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摘要：市場機(jī)制不能自發(fā)產(chǎn)生社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，也不能自發(fā)地堅(jiān)持為大多數(shù)人謀福利。因此，管理創(chuàng)新必須堅(jiān)持社會(huì)主義方向，以提高政府效能為核心，保持社會(huì)穩(wěn)定，建立符合服務(wù)型政府的管理體制和行為方式，不斷提升政府管理能力和執(zhí)政能力。

關(guān)鍵詞：政府管理創(chuàng)新市場經(jīng)濟(jì)

20世紀(jì)80年代以來，西方發(fā)達(dá)國家普遍掀起了一場政府改革運(yùn)動(dòng)。政府再造、政府管理創(chuàng)新成為一段時(shí)期內(nèi)各國政界、學(xué)界乃至社會(huì)各界所津津樂道的熱門話題。與之相對(duì)應(yīng)的是，我國的經(jīng)濟(jì)體制改革和政治體制改革取得了顯著的成效，政府管理面臨的國際國內(nèi)環(huán)境和任務(wù)也發(fā)生了深刻變化，這些為政府管理創(chuàng)新提供了廣泛的實(shí)踐和理論背景，然而我國的政府管理創(chuàng)新并非一帆風(fēng)順，在管理創(chuàng)新的重點(diǎn)、方向、步驟和目標(biāo)的選擇上，表現(xiàn)出敏感性和復(fù)雜性。因此，有必要對(duì)政府管理創(chuàng)新的原則進(jìn)行分析。

一、政府管理創(chuàng)新要堅(jiān)持社會(huì)主義方向

政府管理創(chuàng)新是指由于行政環(huán)境、行政任務(wù)的變化引起的行政職能、行政方式、行政作風(fēng)、政府政策法規(guī)、行政體制等各方面的一系列新變化〔1]。從總體和一般的角度來考察，政治、經(jīng)濟(jì)體系的運(yùn)行邏輯是，經(jīng)濟(jì)上的每一點(diǎn)相對(duì)重大的變化都可能改變政治運(yùn)行狀態(tài)乃至改變政治運(yùn)行規(guī)則，而政治上的這種良性回應(yīng)也推動(dòng)著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和進(jìn)步。黨的十一屆三中全會(huì)以來，隨著國家主導(dǎo)意識(shí)形態(tài)的“與時(shí)俱進(jìn)”的不斷調(diào)整和改革，中國政府管理經(jīng)濟(jì)的模式在經(jīng)歷了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)、計(jì)劃經(jīng)濟(jì)為主市場調(diào)節(jié)為輔的歷史階段之后，轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌鼋?jīng)濟(jì)體制。社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)從確立到完善在探索中朝著成熟的目標(biāo)不斷邁進(jìn)。市場經(jīng)濟(jì)的不斷深化決定了政府管理必須從傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的管制運(yùn)行狀態(tài)中解脫出來，與社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)全面對(duì)接，建立服務(wù)市場主體的“親市場”的現(xiàn)代政府，而市場經(jīng)濟(jì)本身也給政府管理創(chuàng)新提供了壓力和啟發(fā)。其實(shí)，綜觀當(dāng)前世界各主要國家的政府改革，莫不是對(duì)現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的回應(yīng)，同時(shí)也無不廣泛借鑒了市場經(jīng)濟(jì)的諸多原則和方法。正是在這個(gè)意義上，我們說我國的政府管理創(chuàng)新同樣是以市場經(jīng)濟(jì)的深人為邏輯起點(diǎn)的。

