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我們黨對完善黨的代表大會制度、發(fā)展黨內民主的探索由來已久。新中國成立后不久，由于黨的工作環(huán)境、工作任務和黨的自身狀況對黨內民主建設提出了更高的要求，我們黨就提出了實行黨的代表大會常任制的設想。1956年4月28日，同志在中央政治局擴大會議上的總結講話中提出：“是否可以仿照人民代表大會的辦法，設黨的常任代表。我們有人民的國會，有黨的國會，黨的國會就是黨的代表大會。設常任代表有什么好處呢？就是可以一年開一次代表大會。我們已經有十年沒有開黨的代表大會了，有了常任代表制度，每年就非開會不可。是不是可以考慮采用這個辦法，比如五年一任”。（《文集》第7卷第54頁）隨后召開的黨的第八次全國代表大會正式作出實行黨的代表大會常任制的決定并寫入黨章。鄧小平同志在《關于修改黨章的報告》中對這一制度作了具體說明。他認為，黨的代表大會常任制必然可以使黨內民主制度得到重大發(fā)展。遺憾的是，由于種種原因，這種制度在當時未能得到落實，但是早在20世紀80年代，中央有關部門就開始對黨的代表大會常任制度進行研究，并于80年代末在全國11個縣市區(qū)進行了試點，積累了豐富的經驗。實踐表明，實行黨的代表大會常任制度具有多方面的積極意義。

在當前全面建設小康社會、加快推進社會主義現(xiàn)代化的新的發(fā)展階段，必須毫不放松地加強和改善黨的領導，大力加強黨內民主建設，全面推進黨的建設新的偉大工程。黨的十六大報告中第一次明確提出：“以保障黨員民主權利為基礎，以完善黨的代表大會制度和黨的委員會制度為重點，從改革體制機制入手，建立健全充分反映黨員和黨組織意愿的黨內民主制度。擴大在縣、市進行黨的代表大會常任制的試點。積極探索黨的代表大會閉會期間發(fā)揮代表作用的途經和形式?！睘檎J真學習貫徹十六大精神，進一步發(fā)揮黨代表在黨代會閉會期間參與監(jiān)督、議事、決策等作用，讓黨代表按照黨章的要求，更加充分地履行自己的職責和權利，加強對黨在基層工作的監(jiān)督，江北區(qū)委組織部從如何拓寬黨內民主管理、民主決策、民主監(jiān)督的新途徑入手，采取先探索、后規(guī)范，先試點、后推開的方法，率先在莊橋鎮(zhèn)進行了鎮(zhèn)級黨代會常任制試點工作。

一、基本做法

主要建立健全四項制度。

1、黨代會年會制度

黨代會年會由試點鎮(zhèn)（以下簡稱鎮(zhèn)）黨委主持，每年召開一次。主要內容有：(1)鎮(zhèn)黨委和紀委向代表報告年度工作，提出下一年度的工作思路，由代表進行審議并形成決議。(2)鎮(zhèn)黨委委員在年會上就本人履行職責和廉政的情況進行述職，并接受全體黨代表的民主評議。(3)黨代表在年會上可以就黨的建設和重大的經濟社會發(fā)展等各個方面提出意見建議，對收集的意見建議，由鎮(zhèn)黨委專題研究，指定專人，負責落實或答復。莊橋鎮(zhèn)在這次年會上共收到代表的建議、意見64條，其中48條已經落實，16條正在落實。(4)在區(qū)黨代會換屆時，選舉產生出席區(qū)黨代會的代表。

