淺談行政立法的民主參與

行政立法民主探討法律論文

摘要：行政立法是特定的國家機關依照法定的權限和程序，制定、修改和廢止有關行政管理方面的行政法規(guī)和規(guī)章等規(guī)范性文件的活動。行政立法要想深得民心得到人民擁護，必須體察民情、合乎民心、反映民意，必須科學、公正、公開，程序正當，因此，民主參與行政立法就成為必然。如何保障民主參與行政立法不流于形式，在本文中將具體闡述。

關鍵詞：行政立法民主參與問題意義現狀對策

一、行政立法中存在問題及表現

隨著行政立法的日益深入，立法領域的不斷擴展，各種問題也日益凸顯。如行政機關越權立法，行政立法缺乏正當法律程序，行政立法權力控制與監(jiān)督不足，行政立法的科學性、民主性、公正性、公開性不夠，行政立法審查及責任追究缺乏制度保障等等，從而導致行政機關立法的隨意性、不公正性、不公開性，以至于惡法肆意侵害公民權益，為民服務的法治（ruleoflaw）有變?yōu)椤坝梅▉碇危╮ulebylaw）的統治人民的專制的危險。由于我國行政立法程序不完善，行政機關利用行政立法的機會任意擴大本部門權力、限制公民權利，隨便增加人民負擔，只考慮行政機關管理的方便，不管老百姓是否方便，是否負擔的起;更有甚者行政立法“暗箱操作”、部門利益法制化問題（行政機關往往借“法”擴權、以“法”爭利，“法”成了強化部門利益的工具）等等。

行政強制執(zhí)行制度是國家行政管理活動中必不可少的制度，它對于保障法律法規(guī)的順利實施，行政權力的有效運作乃至社會秩序、公共利益的維護都具有十分重要作用。由于行政強制執(zhí)行是以強制為主要特征的，因此，該項制度設置是否合理和必要，運行是否適當也直接關系到公民法人的基本權利。為此，規(guī)范和限制行政強制執(zhí)行權力成為行政法的重要課題之一。我國經過近二十多年的法制實踐，各行政管理領域的強制執(zhí)行制度已初步建立。首先，在主體上，形成了“以申請人民法院強制執(zhí)行為原則，以行政機關強制執(zhí)行為例外”的特有執(zhí)行模式。其次，在手段上，直接強制似乎遠遠多于間接強制。再次，在程序上，則以法院“非訴訟化”的“申請與形式審查”為主要形式。最后，在監(jiān)督與救濟方面，則以行政復議、訴訟與國家賠償為主要途徑。但是，制度的初步建立既不意味著其合理性得到肯認，也不意味著法治化程度得到提高。相反，從我國行政強制執(zhí)行實踐尤其是海事機關的實際工作來看，目前還存在著大量問題，主要表現在，缺乏統一立法，執(zhí)行權限模糊，手段混亂，程序不健全，行政決定的執(zhí)行缺乏力度等，這些問題亟待統一立法解決。

一、我國行政強制執(zhí)行的理論

我國行政強制執(zhí)行的理論是在繼承大陸法系國家行政法理論基礎上結合我國行政管理實踐逐漸形成的。行政強制執(zhí)行的目的是強迫當事人履行義務，采取的手段為強制措施。行政強制執(zhí)行的主體是國家機關，但在絕大多數情況下，主體往往表現為人民法院。我國行政機關與法院共享行政強制執(zhí)行權的實踐反映了我國行政強制執(zhí)行理論的不成熟與復雜性。要徹底有效地解決行政強制執(zhí)行實踐中的各種問題，必須對行政強制執(zhí)行理論進行深入研究。筆者認為，下面幾個問題則是行政強制執(zhí)行理論首先應當予以回答的。