社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的核心是建立市場制度，而政府管理創(chuàng)新是建立市場制度的關(guān)鍵。從管理創(chuàng)新的總體趨勢來看，削弱管理職能，加強(qiáng)服務(wù)職能是一個(gè)大方向和總體目標(biāo)。政府管理創(chuàng)新在于:首先，保證市場經(jīng)濟(jì)沿著社會(huì)主義方向發(fā)展。我國的市場經(jīng)濟(jì)，是社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)，必須堅(jiān)持社會(huì)主義方向。但是，市場機(jī)制不能自發(fā)產(chǎn)生社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，不能有效地鞏固社會(huì)主義制度，也不能很好地堅(jiān)持為大多數(shù)人謀福利和走共同富裕之路。因此，政府必須高度重視在市場經(jīng)濟(jì)中如何保證社會(huì)主義方向，這也是社會(huì)主義政府管理創(chuàng)新所要解決的問題之一。從理論上講，政府和市場作為兩種基本的制度安排，各有利弊?！笆袌雠c政府之間的選擇并非是一個(gè)在完善與不完善之間的選擇，而是在不完善的程度和類型之間、在缺陷的程度和類型之間的選擇。在許多情況中，它們可能僅僅是一個(gè)在不合意和無法容忍之間的選擇【2]。從實(shí)踐上看，盡管不同國家、不同地區(qū)，甚至同一國家的不同歷史時(shí)期，所選擇的政府與市場的結(jié)合點(diǎn)是不同的，但人類社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展史上“絕大多數(shù)成功的發(fā)展范例，不論是近期的還是歷史上的，都是政府與市場形成合作關(guān)系從而糾正市場失靈而不是取代市場”[3]?；趯?duì)政府與市場二者缺陷的理性認(rèn)識(shí)，理智的選擇不是追求完善的市場機(jī)制或者完善的市場干預(yù)，只能是在不完善的市場和不完善的政府之間，構(gòu)建一種有效的協(xié)調(diào)機(jī)制，尋求政府與市場的最佳結(jié)合點(diǎn)，以實(shí)現(xiàn)政府與市場二元機(jī)制的最優(yōu)結(jié)合。

其次，堅(jiān)持社會(huì)主義方向才能更好促進(jìn)社會(huì)公平分配和實(shí)現(xiàn)政府的宏觀調(diào)控。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，沛場機(jī)制自發(fā)調(diào)節(jié)收人分配的作用是極其有限的，由于市場的作用和人們對(duì)利潤的瘋狂追逐，必然引起收六分配嚴(yán)重不公平。只有通過政府的調(diào)控作用才能維擴(kuò)勞動(dòng)者正當(dāng)?shù)膭趧?dòng)收人，規(guī)范不正當(dāng)經(jīng)營或過高的}!潤收人，從而促進(jìn)收人分配公平化。同時(shí)，市場經(jīng)濟(jì)曠發(fā)展，市場機(jī)制的自發(fā)作用，不可避免地引起經(jīng)濟(jì)波動(dòng)，出現(xiàn)周期性的衰退或高漲，甚至產(chǎn)生嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)危機(jī)。實(shí)現(xiàn)宏觀調(diào)控是社會(huì)主義國家職能一項(xiàng)繁重的任務(wù)，在穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)方面發(fā)揮著極其重要的作用。通過建立有效的制度，引導(dǎo)資源配置，調(diào)整國民經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，可以實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的平衡和穩(wěn)定金融秩序，減少資本市場過度投機(jī)，減少經(jīng)濟(jì)增長的不穩(wěn)定因素，克服經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的盲目性和不確定性。

最后，堅(jiān)持社會(huì)主義方向有利于我國政府職能的實(shí)現(xiàn)。由于市場失靈和市場有效之間，公共產(chǎn)品與私人產(chǎn)品之間并非截然對(duì)立，并且隨著國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展和市場化程度的提高，公、私之間的界限可能會(huì)發(fā)生變化，這就增加了界定政府職能的難度。由于我國國情的特殊性，我國政府必須把市場經(jīng)濟(jì)國家經(jīng)過幾百年建立和不斷發(fā)展完善、政府分階段完成的各種職能集中在一個(gè)較短的時(shí)間內(nèi)完成，這就決定了我國市場經(jīng)濟(jì)條件下政府職能轉(zhuǎn)變的特殊性和艱巨性。這種特殊性和艱巨性要求政府一并執(zhí)行和實(shí)現(xiàn)多重職能:(1)創(chuàng)造有效率的良好市場環(huán)境;(2)為市場提供必要的規(guī)則和制度框架，維護(hù)市場競爭性和規(guī)則性;(3)駕馭市場化進(jìn)程，糾正市場失靈和彌補(bǔ)市場缺陷，著力培育市場，完善市場經(jīng)濟(jì)體制;(4)提高政府的有效性，加強(qiáng)宏觀調(diào)控，適度干預(yù)經(jīng)濟(jì);(5)解決計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期遺留的大量問題，尤其是清除高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制留下的弊端;(6)解決轉(zhuǎn)軌國家普遍面臨的轉(zhuǎn)軌性衰退問題，并促進(jìn)宏觀經(jīng)濟(jì)的增長與穩(wěn)定;(7)完成十分艱巨的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)改造和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整任務(wù)等仁4]0