2、黨代表意見建議收集反饋制度

為保障黨代表的參政議事權利，進一步推進鎮(zhèn)黨委的決策民主化，建立黨代表意見、建議收集反饋制度。（1）收集途徑。鎮(zhèn)黨代表可以就黨的建設及經濟社會發(fā)展等重大事項向鎮(zhèn)黨委提出意見建議。收集途徑有兩種方式：一是由鎮(zhèn)黨委列出專題調查課題，由代表小組組織黨代表圍繞課題進行調研。這次，莊橋鎮(zhèn)黨委共列出12個課題，供各小組進行調研。二是代表結合基層實際，就黨的建設或經濟社會發(fā)展的某個方面提出意見建議，代表意見建議由各代表小組負責收集匯總后提交鎮(zhèn)黨委，個別意義重大、時效性較強的意見建議也可直接以個人名義提交。（2）承辦落實。鎮(zhèn)黨委收到代表的意見建議后，一般在一個月內答復，比較重大的意見建議在三個月內答復；如一時難以辦妥的，要向代表說明原因；對代表的批評性意見，必須一個月內落實整改。如代表提出要減少政府非生產性開支等問題得以落實整改。（3）意見反饋。①鎮(zhèn)黨委對于代表提出的意見建議指定專人落實辦理，辦理結果采用書面或口頭形式向代表小組和代表個人進行反饋；②意見建議的辦理落實情況，一般在鎮(zhèn)黨務公開欄公開；③在下一次年會上向代表報告意見建議辦理落實情況。

3、黨代表視察、活動制度

黨代表活動主要有六項內容：(1)定期召開黨代表例會。例會一年二次，一次是參加鎮(zhèn)黨代會年會，另一次是由各代表小組長根據(jù)黨委的工作安排自行組織召集進行。(2)組織黨代表視察。組織黨代表就全鎮(zhèn)黨建工作情況、重大工程建設項目及各項中心工作實施情況進行實地視察、督查，一年不少于三次。(3)邀請黨代表列席鎮(zhèn)黨委會。充分發(fā)揮黨內民主，有針對性邀請黨代表列席黨委會，參與重大事項討論研究。在討論干部任免、黨員的發(fā)展、舊鎮(zhèn)改造、村鎮(zhèn)規(guī)劃、環(huán)境整治、安置用房規(guī)劃等等事項邀請部份黨代表列席會議，參與討論。(4)邀請黨代表參與黨建例會和民情訪談(民情懇談、上門訪談)活動。鎮(zhèn)黨委召開黨建工作例會時邀請黨代表參與獻計獻策，各村開展民情懇談、上門訪談活動時，邀請本村的黨代表一同參加。如上邵村在開展“村民評村官”和各村民情懇談會時邀請本村的黨代表一同參加。(5)黨組織典型剖析活動，每年分別確定一個后進村黨組織或先進村黨組織進行剖析，提出轉化后進黨組織方案，督促抓好整改措施的落實工作；總結先進村黨組織的黨建經驗并進行推廣。(6)參與區(qū)委組織的鎮(zhèn)黨委、人大、政府班子成員考察述職評議活動。

（四）建立黨委委員聯(lián)系黨代表和代表聯(lián)系群眾制度

全鎮(zhèn)黨委班子成員分頭聯(lián)系黨代表，加強與代表的溝通聯(lián)絡，做好代表活動的指導、協(xié)調和服務工作，黨代表分行、分片聯(lián)系黨員和群眾，黨員以責任區(qū)為范圍聯(lián)系群眾，以此形成廣泛的“黨群聯(lián)系鏈”，拓寬下情上達，上情下達渠道。在聯(lián)系中主要做到“三個一”：（1）開展一次談心。黨委委員每年至少與所聯(lián)系的代表開展一次談心活動，交流思想工作，溝通感情。鎮(zhèn)黨委委員與黨代表談心中了解到2個村支部書記開展工作難度，鎮(zhèn)黨委及時進行考察、調整人員使有關村能正常開展工作。（2）開展一次家訪。黨代表要經常性地與所聯(lián)系的黨員和群眾談心，溝通感情，交流思想。黨代表每年到所聯(lián)系的黨員和群眾家里家訪一次，收集意見建議，黨委委員每年到代表家家訪一次，噓寒問暖，幫助代表解決生產和生活中的實際困難。對代表在意見建議收集中碰到的問題，提供必要的支持。鎮(zhèn)黨委委員定期、不定期地與黨代表動進行溝通聯(lián)系，交流思想，了解他們的生活和工作狀況，黨代表、黨員也能按各自的責任區(qū)聯(lián)系群眾。如西邵村有位老黨員，今年82歲，妻子中風癱瘓，黨代表了解到有關情況后，及時報鎮(zhèn)黨委，鎮(zhèn)黨委馬上派上門看望并送上慰問金；胡家村有位老黨員，多年的老支書、曾在鎮(zhèn)里工作過，由于種種原因未能落實有關待遇，黨代表反映情況后，鎮(zhèn)黨委派人與他談心，說明情況，解開了他心里的疙瘩。（3）開展一次座談。每年召開一次座談會，黨委征求黨代表對黨委工作的意見建議，黨代表(以組為單位)征求黨員、群眾的意見建議。

