1·通過人大立法確立績效審計的權威性與獨立性,強化人大對績效審計的全程監(jiān)督立法保障是確立績效審計的權威性與獨立性的關鍵環(huán)節(jié),也是開展政府績效評估的前提和基礎。歐洲的許多國家于19世紀便開始在憲法或特別法令中規(guī)定了審計的法律地位,確立國家審計機關的職權、地位和審計范圍,授權它們獨立地對財政、財務收支進行監(jiān)督。在現(xiàn)代資本主義國家中,為了監(jiān)督政府財政收支、執(zhí)行財政預算法案、維護統(tǒng)治階級的利益,多數(shù)國家在議會下設有專門的審計機構,由議會或國會授權,對政府及國有企事業(yè)單位財政財務收支進行審計監(jiān)督。

我國審計機關根據(jù)《中華人民共和國憲法》建立并行使職能。憲法第91條規(guī)定:“國務院設立審計機關,對國務院各部門和地方各級政府的財政收支,對國家的財政金融機構和企事業(yè)組織的財務收支,進行審計監(jiān)督”;第109條規(guī)定:“縣級以上地方各級政府設立審計機關,地方各級審計機關依照法律規(guī)定獨立行使審計監(jiān)督權,對本級人民政府和上一級審計機關負責”,從而使各級審計機關的存在和獨立行使審計監(jiān)督職能得到法律上的保證。

為推進績效審計法制化建設,需要通過人大進一步完善績效審計立法,確立政府績效審計的權威性,頒布審計工作的制度和規(guī)范,授予審計機構享有調查、審計公共部門活動的權力,不受任何政府部門或個人的干擾;對審計項目的確定及審計形式等作出詳細規(guī)定,審計結果能得到有效傳遞、反饋和處理,促進公共管理部門自覺而有效地開展績效審計工作。在不斷完善績效審計立法的同時,還要強化人大對政府績效審計工作的全程監(jiān)督,從只管審批到管住花錢,真正將政府花錢引上法制化、規(guī)范化的軌道之上。不久前,廣東省人大財經(jīng)委與省財政廳實現(xiàn)正式聯(lián)網(wǎng),通過“廣東省國庫集中支付系統(tǒng)”,人大財經(jīng)委可以從網(wǎng)上直接查詢、監(jiān)督省財政廳的每一筆政府財政支出。人大與財政廳實現(xiàn)聯(lián)網(wǎng),使人大能夠及時掌握財政資金的收支及預算執(zhí)行情況,強化了人大監(jiān)督,也推動了政府依法行政。這種創(chuàng)新的監(jiān)督方式使原有的“走過場”的預算批準制度轉變?yōu)槎鄬哟?、多方位的實質性監(jiān)督,既可以幫助納稅人隨時盯住財政資金的流向,也可以約束政府花錢的隨意性。[

2·進一步完備績效審計法律體系,使整個績效審計過程都能做到有法可依

從世界范圍看,許多國家已經(jīng)制定了專門的績效審計法律制度。1972年,美國會計總署的文件《政府機構、計劃項目、活動和職責的審計標準》對政府部門及其他非政府部門有公共資金的領域進行績效審計作了具體規(guī)定。英國于1983年頒布的《國家審計法》第一次從法律上正式授權英國國家審計部門實施績效審計,英國審計委員會開展績效審計所遵循的主要審計實務法規(guī)是《審計實施規(guī)程》,該規(guī)程確認公共資金使用的經(jīng)濟性、效率性、效果性;規(guī)定了審計人員的權力、責任和被審計單位的不同責任;規(guī)定了審計回避、保密、獨立性、客觀性的制度等項內容。

在我國,依法審計已成為中華人民共和國憲法規(guī)定的一項重要審計工作原則。1994年8月頒布、1995年1月開始施行的《中華人民共和國審計法》,對國家審計監(jiān)督的地位、作用與監(jiān)督的原則,審計機關的領導體制、職責及權限,審計程序和法律責任等方面的內容都作了明確規(guī)定,為審計機關及其審計人員依照法律規(guī)定的職權進行審計監(jiān)督奠定了基礎。隨著我國審計監(jiān)督、執(zhí)法的客觀環(huán)境和條件發(fā)生的變化,修改、補充《中華人民共和國審計法》的部分內容已變得十分迫切。就我國現(xiàn)有審計立法體系和目前審計執(zhí)法的實際情況來看,可根據(jù)績效審計發(fā)展的要求逐步考慮制定《政府績效審計法》,從立法上維護政府績效審計的權威性;制定《政府績效審計準則》,具體規(guī)范政府績效審計的實施程序;制定《政府績效審計執(zhí)業(yè)規(guī)則》,加強對審計人員的業(yè)務能力、職業(yè)素養(yǎng)的要求,提高審計隊伍的整體水平。此外,還需加大力度盡快完善審計處理處罰法規(guī)。目前,我國各級審計機關對違法違規(guī)問題的處理處罰,主要還是依據(jù)l987年6月國務院的《關于違反財政法規(guī)處罰的暫行規(guī)定》。18年過去了,現(xiàn)行的經(jīng)濟體制和各種環(huán)境已發(fā)生巨大變化,為此,應從實際出發(fā),盡快修訂《國務院關于違反財政法規(guī)處罰的暫行規(guī)定》,同時審計署也可建立健全相對獨立完善的審計處理處罰體系,可以將一些常見的違法違規(guī)行為加以分類,排列出若干種違法違規(guī)形式,并明確規(guī)定相應的處理處罰條文和措施,以確保審計處理處罰工作的順利進行。