二、政府管理創(chuàng)新要以提高政府效能，促進(jìn)社會(huì)進(jìn)步和協(xié)調(diào)發(fā)展為限度

政府管理工作的核心是效率問題。行政效率是在保證政府管理活動(dòng)目標(biāo)方向的正確以及有益成果的前提下，行政活動(dòng)的產(chǎn)出與投人之間的比率。各國政府改革的事實(shí)一再證明，政府管理和其他任何管理一樣，都始終是以提高效率為基本訴求的。效率是現(xiàn)代政府管理的生命線，也是現(xiàn)代管理的主要目標(biāo)，效率是創(chuàng)新的內(nèi)在要求。效能是在效率既有含義的基礎(chǔ)上進(jìn)一步引進(jìn)效益“成本—收益”和“投人—產(chǎn)出”等分析工具而逐漸明晰的概念，它強(qiáng)調(diào)效率，同時(shí)也重視結(jié)果，注重績效，以能否提供優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)滿足社會(huì)公共需求作為衡量行政效能的標(biāo)志。長期以來，我國會(huì)級(jí)政府始終存在著機(jī)構(gòu)臃腫、效率低下的弊端，這不右造成公共管理資源的極大浪費(fèi)，同時(shí)也嚴(yán)重削弱了名級(jí)政府的公信力。一般來說，政府和市場相比，由于本身所固有的公共性以及在產(chǎn)權(quán)等方面的模糊性，它仄生不具備提高效能的強(qiáng)烈的內(nèi)在需求，因而效能問匙成為各國政府面臨的普遍性難題。當(dāng)前西方各國的鮮府改革無不以改善效率提高效能為其目標(biāo)，正是基于效率問題上的考慮，它們才廣泛引進(jìn)在這一問題處理得相對(duì)較好的市場經(jīng)濟(jì)的諸多經(jīng)驗(yàn)和方法。毫無知問，進(jìn)人經(jīng)濟(jì)全球化時(shí)代以后，靈敏高效的政府管理既是回應(yīng)現(xiàn)代社會(huì)生活的客觀需要，也是判斷一個(gè)國家一個(gè)地區(qū)競爭力的重要指標(biāo)。這就要求我國政府一方面要構(gòu)筑一個(gè)分工合作、互相協(xié)調(diào)、合理布局、相互}!衡的政府管理體制，另一方面在運(yùn)作時(shí)講究“成本—收益”分析，使每一個(gè)政府部門和人員的職、責(zé)、權(quán)、利高度統(tǒng)一，從而達(dá)到“投人—產(chǎn)出”的高效。否則，一個(gè)低效的政府不僅會(huì)影響其自身的投人產(chǎn)出之比，而且還必然會(huì)帶來其國內(nèi)市場和國際市場的低效，妨礙全球化關(guān)于高效利用國際社會(huì)資源，創(chuàng)造更多社會(huì)財(cái)富這一目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。同時(shí)，行政系統(tǒng)的最大效率不是局部效率的最大化，而是取決于其決定各個(gè)局部組成整體效率的最大化。因此，政府管理創(chuàng)新必須圍繞著整體效能進(jìn)行。行政管理系統(tǒng)是一個(gè)社會(huì)有機(jī)整體，其整體與局部是辯證統(tǒng)一的關(guān)系，一方面，局部不能脫離整體而單獨(dú)存在，更不能完全離開整體聯(lián)系而發(fā)揮作用，一旦整體方向失誤或整合力喪失，局部就會(huì)陷人困境、混亂與內(nèi)耗，必然會(huì)影響整體效率;另一方面，局部又是具有自主性和創(chuàng)造性的，它是整體的基礎(chǔ)。整體的效率取決于局部的效率，如果局部處于消極、遲滯、懈怠狀態(tài)，整體就會(huì)失去生機(jī);如果局部出現(xiàn)與整體相分離與對(duì)立狀態(tài)，整體就會(huì)發(fā)生災(zāi)難。因此，要提高行政系統(tǒng)的整體效率，必須處理好整體與局部的矛盾關(guān)系，這正是行政管理創(chuàng)新所要研究和解決的問題。

