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電力體制改革作為我國整體經(jīng)濟體制改革的一部分，目前基本實現(xiàn)了廠網(wǎng)分開、政企分開和主業(yè)輔業(yè)相分離，極大解放了電力生產(chǎn)力，也建立了相應(yīng)的電力市場監(jiān)管機構(gòu)，促進了我國電力工業(yè)生產(chǎn)和監(jiān)管的跨越式發(fā)展。黨的十八屆三中全會對全面深化改革作出了戰(zhàn)略部署，也為積極推進電力體制改革指明了方向。按照三中全會要求，深化電力體制改革必須始終確保改革的正確方向，一切從實際出發(fā)，總結(jié)國內(nèi)成功做法，借鑒國外有益經(jīng)驗，整體推進和重點突破相促進。全面預(yù)算管理是西方國家行之有效的一種財務(wù)管理模式，對發(fā)電企業(yè)財務(wù)管理理論和實踐創(chuàng)新具有重要的示范作用。

1相關(guān)概念和涵義

預(yù)算是一種收支預(yù)算或資金需求計劃，企業(yè)領(lǐng)域的預(yù)算，作為企業(yè)內(nèi)部管理控制的一種手段和制度具有特定含義。全面預(yù)算是企業(yè)的總體財務(wù)計劃，反映的是企業(yè)未來某一時間段的全部生產(chǎn)經(jīng)營活動。全面預(yù)算管理，是根據(jù)企業(yè)長期經(jīng)營戰(zhàn)略和經(jīng)營目標，將企業(yè)經(jīng)營目標層層分解到企業(yè)內(nèi)部的各經(jīng)營機構(gòu)，圍繞企業(yè)預(yù)算控制和協(xié)調(diào)考核等內(nèi)容，建立起科學(xué)完整的指標管理控制系統(tǒng)。它以銷售預(yù)測為起點，以企業(yè)的目標利潤為目的，預(yù)測企業(yè)下一階段的生產(chǎn)、成本及資金情況，并編制預(yù)計資產(chǎn)負債表、預(yù)計利潤表。全面預(yù)算涵蓋了財務(wù)預(yù)算、資本預(yù)算、籌資預(yù)算及業(yè)務(wù)預(yù)算。

2全面預(yù)算管理的基本特征

全面預(yù)算管理以長期戰(zhàn)略規(guī)劃為核心，是全過程、全方位的企業(yè)內(nèi)部管理控制系統(tǒng)，其主要特征可歸結(jié)如下。

2.1全面預(yù)算管理具有全局性

預(yù)算管理的范圍覆蓋了企業(yè)經(jīng)營管理的各方面。企業(yè)的全面預(yù)算管理以計劃、市場和企業(yè)中長期戰(zhàn)略規(guī)劃等作為具體工作對象和內(nèi)容，通過與會計核算對企業(yè)經(jīng)營管理的各個方面發(fā)揮預(yù)警和指導(dǎo)的作用。全面預(yù)算管理的具體工作分為編制、執(zhí)行、分析、控制、調(diào)整及考核等階段，形成對企業(yè)循環(huán)式的全面控制。

2.2全面預(yù)算管理具有融合性

預(yù)算管理將控制機制與管理制度高度結(jié)合，形成一個聯(lián)系密切的的有機體。全面預(yù)算管理既是企業(yè)內(nèi)部控制的的方法，又是企業(yè)經(jīng)營管理制度的重要方面。通過全面預(yù)算管理，企業(yè)的執(zhí)行、決策和監(jiān)督等職能得以實施；通過全面預(yù)算管理，企業(yè)各個部門的相互制衡與監(jiān)督得以實現(xiàn)，也是一種有效的內(nèi)部控制方法，企業(yè)不同的組織結(jié)構(gòu)權(quán)責(zé)利相互適應(yīng)。同時，全面預(yù)算管理也可看作是企業(yè)管理的一種機制，一種和計劃管理不同的管理制度機制，企業(yè)管理層可利用全面預(yù)算更好地開展日常經(jīng)營活動，起到企業(yè)內(nèi)部控制制度發(fā)揮的監(jiān)督作用。