【論文關鍵詞】經(jīng)濟責任;審計風險;成因;控制;防范

【論文摘要】經(jīng)濟責任審計工作是伴隨著中國經(jīng)濟體制和政治體制改革的進程產(chǎn)生并發(fā)展起來的,是政府為加強管理和監(jiān)督,防止和治理貪污腐敗而采取的重要措施。與常規(guī)審計相比較,經(jīng)濟責任審計風險具有受托性、專一性、事后性等特征,加上審計環(huán)境污染等因素,其風險較高,如何正確認識經(jīng)濟責任審計風險并采取有效的措拖加以防范,已成為審計必須關注的問題。為此,筆者將從內、外兩方面分析審計風險的成因及表現(xiàn),并有針對性地提出相應的防范措施。

1經(jīng)濟責任審計風險的成因

隨著改革開放、社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展和審計環(huán)境日趨復雜化,審計風險已成為一個無法回避的問題,尤其經(jīng)濟責任審計的特殊性決定其審計的風險尤為突出。了解、認識經(jīng)濟責任審計風險的成因,才能在經(jīng)濟責任審計工作中進行有效的防范,提高經(jīng)濟責任審計的質量。

1.1產(chǎn)生經(jīng)濟責任審計風險的內在因素

(1)審計程序的實施不合理。審計機關出于各種主觀或客觀的原因,導致審計機關要在各個階段、各個單位合理分配技術力量,審計人員嚴格實施審計程序進行審計產(chǎn)生一定的困難。一旦簡化了審計環(huán)節(jié),減少了必要的審計力量,就會導致審計風險的產(chǎn)生。

[摘要]環(huán)境審計作為環(huán)境保護經(jīng)濟活動的最高級監(jiān)督形式,應以其獨立的監(jiān)督功能,在實施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略、保護和改善生態(tài)環(huán)境、防治環(huán)境污染的各項活動中,發(fā)揮自身的監(jiān)督作用。為此,必須合理分析、研究環(huán)境審計的依據(jù),為充分發(fā)揮環(huán)境審計的功能創(chuàng)造合理的理論基礎和實務規(guī)范。

從審計的視角看,任何項目審計的有效實施都離不開與其相適應的審計依據(jù)。按照這一思路,本文的研究將主要定位于與環(huán)境保護有關的審計依據(jù)。具體地說,就是通過梳理環(huán)境審計依據(jù)的涵義,特別是通過分析環(huán)境審計依據(jù)與環(huán)境審計標準的差異,為加強環(huán)境審計依據(jù)的建設與完善,提供明確的研究方向及解決方法,以促進環(huán)境保護審計向縱深發(fā)展。

一、審計依據(jù)的理論定位據(jù)了解,到目前為止,在相關報刊上發(fā)表的有關環(huán)境審計的論文多達二百篇以上,其中有不少文章論及環(huán)境審計的基礎理論,如環(huán)境審計的意義、重要性、國際比較等,但涉及環(huán)境審計的依據(jù)和標準的文章尚不多見。要研究我國的環(huán)境審計依據(jù)問題,必須首先對審計依據(jù)、標準等基礎理論問題進行研究。