（一）行政強制執(zhí)行的性質

行政強制執(zhí)行究竟是行政行為還是司法行為，抑或是行政司法混合的行為？如果是行政行為，如何解釋法院依申請采取強制措施的行為？如果是司法行為，那么又如何解釋行政機關自行執(zhí)行的情形？如果是混合行為，是否意味著行政強制執(zhí)行本身就是一種界線不清的行為？事實上，行政強制執(zhí)行是就行政機關或司法機關所要強制當事人履行的義務而言的，也就是說，無論是行政機關還是司法機關，它所執(zhí)行的前提或基礎是行政義務，即行政法律規(guī)范或行政機關設定的義務。而使用的手段即強制措施則可能是行政的或司法的。所以，從執(zhí)行主體或形式上看，有些行政強制執(zhí)行是一種行政行為，另外一些則為司法行為。但從行政強制執(zhí)行的內容即行政義務角度看，行政強制執(zhí)行是一種行政行為。由于性質不同，救濟途徑也有所不同。如果是針對行政強制執(zhí)行的內容尋求救濟，只能通過行政訴訟和行政復議途徑；如果是針對行政強制執(zhí)行措施尋求救濟，則可能要分別通過行政訴訟和司法申訴賠償進行。

（二）行政強制執(zhí)行權與行政權的關系

民主政治要求政府依法行政，依法行政必須有規(guī)范政府行為的行政程序法。我國目前行政程序法的狀況怎樣？如何加強、完善我國行政程序立法？我國行政程序立法應選擇什么樣的目標模式、法體模式以及建立哪些基本制度？本文作者就這些問題闡述了有關看法和主張。

一、中國行政程序立法的現狀

我國進入九十年代以來，隨著社會主義市場經濟與民主政治的發(fā)展進程，行政法制建設取得了重大進展?！吨腥A人民共和國行政訴訟法》、《中華人民共和國國家賠償法》、《行政復議條例》、《行政監(jiān)察條例》、《國家公務員暫行條例》等一系列規(guī)范政府行為、控制濫用權力、保護公民權益的行政法律、法規(guī)相繼出臺，使我國向法治國家的道路邁出了一大步。

我國行政法的立法雖然取得了重要的成績，但相對于我國經濟、民事和刑事立法來說，仍落后不少，相對于世界法制發(fā)達國家的行政法立法來說，更是存在著差距。這種落后和差距的最重要的表現就是：我國行政程序立法很不發(fā)展，不僅缺少全國的統一的行政程序法典，而且很少單行的專門行政程序法律文件，行政程序的規(guī)定僅散見于有關行政管理的法律、法規(guī)之中。這些規(guī)定很不集中，很不統一。而且有的法律、法規(guī)有相應的行政程序規(guī)范，有的法律、法規(guī)則僅有行政實體規(guī)范而完全沒有任何行政程序規(guī)范。在現行幾百上千件有關行政管理的法律文件中，較集中規(guī)定了行政程序的法律文件僅有下述幾件：（1）1987年2月國務院辦公廳的《國家行政機關公文處理辦法》；（2）1987年4月國務院批準，國務院辦公廳的《行政法規(guī)制定程序暫行條例》；（3）1988年12月國務院的《行政區(qū)域邊界爭議處理條例》；（4）1990年2月國務院的《法規(guī)、規(guī)章備案規(guī)定》；（5）1990年12月國務院的《行政監(jiān)察條例》；（6）1992年9月全國人大常委會通過的《中華人民共和國稅收征收管理法》；（7）1994年5月全國人大常委會通過的《中華人民共和國治安管理處罰條例》（修訂）；（8）1994年10月國務院的《行政復議條例》（修訂）。

分析我國整個現行行政立法和上述載有有關行政程序規(guī)范的各項法律文件，可以發(fā)現，目前我國行政立法，特別是行政程序立法，存在著下述問題：

（一）重實體，輕程序。

摘要：行政立法回避制度做為一種民主立法制度應當在我國行政立法活動中得以全面實施，并且其是提高行政立法質量、增強行政立法法律文件實效之本源。行政立法回避制度之所以能夠做為一種民主制度存在既有其存在的合理性，也有其存在的合法性。為充分發(fā)揮行政立法回避制度的作用，必須從立法上予以完善，明確投標單位、被委托的專家或組織應具備的資質，并走政府規(guī)章制定的職業(yè)化之路。

關鍵詞：行政立法；回避；委托立法；招標立法；合法性

Abstract:

Asademocraticlegislativemeansusedintheprocessofmakingadministrativelaw,thechallengesystemshouldbewellestablishedforChina’sadministrativelegislativeactivitiessoastoensurefundamentallythequalityandeffectivenessofadministrativelaws.Ofcourse,theexistenceofthechallengesystemintheprocessofmakingadministrativelawsasademocraticinstitutionisjustifiedandlegalized.Tomakefulluseofit,thelegislationrelatedtochallengemustbeimproved,thequalificationoftheagenciesbiddingforlaw-making,theentrustedspecialistsororganizationsmustbeexpresslyprovidedandtheofficialregulationsmustbemadeinaprofessionalway.