二、初步成效

1、健全民主決策機制，提高黨委科學決策水平

黨委的決策涉及到老百姓方方面面的切身利益，發(fā)揮黨代會常任制的作用，能有效地避免主要領導“一言堂”的現(xiàn)象?，F(xiàn)在，黨委對涉及本地經濟社會發(fā)展和與人民群眾切身利益密切相關的重大事項，在定思路作決策前，召開由黨代表參加的民主議事會，還通過黨委委員聯(lián)系黨代表，廣泛聽取社情民意；在作決策時，邀請黨代表列席黨委會，列席會議的黨代表圍繞確定的議題進行充分討論，并提出自己的意見和建議，積極為黨委決策當好參謀，黨委會根據(jù)黨代表的意見和建議，對方案進行修訂和完善并作出決議。黨代表參與黨委的重大事項決策的全過程，使黨委的決策更加符合農村客觀實際。如在征地政策的制定、舊鎮(zhèn)改造規(guī)劃的確定、有關重大事項的決策在聽取有關黨代表意見后，減少了黨委決策的主觀性、隨意性，有效地防止短期效應，有利于黨委決策的科學性，提高黨委決策的質量。

2、完善民主管理方式，充分發(fā)揮黨代表的作用

實施黨代會常任制，使黨代表全程參與鎮(zhèn)、村兩級的民主管理工作，確保黨代表的知情權、參與權、監(jiān)督權真正落到實處。如在黨代會閉會期間，黨代表全程參與同級黨務公開工作，全程參與村級民情“三談”和村務、財務、黨務“三公開”等工作。與此同時，黨委在干部隊伍建設和經濟社會各項事業(yè)的發(fā)展上，廣泛征求黨代表的意見和建議；各村在重大事項實施前后，邀請黨代表參與會議，并書面征求黨代表的意見。通過黨代表這一特殊的橋梁，一方面將社情民意及時反映到黨組織，供黨組織決策參考；另一方面，通過黨代表及時傳達會議精神,到所在的黨組織和周圍的群眾，使之深入人心、家喻戶曉。

3、拓寬民主監(jiān)督渠道，完善黨內監(jiān)督制度

讓黨代表全程參與鎮(zhèn)黨政領導班子的述廉評廉活動。在年度述廉評廉大會上，黨代表聽取黨政班子成員一年來執(zhí)行黨風廉政建設責任制和個人廉潔自律方面的情況匯報，并進行民主測評。由于實施黨代會常任制，使黨內民主監(jiān)督從過去事后的監(jiān)督到全過程監(jiān)督的轉變；從過去黨代會宏觀監(jiān)督到具體的微觀監(jiān)督的轉變，使黨內民主監(jiān)督更加趨于完善。