判斷政府管理創(chuàng)新重要性的標(biāo)準(zhǔn)，評(píng)價(jià)行政管理創(chuàng)新意義的尺度，不是行政系統(tǒng)本身的優(yōu)劣，也不是行政系統(tǒng)整體效率的高低，更不是對(duì)某些人或社會(huì)集團(tuán)帶來利益的大小，而是應(yīng)把著眼點(diǎn)放在整個(gè)社會(huì)和全體人民的整體利益和共同利益方面。不僅要看行政管理創(chuàng)新是否提高了行政系統(tǒng)的整體效率，而且更重要的要看行政管理創(chuàng)新是否推動(dòng)了社會(huì)全面進(jìn)步，是否提高了全體人民的生活質(zhì)量，行政管理創(chuàng)新的最大價(jià)值應(yīng)該是對(duì)社會(huì)大系統(tǒng)的積極影響[5]0

三、政府管理創(chuàng)新要以保持社會(huì)穩(wěn)定為限度

政府管理創(chuàng)新需要有一個(gè)也必須有一個(gè)良好的社會(huì)環(huán)境，如果沒有社會(huì)的穩(wěn)定，就意味著改革進(jìn)程的中斷，意味著改革成果的喪失。因此，如何保持管理創(chuàng)新中的社會(huì)穩(wěn)定，是人們普遍關(guān)心的一個(gè)重要問題。社會(huì)穩(wěn)定不僅意味著社會(huì)各領(lǐng)域中各種關(guān)系的相互平衡和相互協(xié)調(diào)，還關(guān)系著人們心理的安全性。經(jīng)過20多年的改革開放和持續(xù)穩(wěn)定的發(fā)展，中國社會(huì)取得了舉世公認(rèn)的巨大成就。實(shí)踐證明，沒有社會(huì)穩(wěn)定，就不可能出現(xiàn)現(xiàn)代化建設(shè)的大好局面。改革和發(fā)展順利進(jìn)行的一個(gè)基本前提就是要保持社會(huì)的穩(wěn)定，正如鄧小平所言，中國的問題，壓倒一切的是需要穩(wěn)定。沒有穩(wěn)定的環(huán)境，什么都搞不成，已經(jīng)取得的成果也會(huì)失掉。中國一定要堅(jiān)持改革開放，這是解決中國問題的希望。但是要改革，就一定要有穩(wěn)定的社會(huì)環(huán)境。