2.3全面預(yù)算管理具有綜合性

預(yù)算管理要求企業(yè)全體員工積極參與其中。經(jīng)過企業(yè)高層領(lǐng)導(dǎo)批準，全面預(yù)算管理的貫徹實施深刻融入企業(yè)的各個部門、各個層級和和各個業(yè)務(wù)流程。全面預(yù)算管理要求企業(yè)每個員工都參與到預(yù)算管理的各個環(huán)節(jié)，通過全面預(yù)算管理的傳導(dǎo)和反饋機制，各員工的行為直接決定著企業(yè)高層預(yù)算政策的具體執(zhí)行效果。另一方面，全面預(yù)算管理將企業(yè)內(nèi)部管理流程有機融合成為一個關(guān)聯(lián)性很強的系統(tǒng)，構(gòu)成一套全員性的內(nèi)部管理體系，呈現(xiàn)了每個部門的權(quán)責(zé)與利益。因此，各個管理階層的員工的積極參與彰顯了全面預(yù)算管理的綜合性。

2.4全面預(yù)算管理具有互動性

預(yù)算管理的溝通過程是充分且必要的。溝通是企業(yè)重要的環(huán)節(jié)，全面預(yù)算管理在企業(yè)的實施中，董事會與經(jīng)營管理部門之間，企業(yè)高層、中層、基層之間，以及各層級的管理部門和業(yè)務(wù)部門之間都存在著雙向溝通和協(xié)調(diào)過程。全面預(yù)算管理使各業(yè)務(wù)單位形成一種特殊的合作模式，也可找到一個相互合作、相互容納的平衡點，通過制定相應(yīng)的獎懲措施建立統(tǒng)一的標準。

3發(fā)電企業(yè)實施全面預(yù)算管理要注意的特殊因素

與普通企業(yè)相比，發(fā)電企業(yè)的經(jīng)營管理具有以下特殊性，需要在實施全面預(yù)算管理的過程中加以考慮。第一，在生產(chǎn)經(jīng)營上，發(fā)電企業(yè)生產(chǎn)的是一種特殊產(chǎn)品，即電力。由于電力不能大量儲存，因此發(fā)電企業(yè)基本上不存在存貨現(xiàn)象。第二，在費用構(gòu)成上，發(fā)電企業(yè)的主要費用支出為人工費、燃料費和水費，基本上不存在新產(chǎn)品開發(fā)費用，企業(yè)項目投資決策較為簡單。同時，用電需求、上網(wǎng)電量以及燃料價格波動和對發(fā)電企業(yè)的經(jīng)濟效益影響極大，往往很難準確預(yù)計利潤。第三，在生產(chǎn)經(jīng)營上，電力作為產(chǎn)成品產(chǎn)銷同步完成，發(fā)電企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營時問連續(xù)性較強，其生產(chǎn)受電網(wǎng)用電計劃影響，注重對生產(chǎn)的實時監(jiān)控和調(diào)節(jié)運行，一線員工要絕對控制生產(chǎn)過程，因此，發(fā)電企業(yè)的預(yù)算管理要體現(xiàn)出時間上的延續(xù)性。第四，在資產(chǎn)管理上，發(fā)電企業(yè)的燃煤等生產(chǎn)資料需要量大，原料要求嚴格，電力生產(chǎn)過程需要精密復(fù)雜的設(shè)備，對預(yù)算要求較高。作為資金密集型企業(yè)，發(fā)電企業(yè)在預(yù)算中要盡量降低成本。第五，在外部環(huán)境上，是國家與行業(yè)法規(guī)對發(fā)電企業(yè)的運行經(jīng)營、檢修維護與環(huán)保要求等都有嚴格規(guī)定并實施監(jiān)管，其生產(chǎn)流程緊密相連，不同專業(yè)、不同崗位及不同班組以整體的形式作用于發(fā)電企業(yè)之中。以上這些特點表明，發(fā)電企業(yè)的全面預(yù)算管理要充分符合發(fā)電企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營實際，并在生產(chǎn)部門和管理部門之間找到平衡點，才能實現(xiàn)公司的整體戰(zhàn)略目標。

