(jù)25554件，廢止3981件，修改2493件；清理行政許可實(shí)施主體2389個(gè)，保留1932個(gè)，取消302個(gè)，調(diào)整71個(gè)。在此基礎(chǔ)上，國(guó)務(wù)院近日再次取消和調(diào)整了186項(xiàng)行政審批項(xiàng)目。

5年間，國(guó)務(wù)院制定了《國(guó)家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》和25件專項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案、80件部門應(yīng)急預(yù)案。同時(shí)，制定了《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》、《重大動(dòng)物疫情應(yīng)急條例》等行政法規(guī)，向全國(guó)人大常委會(huì)提交了傳染病防治法(修訂草案)、動(dòng)物防疫法(修訂草案)、突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法(草案)等法律議案。

2007年4月國(guó)務(wù)院公布了《政府信息公開(kāi)條例》。這是推進(jìn)依法行政、建設(shè)法治政府的重要舉措，對(duì)提高政府透明度，保障人民群眾的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，有效發(fā)揮政府信息對(duì)人民群眾生產(chǎn)、生活和經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)的服務(wù)作用，加強(qiáng)政風(fēng)建設(shè)、預(yù)防腐敗現(xiàn)象，都具有重要意義。

加快行政管理體制改革，建設(shè)服務(wù)型政府，是體現(xiàn)黨提高科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政和依法執(zhí)政水平的重要方面。十七大報(bào)告確立的新目標(biāo)和新任務(wù)，必將鼓舞和激勵(lì)著各級(jí)政府加快行政管理體制改革，建設(shè)服務(wù)型政府?？梢猿錆M信心地預(yù)見(jiàn)，一個(gè)權(quán)責(zé)一致、分工合理、決策科學(xué)、執(zhí)行順暢、監(jiān)督有力的行政管理體制將在不遠(yuǎn)的將來(lái)逐步形成，并且高效地運(yùn)轉(zhuǎn)起來(lái)。記者張亞李立