三、主要問題

黨代會常任制是基層民主建設的有效載體，極大地推動了黨委的領導與決策朝著民主化方向發(fā)展。作為社會主義民主進程中出現(xiàn)的新生事物，它體現(xiàn)出了強大的生命力。但在具體實踐中，它還顯得不夠成熟，出現(xiàn)許多問題，歸納起來主要有以下幾點：

1、現(xiàn)有體制有待暢通

黨代會常任制在實施過程遭遇到了體制不適應的問題。體制問題是黨代會常任制所要解決的一個重要問題，也是許多黨代表極為關注的問題。民主政治建設是一項復雜的系統(tǒng)的社會工程，黨代會常任制作為民主政治建設的重要方式，需要相應體制的配合。而在當前，由于體制上的不完善，在很多情況下顯得民主弱于人治，主要表現(xiàn)有：其一是僅在某些環(huán)節(jié)上的民主，而不是全過程的民主；其二是在次要環(huán)節(jié)或環(huán)節(jié)的次要方面的民主，而不是主要環(huán)節(jié)或環(huán)節(jié)的民主；其三是注重事后的民主而不注重事中、事前的民主；其四是重結果的民主而輕過程的民主等。

黨代會常任制在體制上碰到的另一個難題是代表的權利、地位難以界定。在黨代會常任制中，黨代表的作用是較為明確的，就是要參與黨委管理決策的全過程，使得黨委的管理決策更加科學民主。但作用的發(fā)揮必須有相應的地位權力作為基礎。如在重大事項討論中，作為黨代會常任制的執(zhí)行者的黨代表是否具有發(fā)言權和表決權就是很重要的一個問題。黨代表的意見建議能否影響黨委的決策直接關系到黨代表能否發(fā)揮其積極性主動性，關系到能否激發(fā)黨代表的號召力創(chuàng)造力。而當前，黨代表的權利、地位仍不明晰，這大大地限制了黨代會常任制釋放出其應有的活力。

2、思想認識有待改進

一些黨代表對黨代會常任制的認識不夠到位，思想上存在疑慮，特別對如何正確理解并行使自己民主權利的認識欠全面認識。一些代表對自己的黨代表身份缺乏應有的榮譽感，責任心不足，盡義務的觀念比較淡薄。一直認為自己只是個三年一次的畫圈代表，畫完圈后就不管其他了。一些黨代表對于自己能否發(fā)揮黨代會常任制的作用自信心不足，他們習慣于服從上級黨委的決定安排，習慣于聽從領導的命令指示，習慣于做忠實的任務執(zhí)行者，而現(xiàn)在一下子要轉換角色，介入到同級黨委的管理決策之中，做黨委的助手、政策制定的參與者，觀念上一下子難以轉換。另外，個別班子領導對黨代會常任制的認識不夠深入，相對滯后于基層民主建設的實際需要。如在重大事項討論中，基本沒有或者很少考慮黨代表的意見、意見，仍以黨委班子成員研究、討論、決策為主。由于部分領導干部和黨代表之間在對黨代會常任制的思想認識上存在偏差，導致了這一制度執(zhí)行過程中盡管有著良好的民主愿望，但仍較難達到理想的結果。

3、代表素質有待提高

代表素質也是制約黨代會常任制實施的一個重要因素。部分黨代表的整體素質與當前時代賦予民主政治建設新的內涵不相適應，不能滿足黨代會常任制的素質需求，政策水平、科技文化知識和參政議政的能力還難適應基層民主政治建設的要求。主要表現(xiàn)在以下幾個方面：一是文化水平偏低，理論水平較差。不少黨代表只有初中、小學文化程度，知識方面的局限從主觀上限制了其代表權利的行使和義務的履行，據(jù)統(tǒng)計莊橋鎮(zhèn)現(xiàn)有的73名黨代表中，初中及初中以下文化程度的23名，占總數(shù)的31.5%；二是年齡普遍偏大，觀念老化。不少代表的年齡在四五十歲之間，相對觀念比較陳舊，不能很好體現(xiàn)黨的先進性；現(xiàn)有的73名黨代表，平均年齡48歲，40歲以上58名，占總數(shù)的79.5%；三是參政意識不強，民主意識不足。一些黨代表不能很好地行使自己的權利，真實反映周圍黨員群眾的心聲和呼聲。