4目前發(fā)電企業(yè)實施全面預(yù)算管理存在的問題

4.1預(yù)算管理缺乏戰(zhàn)略指導(dǎo)

受長期以來計劃經(jīng)濟的影響，發(fā)電企業(yè)以往一直屬于壟斷行業(yè)，企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營和財務(wù)管理在一定程度上缺乏系統(tǒng)、科學(xué)的企業(yè)戰(zhàn)略指導(dǎo)，部分企業(yè)甚至出現(xiàn)重視短期活動而忽視長期目標的問題。同時，發(fā)電企業(yè)各期預(yù)算的銜接性較差，缺乏對年度預(yù)算安排的通盤安排，甚至在有些年度、季度和月份預(yù)算計劃的實施上損害了企業(yè)長期發(fā)展目標。

4.2預(yù)算編制辦法落后

據(jù)了解，我國發(fā)電企業(yè)普遍采取傳統(tǒng)的增量預(yù)算編制方法，下一年的預(yù)算編制是在上年經(jīng)營狀況的基礎(chǔ)上結(jié)合對下一年宏觀經(jīng)濟環(huán)境的預(yù)期，根據(jù)經(jīng)驗推測預(yù)算增（減）量進行編制的。增量預(yù)算的編制辦法最大的優(yōu)點在于簡便易用，但也存在很多弊端：一是增量預(yù)算編制辦法使發(fā)電企業(yè)更為關(guān)注企業(yè)以前年度的經(jīng)營狀況，對現(xiàn)實經(jīng)營環(huán)境和未來發(fā)展趨勢缺乏必要的關(guān)注；二是上級公司制定的預(yù)算目標可能超出了企業(yè)集團的能力范圍，會導(dǎo)致企業(yè)產(chǎn)生短期經(jīng)營行為，偏離預(yù)算編制的最初目的；三是采取增量編制辦法，上級公司所確定的年度預(yù)算指標以上一年分公司的執(zhí)行狀況為依據(jù)，上級公司和下屬企業(yè)間信息傳遞不暢通，下屬企業(yè)為了躲避上級的考核可能有意掩蓋其真實的經(jīng)營現(xiàn)狀，這些都將影響指標的合理性，降低上級公司編制的預(yù)算方案和指標的準確性，限制了集團企業(yè)整體財務(wù)預(yù)算管理戰(zhàn)略的發(fā)展。

4.3預(yù)算執(zhí)行效果不佳

受長期形成的計劃經(jīng)濟管理思想影響，目前我國發(fā)電企業(yè)往往重視預(yù)算編制，輕視預(yù)算執(zhí)行。通常的表現(xiàn)是，每年在編制下一年度預(yù)算的時候，發(fā)電企業(yè)從上到下都非常重視爭取本部的預(yù)算最大化，通過各種努力以期得到企業(yè)管理層在預(yù)算編制安排上的傾斜和照顧。但是，一旦預(yù)算編制工作完結(jié)之后，各部門對預(yù)算執(zhí)行的重視不夠，在各部門、各環(huán)節(jié)上都不同程度地出現(xiàn)執(zhí)行預(yù)算不力、預(yù)算調(diào)整過頻等問題，特別在預(yù)算細化程度上沒有實現(xiàn)預(yù)算編制和執(zhí)行的相互對應(yīng)。據(jù)分析，原因主要在于以下3個方面：一是企業(yè)編制的年度預(yù)算缺少預(yù)算指標層層分解，預(yù)算執(zhí)行的責(zé)任未能落實到具體的部門和個人；二是預(yù)算細化不夠，目前發(fā)電企業(yè)的年度預(yù)算往往只分解到季度，預(yù)算還未能細化到月度，即使發(fā)電企業(yè)每個月都召開預(yù)算執(zhí)行分析會，但由于預(yù)算編制時沒有建立細化指標，導(dǎo)致預(yù)算執(zhí)行分析較為籠統(tǒng)，大部分部門只能泛泛而談，預(yù)算執(zhí)行的效果不理想；三是發(fā)電企業(yè)預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督缺乏健全的跟蹤監(jiān)控體系，企業(yè)對收入情況、生產(chǎn)計劃和成本支出等無法做到及時跟蹤分析，難以對已編制的預(yù)算按照實際情況進行對比驗證，使全面預(yù)算管理的目標難以實現(xiàn)，也與企業(yè)可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略不相符。