(一)歷史文獻回顧:理論上的誤區(qū)為進一步對環(huán)境審計依據(jù)進行科學定位,我們首先回顧一下我國審計工作者對審計依據(jù)與審計標準的理論總結。其中主要有以下幾種觀點:一種觀點認為,“環(huán)境審計依據(jù),是衡量和評價環(huán)境審計對象的真實性、合法性和效益性的準繩,也是審計人員對有關經(jīng)濟活動的環(huán)境方面查明事實真相后,據(jù)以判斷是非優(yōu)劣、作出審計結論的尺度”(汪初牧,2000);環(huán)境審計依據(jù)主要包括有關環(huán)境方面的法律、法規(guī)和有關提高環(huán)境質量的環(huán)境標準等兩方面的內容。另一種觀點認為,“審計標準是指衡量、考核、評價有關審計事項真實、合法、效益的準繩和尺度。環(huán)境審計標準是指衡量、考核、評價經(jīng)濟行為對環(huán)境影響的程度,包括貢獻和破壞以及和環(huán)境責任履行好壞的準繩和尺度”(天津審計學會,2000);環(huán)境審計標準主要包括定性標準和定量標準。從以上關于環(huán)境審計依據(jù)和審計標準的文獻來看,環(huán)境審計學者和實務工作者對環(huán)境審計依據(jù)、環(huán)境審計標準并未嚴加區(qū)分,往往是把兩者看成是同一性質的事物。另外,我們又進一步檢索了審計依據(jù)、審計標準的應用研究成果,結果發(fā)現(xiàn),這種不加區(qū)分的混用現(xiàn)象仍是普遍的。如崔彤認為,“經(jīng)濟效益審計依據(jù)(亦稱審計標準),是審計人員衡量、評價被審單位(或審計項目)經(jīng)濟效益優(yōu)劣的標準和尺度,是提出審計意見、做出審計結論的依據(jù)”。而周漢庭則指出,“狹義的審計標準又叫審計依據(jù),是審計人員評價被審計單位、判斷審計事實的是非優(yōu)劣、提出審計意見、做出審計結論的客觀依據(jù)、準繩和尺度,是具體反映對審計客體的要求”。與前兩種觀點不同,趙奐則認為“審計標準是構成審計行為的基本要素之一,它是審計人員衡量經(jīng)濟活動的準繩,也是接受審計的客體在經(jīng)濟活動中應當遵循的規(guī)則”。

(二)審計依據(jù)的界定:一種科學的解釋從漢語的詞義方面分析,依據(jù)是指事物的根據(jù)、憑籍;標準是指衡量、評價事物的準繩和尺度。運用到審計方面,審計依據(jù)就是指審計主體之所以能夠實施和如何實施審計行為的法律、法規(guī)和制度的根據(jù),簡單地說,就是為什么可以審、審什么以及如何審的規(guī)定;審計標準就是審計主體在實施審計過程中,用于衡量和評價審計客體是非優(yōu)劣的準繩和尺度,即判斷被審計單位或被審計事項的合法性、真實性和效益性的對比尺度。我們認為,研究審計問題應以審計或審計主體為中心分析相關問題。對審計或審計主體自身及自身行為具有約束力的法規(guī)和制度,作為審計主體行為的根據(jù),歸入審計依據(jù)系列;對審計主體在實施審計行為過程中選取的作為評價審計客體是非優(yōu)劣、同時也是審計客體在其自身工作中應當遵循的法規(guī)、制度及相關經(jīng)濟技術指標,歸入審計標準系列。長期以來,我國審計理論界存在的把審計行為規(guī)范(包括審計準則)視為審計標準的情況,主要是由于審計主體行為根據(jù)也構成審計行為規(guī)范的組成部分。另外,審計準則等審計規(guī)范也確實是評價審計行為規(guī)范與否、審計質量高低的準繩和尺度。從這一意義上說,審計準則等審計行為規(guī)范,就構成了評價審計工作的標準。但我們應當明確的是:雖然審計行為規(guī)范是評價審計工作合法、獨立、客觀、公正的尺度,但它們更是審計主體在實施審計行為過程中的行為根據(jù),是應用于審計主體自身的制度化、規(guī)范化的約束性憑籍。換句話說,審計行為規(guī)范首先是自我約束、檢查及內部考核、分析根據(jù),然后才是外部第三者評價審計工作的準繩。因此,從審計工作的角度看,這些審計行為規(guī)范,就構成了審計工作依據(jù)。國家制定的有關經(jīng)濟法律、法規(guī)和各種具有法定約束力的相關經(jīng)濟技術指標,是被審計單位在其相關的經(jīng)濟活動中必須遵循的規(guī)范和應當達到的標準,也是審計組織以第三人身份評價被審計單位或被審計事項合法性、真實性和效益性的準繩和尺度,是審計主體評價審計客體所應用的標準。

根據(jù)上述分析,在審計工作中,有三個方面的基本規(guī)范需要適當區(qū)分:一是審計根據(jù),即審計行為活動存在與發(fā)生的法律、法規(guī)基礎。無論何種審計都必須以嚴格、規(guī)范的法律和法規(guī)為根據(jù)。我國審計根據(jù)的法律規(guī)范是以《憲法》為核心的?！稇椃ā分忻鞔_指出,我國實行審計監(jiān)督制度,并對審計機構設置、審計權限范圍等事項做出了原則性的規(guī)定。以此為根本依據(jù),《審計法》、《企業(yè)法》、《公司法》、《注冊會計師法》、《內部審計工作條例》等,又對審計根據(jù)做出了更加明確的規(guī)定。