四、對策措施

針對目前黨代會常任制實施過程中存在的問題，我們提出如下對策措施。

1、理順相關體制，充分發(fā)揮黨代表作用

理順相關體制，保障黨代表的權利，是推行黨代會常任制度的核心內容。為此，必須用制度形式確保黨代表參政議政的方法和途徑，明確黨代表的權利和義務，賦予黨代表聽取和審議同級黨委、紀委工作報告，參與重大問題的討論和決策，監(jiān)督各項政策的執(zhí)行，以及對黨委、紀委及其成員的評議和監(jiān)督等。同時又明確黨代表要經常聽取和反映本選舉單位黨組織和黨員的要求，及時提出改進工作的意見、建議等義務。使黨代表充分認識代表的職責，自覺履行代表的職權，切實為當?shù)厝罕娹k實事。

黨代會常任制是農村基層民主政治建設的有效載體，民主水平的高低直接影響著黨代表的作用發(fā)揮大小。黨代會常任制的實施就是貫徹民主的過程，包括民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督四個重要環(huán)節(jié)，這四個環(huán)節(jié)是統(tǒng)一體，不可分割。民主選舉是根本，只有通過民主選舉，才能真正把黨員隊伍中黨員認可、群眾擁護的思想作風好、有文化、有本事、真心誠意為群眾辦實事的優(yōu)秀分子挑選出來，作為黨代表反映群眾呼聲表達基層黨員意愿；民主決策是重點，只有通過民主決策，才能夠實現(xiàn)黨的意圖和主張與人民群眾的利益具體統(tǒng)一；民主管理是關鍵，只有通過民主管理，才能保證黨的農村方針政策的正確貫徹落實；民主監(jiān)督是保證，只有通過民主監(jiān)督，才能促進黨風廉政建設。充分給予黨代表權利，并以制度將這種權利固定下來，讓黨代表參與民主過程的始終，才能最大限度的發(fā)揮出黨代表的作用。

2、強化民主教育，提高黨代表的思想認識

加強民主教育是黨代會常任制貫徹落實的必要途徑。中國經過了幾千年的封建社會，缺乏民主傳統(tǒng)，人民群眾的民主意識觀念普遍淡薄，民主行為能力也較弱，阻礙了民主政治建設的快速發(fā)展。加強教育，打破黨代會常任制實施者、參與者的舊思想舊觀念，建立新思想新觀念，養(yǎng)成民主習慣，是進一步推進黨代會常任制的有力手段。但民主教育又不是空洞的說教，它必須和廣大黨員干部及黨代表的平時教育結合起來。一是與思想教育結合起來。要進一步加大對廣大領導干部執(zhí)政為民的思想教育，加大對廣大黨員的先進性教育，要提高廣大黨員特別是思想政治素質、理論水平、理想信念等，提高他們對民主的認識，增強民主的意識，推動民主的建設，使他們成為黨代會常任制的有力的推動者。二是與法制教育結合起來。民主與法制相輔相成，缺一不可，推進農村民主政治建設，確保黨代表正確行使民主權利，一定要加強法制教育，首先必須學法、懂法、守法。通過民主與法制的同步教育，使得黨代表對黨委政府的意見建議合理合法，將黨代會常任制納入法制化的健康發(fā)展之途。

3、優(yōu)化結構比例，提高黨代表的整體素質

代表的素質是黨代會常任制實施過程中最為重要的因素之一。在黨代表選舉過程中，要有意識培養(yǎng)一大批文化水平高、年輕有為的黨員充實到黨代表隊伍中，要讓一大批各條戰(zhàn)線的先進人物，發(fā)展經濟的行家和實業(yè)家黨員充實進黨代表的隊伍，既具先進性，又具廣泛性，使代表結構更加合理。