中國的政府管理創(chuàng)新是在十分復(fù)雜的條件下進(jìn)行的。從一定的意義上講，創(chuàng)新意味著社會(huì)利益結(jié)構(gòu)的調(diào)整，因此，中國管理創(chuàng)新的每一項(xiàng)舉措都會(huì)引起人們的極大關(guān)注。問題在于，就管理創(chuàng)新的具體過程而言，要觸及的利益關(guān)系主要集中在既定的權(quán)力、地位和經(jīng)濟(jì)利益等關(guān)系上，在某個(gè)特殊的時(shí)段，往往使某些群體“受益”，同時(shí)又會(huì)使某些群體“受損”，這在客觀上容易引起一些不穩(wěn)定的因素。同時(shí)在管理創(chuàng)新的實(shí)踐上，各種變量因素相互交織，就會(huì)使許多已有的社會(huì)問題趨于加重，以往不曾遇到的社會(huì)問題相繼出現(xiàn)。由于每個(gè)社會(huì)成員的價(jià)值取向不同，致使社會(huì)的價(jià)值體系出現(xiàn)紊亂，它使社會(huì)成員缺乏必要的準(zhǔn)則和約束，從而誘發(fā)出許多嚴(yán)重的社會(huì)問題。

社會(huì)穩(wěn)定是管理創(chuàng)新的內(nèi)在要求。美國哈佛大學(xué)政治經(jīng)濟(jì)學(xué)教授拍金斯(Perkins)指出:一個(gè)地區(qū)經(jīng)濟(jì)高速增長的階段是和能保持長期安定的政府同時(shí)出現(xiàn)的，而長期安定為投資創(chuàng)造了優(yōu)越的環(huán)境，最終促使經(jīng)濟(jì)增長【6]。當(dāng)前影響我國社會(huì)穩(wěn)定的因素主要有:一是官員腐敗現(xiàn)象嚴(yán)重。其主要原因是由于政府的過度干預(yù)和官員運(yùn)用權(quán)力的任意性，主要表現(xiàn)在一些壟斷行業(yè)和部門通過高定價(jià)或不合理收費(fèi)牟取暴利，一些機(jī)構(gòu)和個(gè)人利用手中權(quán)力“尋租”，搞權(quán)錢交易，獲取“灰色收人”、“黑色收入”。另外，嚴(yán)重的制度缺陷也造成機(jī)構(gòu)臃腫，效率低下。二是居民收人差距過大。目前我國的收人差距已超過中等不平等程度(指基尼系數(shù)超過0.4)，收人差距過大使低收人者明顯成為一個(gè)弱勢群體，這些弱勢群體對(duì)這種分配狀況產(chǎn)生強(qiáng)烈不滿，成為一個(gè)不穩(wěn)定的因素。三是下崗人員增多，失業(yè)狀況令人堪憂。由于社會(huì)轉(zhuǎn)型期勞動(dòng)市場發(fā)育不足，市場功能與結(jié)構(gòu)存在嚴(yán)重缺陷，目前的再就業(yè)工程對(duì)解決下崗職工失業(yè)問題的作用又不太明顯，這已成為影響社會(huì)穩(wěn)定的一個(gè)重要因素。四是農(nóng)民負(fù)擔(dān)過重，財(cái)政供養(yǎng)人員過多。管理創(chuàng)新動(dòng)搖傳統(tǒng)利益結(jié)構(gòu)，引起社會(huì)不同利益群體的重新排序，新的社會(huì)利益群體的利益需求如果在新的結(jié)構(gòu)中無法得到滿足，或者原有結(jié)構(gòu)中的既得利益群體的利益如果無法得到制度化的安排，利益群體的沖突就會(huì)形成。社會(huì)穩(wěn)定有利于把握各項(xiàng)管理創(chuàng)新的出臺(tái)時(shí)機(jī)，有利于把握各項(xiàng)管理創(chuàng)新的推行力度，有利于把握各階層的承受能力和不同群體的利益要求，有利于保持管理創(chuàng)新的穩(wěn)定性、連續(xù)性和適時(shí)性，真正把管理創(chuàng)新的力度、發(fā)展的速度和社會(huì)承受的程度統(tǒng)一起來，實(shí)現(xiàn)社會(huì)良性運(yùn)轉(zhuǎn)。所以，我們必須正確處理創(chuàng)新、發(fā)展和穩(wěn)定三者之間的關(guān)系，把管理創(chuàng)新看作是一個(gè)系統(tǒng)工程，用發(fā)展中的社會(huì)穩(wěn)定促進(jìn)行管理創(chuàng)新的順利進(jìn)行。