論文關鍵詞:績效審計法制化全程監(jiān)督

論文摘要:加強對績效審計的法律支持與規(guī)范,對于真正實現(xiàn)依法審計、加強績效審計工作的監(jiān)督功能有著十分重要的意義。鑒于我國行政型審計模式的特點,在績效審計法制化建設過程中,需要進一步完備績效審計法律體系,確立績效審計的權威性與獨立性;增強人大對績效審計的全程監(jiān)督,優(yōu)化績效審計人員的法制意識與整體執(zhí)法水平。

目前,世界上已有160個國家和地區(qū)建立了適合自己國情的國家審計制度,大體可分為立法型、司法型、獨立型和行政型等四種模式。我國在1982年修改憲法時,根據(jù)當時的實際情況,決定實行行政型的審計模式。20來年的審計實踐證明,實行政府領導下的行政審計模式,有利于審計部門貼近政府中心工作,突出重點,更加直接、有效地實施審計監(jiān)督,及時查處和糾正各種違法違紀問題,更好地發(fā)揮審計監(jiān)督的作用。2003年,全國共對3.6萬多名領導干部進行了經(jīng)濟責任審計,查出違規(guī)資金671億元,建議給予黨紀政紀處分317人,移送紀檢監(jiān)察和司法機關查處749人,受到降職撤職處分的267人。2004年底,國務院辦公廳向全國人大常委會辦公廳提交了關于審計查出問題糾正情況的報告。這份整改“清單”顯示,截至2004年10月底,已上繳財政各項資金208.72億元,滯留、閑置的財政資金已按規(guī)定下?lián)?39.27億元,各類被擠占挪用的資金已收回6.77億元,已挽回經(jīng)濟損失2.88億元,各級政府、有關主管部門和被審計單位根據(jù)審計意見完善各項制度規(guī)定87項,向司法機關和紀檢、監(jiān)察部門移送各類案件線索222起,有754人(次)受到黨紀政紀處分或被移送司法機關處理。

不過,行政型審計模式也有其局限性,它在一定程度上會影響審計機關的獨立性和審計監(jiān)督的客觀公正性。從制度創(chuàng)新的角度考慮,如何將績效審計過程進一步納入法制化程序,加強對績效審計的法律支持與規(guī)范,對于真正實現(xiàn)依法審計、加強績效審計工作的監(jiān)督功能有著十分重要的意義。

1.通過人大立法確立績效審計的權威性與獨立性

強化人大對績效審計的全程監(jiān)督立法保障是確立績效審計的權威性與獨立性的關鍵環(huán)節(jié),也是開展政府績效評估的前提和基礎。歐洲的許多國家于19世紀便開始在憲法或特別法令中規(guī)定了審計的法律地位,確立國家審計機關的職權、地位和審計范圍,授權它們獨立地對財政、財務收支進行監(jiān)督。在現(xiàn)代資本主義國家中,為了監(jiān)督政府財政收支、執(zhí)行財政預算法案、維護統(tǒng)治階級的利益,多數(shù)國家在議會下設有專門的審計機構,由議會或國會授權,對政府及國有企事業(yè)單位財政財務收支進行審計監(jiān)督。

1經(jīng)濟責任審計風險的成因

隨著改革開放、社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展和審計環(huán)境日趨復雜化,審計風險已成為一個無法回避的問題,尤其經(jīng)濟責任審計的特殊性決定其審計的風險尤為突出。了解、認識經(jīng)濟責任審計風險的成因,才能在經(jīng)濟責任審計工作中進行有效的防范,提高經(jīng)濟責任審計的質量。

1.1產(chǎn)生經(jīng)濟責任審計風險的內在因素

(1)審計程序的實施不合理。審計機關出于各種主觀或客觀的原因,導致審計機關要在各個階段、各個單位合理分配技術力量,審計人員嚴格實施審計程序進行審計產(chǎn)生一定的困難。一旦簡化了審計環(huán)節(jié),減少了必要的審計力量,就會導致審計風險的產(chǎn)生。

(2)審計材料不規(guī)范。審計材料不規(guī)范,條理混亂,語言不清,詞不達意,不能如實反映客觀存在的問題,或語言絕對化、含義模糊等,都會造成經(jīng)濟責任審計產(chǎn)生風險。

(3)審計證據(jù)不充分、復核不嚴謹。審計復核,也就是后續(xù)審計,是審計結果進行的復核和再次檢查,是一種亡羊補牢的補漏措施。而審計復核只是走走過場,相關人員工作態(tài)度不端正,工作作風不嚴謹,導致加大審計風險產(chǎn)生的可能。