對于現(xiàn)有的黨代表，要從以下幾方面提高自身素質。一是提高政治素質，增強識別能力。集中體現(xiàn)在堅持正確的政治方向、政治立場、政治觀點，嚴守政治紀律，提高政治鑒別力，增強政治敏銳性等方面。二是提高道德素質，樹立良好形象。黨代表的道德素質有著極其強烈的感染力和影響力，他的所作所為就像一面鏡子，讓黨員群眾透過這面鏡子來準確判斷黨代表的形象。檢驗黨代表道德素質的主要標準，就是風格高尚，吃苦在前，勤政廉潔。三是提高知識素質，增強組織協(xié)調能力。面臨新的時代，只有不斷地在知識上更新、“充電”，才能適應社會的發(fā)展，才能提高工作能力，才能面對復雜的形勢和問題，提高駕馭、運籌、解決問題的能力，才能深刻領會黨和國家的各項方針、政策、法律法規(guī)。四是提高心理素質，增強應變能力。有了良好的心理素質，才能適應各種復雜環(huán)境的考驗，增強隨著事物發(fā)展變化而變化的應變能力，樹立識大體、顧大局的高尚情操，要適時、適度控制和調節(jié)自己的心理和情緒，用正確的方法、敏銳的思維、良好的心境去處理工作中所發(fā)生的一切人和事。

4、加強黨的領導，暢通黨代表的民主渠道

加強領導、精心實施，是推行黨代會常任制度的根本保證。發(fā)揮好黨代會常任制作用是推進黨內民主的一個重點，如何來保障黨代表的民主權利的行使關鍵是在于加強對實施工作的領導，要從實現(xiàn)黨內民主的制度化、規(guī)范化著手，探索和實行長效機制來加以規(guī)范、加以保障，從而確保黨代會常任制工作持之以恒，堅持不懈。這當中最主要的是要抓好鎮(zhèn)級黨委建設，充分發(fā)揮鎮(zhèn)級黨組織的領導核心作用。農村大量實踐證明，黨的領導和基層民主政治建設是相互統(tǒng)一，不可分割的。農村基層民主政治建設必須靠黨的領導作保證，擴大農村基層民主，要在黨的統(tǒng)一領導下有步驟、有秩序地進行。基層黨委是黨在農村的路線方針政策組織實施者和具體執(zhí)行人，起著農村基層組織領導核心的作用。黨代會常任制能否成功實施，關鍵在于黨委能不能發(fā)揮其領導核心作用。能不能擔當起黨代會常任制的領導者組織者的角色。例如，黨代會常任制度的一個關鍵環(huán)節(jié)就是充分發(fā)揮閉會期間黨代表作用。黨的代表大會的代表任期與本屆代表大會相同，在任期內代表具有參與本鎮(zhèn)重大問題討論和決策的權利。以前，黨代表在會議期間履行了這項權利，而在閉會期間由于諸多因素影響，尚存在著黨代表“三年一選舉，選完回家走”的狀況，平時作用發(fā)揮不甚明顯，也缺乏相應的制度保障。因此，發(fā)揮黨代表在閉會期間作用，讓他們參與經濟和社會發(fā)展大計，就能實現(xiàn)真正利用代表優(yōu)勢，發(fā)揮黨代表的智囊作用，也就能達到鎮(zhèn)黨委決策更加民主、更加科學。

江北區(qū)在推行鎮(zhèn)級黨代會常任制過程中作了有益的探索，這也是對黨內基層民主的一次成功實踐，應該說，取得了較好的效果。但畢竟這項制度真正出爐不久，還需要不斷加以總結，還有很多有待完善的地方。在今后一段時間里，我們還將不斷提煉、不斷完善，并爭取早日在全區(qū)范圍內進行推廣。