4.4預(yù)算考核制度不完善

據(jù)了解，目前我國發(fā)電企業(yè)的考核體系大多僅包含了預(yù)算計劃和實施階段的相關(guān)考核，而對預(yù)算實施等階段評價較少，也沒有設(shè)定完整的績效考核和激勵體制。因此，即使企業(yè)的預(yù)算管理計劃和實施階段的方案制訂得詳細、科學(xué)，但是預(yù)算執(zhí)行缺乏必要的監(jiān)督與獎懲措施，沒有合理的獎懲考核制度對預(yù)算執(zhí)行情況進行考核和約束，就很難實現(xiàn)全面預(yù)算管理的作用。

5發(fā)電企業(yè)實施全面預(yù)算管理的方式和途徑

5.1正確全面理解全面預(yù)算管理的理念

全面預(yù)算管理體系蘊含企業(yè)的戰(zhàn)略思想、經(jīng)營目標、內(nèi)部控制、財務(wù)指標以及企業(yè)的文化建設(shè)，是企業(yè)的整體發(fā)展方案。全面預(yù)算管理理念認為，企業(yè)在不同發(fā)展時期所面臨的外部環(huán)境與威脅也不相同，企業(yè)需要根據(jù)實際情況不斷變換全面預(yù)算管理的具體模式。全面預(yù)算管理的一項基本要求，就是根據(jù)企業(yè)實際情況選擇合適的預(yù)算管理模式。在全面預(yù)算管理理念下的預(yù)算管理模式，主要是以現(xiàn)金流量為導(dǎo)向的預(yù)算管理模式、以成本為導(dǎo)向的預(yù)算管理模式和以銷售為導(dǎo)向的預(yù)算管理模式3種主要的預(yù)算管理模式。我們要摒棄直接照搬外國預(yù)算管理模式或認為全面預(yù)算不適合我國實際的片面認識，樹立正確的全面預(yù)算管理理念。發(fā)電企業(yè)必須轉(zhuǎn)變認識，根據(jù)實際情況及時調(diào)整預(yù)算計劃，并通過預(yù)算運行情況和預(yù)算執(zhí)行結(jié)果的分析評估和修正企業(yè)戰(zhàn)略，實現(xiàn)對企業(yè)戰(zhàn)略的全方位支持。