KeyWords:theadministrativelegislation;challenge;trustedlegislation;bidforlegislation;legitimacy

行政立法活動隨著福利國家行政的到來而產生，并在國家法治建設中發(fā)揮著非常重要的作用。在我國，行政立法是立法活動中的不可或缺的重要地位。其所制定法律文件在我國法律體系中占據主要部分，據國務院法制辦有關法規(guī)、規(guī)章備案情況統計資料顯示，僅1988年至1998年，地方政府制定的規(guī)章就達10061個。從1949年到1993年底，我國有效的法律不到400個，行政法規(guī)則有1000多個，而行政規(guī)章則數以萬計，僅《中華人民共和國法律法規(guī)全書》選收的就超過了2000多個(注:數字來源于對《中華人民共和國法律法規(guī)全書》（十卷本，全國人大常委會法工委審定，中國民主法制出版社，1994年4月第1版）所載法律、法規(guī)和規(guī)章的統計。)。但是由于行政立法主體的特殊性，行政立法往往在立法實踐中出現了立法的部門化、地方化傾向，使行政立法活動變成了一個“部門利益、地方利益法制化”的過程。正如廣東省人大常委會副主任鐘啟權的“五利說”所言：“有利則爭，無利則推，不利則阻，他利則拖，分利則頂”，概括了“部門利益法制化”的傾向［1］。為改變行政立法的現狀、提高行政立法的質量，立法實踐部門在近來的行政立法實踐中進行了大膽的改革與探索，如為打破傳統的“部門立法”模式，推進民主立法、開門立法，貴州省首次嘗試委托立法，貴州省人民政府法制辦公室與貴州一所律師事務所簽訂了委托起草的協議，將政府規(guī)章草案委托社會力量起草；隨后北京、青島、鄭州等市政府也先后啟動了委托立法；重慶市為了使地方立法擺脫部門利益的影響，在全國率先建立了政府立法回避制度，明確規(guī)定：“與某一立法項目有直接明顯利害關系的單位和個人，不得參與法規(guī)和規(guī)章的起草、審查和評審，不得主導立法進程。”從而一種新的立法民主制度——行政立法回避制度得以在立法實踐中產生并得以全面實施，同時這種民主立法制度也引起了理論界及實務界的廣泛討論與關注。大部分人對行政立法回避制度是好評聲一片，極力為之呼與鼓，但也有少數學者認為行政立法回避制度不宜全面推廣，因為其不僅違背了憲政和行政法治原理，構成了對行政組織法原理的破壞，而且直接違反規(guī)章制定程序的相關條例，不利于政府立法資源的充分利用，也不利于整個行政系統的協調和整合［2］。筆者認為，行政立法回避制度做為一種民主立法制度應當在我國行政立法活動中全面推廣，并且其是提高行政立法質量、增強行政立法法律文件實效之本源。在本文中，筆者從法理層面對行政立法回避制度進行分析，以為行政立法實踐提供一定的理論參考。

內容提要：行政立法是國家行政機關依照法律規(guī)定的權限和程序，制定行政法規(guī)和行政

規(guī)章的活動。由于行政立法主體的多層次性和立法內容的廣泛多樣性，因而，在實際生活中出現了行政機關所立之法相互矛盾、相互重疊的現象，甚至出現了行政機關超越自己的立法權限進行立法、所立之法和國家的憲法、基本法律相抵觸的現象，直接給公民和有關組織的權益造成了嚴重的損害。為了防止行政機關濫用立法權，保護公民的合法權益，必須對行政立法進行監(jiān)督。本文著重從權力機關入手，對權力機關對行政立法進行監(jiān)督從原因、模式、監(jiān)督過程中存在的問題、我國行政立法監(jiān)督的完善等幾個方面作了探討。

關鍵詞：行政立法行政立法的監(jiān)督權力機關

一、對行政立法進行監(jiān)督的原因

(一)防止行政機關越權立法和監(jiān)督用立法權

國家行政機關從屬于國家權力機關，是受權機關，本身并沒有固定的立法權，故所有行