5.2注重發(fā)揮全面預(yù)算管理的全面性

發(fā)電企業(yè)要特別注重發(fā)揮全面預(yù)算管理的“全面性”。首先，發(fā)電企業(yè)要將企業(yè)所有經(jīng)濟活動、生產(chǎn)經(jīng)營的各個環(huán)節(jié)均納入全面預(yù)算管理的范圍，將全面預(yù)算管理覆蓋企業(yè)的全范圍。其次，企業(yè)制定的發(fā)展目標要在各個層級保持一致，通過預(yù)算的分門別類，有層次地將企業(yè)高層制訂的經(jīng)營目標分解到各職能部門，延伸細化到每個崗位的員工，成為他們在特定期問的具體工作目標，最終實現(xiàn)企業(yè)個體目標與總體目標的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。再次，提高全面預(yù)算管理水平，需要發(fā)電企業(yè)各部門之間建立起有效的溝通與協(xié)調(diào)機制，在預(yù)算的編制、審核、執(zhí)行各工作環(huán)節(jié)，企業(yè)各部門之間要做到相互配合、相互協(xié)調(diào)，發(fā)電企業(yè)所有的部門、人員都要參與到預(yù)算管理之中，并有相應(yīng)的、明確的職責(zé)分工，實現(xiàn)業(yè)務(wù)歸口管理、指標歸口負責(zé)，實現(xiàn)在整個企業(yè)層面全面、全員、全過程的預(yù)算管理。最后，發(fā)電企業(yè)要提高全面預(yù)算管理水平，要按照預(yù)算方案跟蹤實施預(yù)算控制管理，把企業(yè)管理的方法思路貫穿于執(zhí)行預(yù)算的過程中，并及時反映和監(jiān)督預(yù)算執(zhí)行情況，輔以必要的制約手段，實現(xiàn)事前規(guī)劃、事中控制到事后考核的閉環(huán)管理。

5.3建立完善全面預(yù)算管理機構(gòu)和制度

發(fā)電企業(yè)要建立完善全面預(yù)算管理機構(gòu)，具體可在企業(yè)內(nèi)部全面預(yù)算管理委員會，由企業(yè)總經(jīng)理擔任委員會的主任或主席，企業(yè)各部門負責(zé)人和相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)組成委員會的各職能委員。全面預(yù)算委員會主要負責(zé)制訂企業(yè)年度預(yù)算經(jīng)營目標、審批企業(yè)年度預(yù)算方案和預(yù)算調(diào)整方案等。全面預(yù)算管理委員會可下設(shè)由財務(wù)部牽頭的預(yù)算管理辦公室，具體負責(zé)公司預(yù)算的編制、匯總、審核、調(diào)整和考核等工作。同時，發(fā)電企業(yè)全面預(yù)算管理委員會要研究企業(yè)全面預(yù)算管理的總體制度要求，明確發(fā)電企業(yè)各單位、各部門在全面預(yù)算管理中的權(quán)、責(zé)、利關(guān)系，通過制度安排明確企業(yè)各下屬單位、各部門作為為具體的預(yù)算責(zé)任單位，負責(zé)本單位（部門）預(yù)算的編制、執(zhí)行、分析和控制等，并配合預(yù)算管理辦公室做好公司總預(yù)算的綜合平衡等。

5.4建立規(guī)范的全面預(yù)算管理制度規(guī)范

按照發(fā)電企業(yè)全面預(yù)算管理委員會制訂明確的全面預(yù)算管理總體制度要求，發(fā)電企業(yè)有關(guān)職能部門要制定企業(yè)全面預(yù)算管理制度及其實施細則等規(guī)章制度，在制度范圍方面，相關(guān)的制度規(guī)范要涵蓋企業(yè)生產(chǎn)、經(jīng)營和基本建設(shè)的各個方面。在制度環(huán)節(jié)方面，相關(guān)的制度規(guī)范要包括從預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算分析、預(yù)算控制以及預(yù)算調(diào)整等預(yù)算環(huán)節(jié)。在制度對象方面，相關(guān)制度規(guī)范要明確企業(yè)各級領(lǐng)導(dǎo)、各部門、各崗位在預(yù)算管理活動中的權(quán)限，使其分工負責(zé)、各司其職，確保企業(yè)能夠有效、合理配置資源和組織協(xié)調(diào)生產(chǎn)經(jīng)營活動。在制度體制方面，發(fā)電企業(yè)要通過制度明確實行統(tǒng)一管理、分級負責(zé)的預(yù)算管理體制，按照全面預(yù)算管理的要求實現(xiàn)企業(yè)各層級在預(yù)算管理方面的權(quán)力和責(zé)任相統(tǒng)一。

5.5改進預(yù)算編制方法

按照西方全面預(yù)算管理理論，預(yù)算編制方法是否科學(xué)可行，是決定預(yù)算準確性的關(guān)鍵因素。目前，我國大部分發(fā)電企業(yè)仍采用增量預(yù)算編制方法，究其原因，是因為增量預(yù)算編制的方法較為簡便，在一定程度上承認了歷史預(yù)算的合理性和延續(xù)性，可為今后預(yù)算確定過程中的討價還價創(chuàng)造空間。增量預(yù)算編制的最大缺點在于預(yù)算編制不準確，往往與實際需要相脫節(jié)。從西方發(fā)達國家實施全面預(yù)算管理的實踐來看，企業(yè)編制預(yù)算時可分別或同時采用固定預(yù)算、彈性預(yù)算、滾動預(yù)算、零基預(yù)算和概率量預(yù)算等多種方法，根據(jù)不同情況發(fā)揮不同預(yù)算編制方法的優(yōu)勢。我國發(fā)電企業(yè)在實施全面預(yù)算管理的過程中，和根據(jù)實際情況綜合采用零基預(yù)算、彈性預(yù)算、滾動預(yù)算這些西方企業(yè)證明有效的預(yù)算編制方法，使預(yù)算真正起到目標導(dǎo)向作用，更準確地反映實際清況。在具體應(yīng)用上，可結(jié)合發(fā)電企業(yè)實際，在增量預(yù)算的基礎(chǔ)上引入零基預(yù)算，在定期預(yù)算的基礎(chǔ)上引入滾動預(yù)算，在固定預(yù)算的基礎(chǔ)上引入彈性預(yù)算，積極發(fā)揮各種預(yù)算編制方法的優(yōu)勢和長處，提高發(fā)電企業(yè)預(yù)算編制水平。

5.6建立全面預(yù)算管理考核體系

健全的考核體系是全面預(yù)算管理的重要組成部分，體現(xiàn)了全面預(yù)算管理的約束與激勵機制，可引導(dǎo)全體員工自覺規(guī)范自身行為，使責(zé)、權(quán)、利更加明晰，更好地促進全面預(yù)算考核的落實。發(fā)電企業(yè)在實施全面預(yù)算管理的過程中，要結(jié)合現(xiàn)代企業(yè)管理制度的要求，建立起科學(xué)、規(guī)范的全面預(yù)算考核體系，并從指標設(shè)置、分值確定以及具體的獎懲安排等方面做好各項考核工作。首先，發(fā)電企業(yè)可借鑒業(yè)內(nèi)外比較成功的經(jīng)驗，建立科學(xué)的考核指標并設(shè)置合理的分值，具體可將全面預(yù)算管理的考核指標分為預(yù)算編制類指標、預(yù)算執(zhí)行類指標、預(yù)算分析類指標、預(yù)算監(jiān)控類指標、預(yù)算調(diào)整類指標、等類型，然后按照重要性原則對各指標分別賦予分值和權(quán)重。其次，在預(yù)算考核組織程序上，主要由發(fā)電企業(yè)的全面預(yù)算管理委員會實施考核工作，預(yù)算考核需要針對預(yù)算管理的各個方面，包括預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算分析、預(yù)算調(diào)整等。再次，在獎懲方法上，要根據(jù)各個部門的預(yù)算目標完成情況來計算其收入水平，例如，可對發(fā)電量指標、固定生產(chǎn)成本、機組服務(wù)水平等不同指標進行檔次劃分，決定有關(guān)部門的獎勵或處罰措施，通過預(yù)算考核將預(yù)算目標貫徹落實，通過逐月、逐季、逐年的對各個項目進行逐一檢查和考核評分，將評分與部門或個人的年終績效相結(jié)合，督促員工與部門自覺執(zhí)行預(yù)算、樹立成本節(jié)約意識。

作者：劉紅川 單位：廣東粵華發(fā)電有限責(zé)任公司