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一、社會(huì)保障法制化建設(shè)的意義

1.現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)

從世界范圍來(lái)看現(xiàn)代意義上的社會(huì)保障是現(xiàn)代國(guó)家為解除或預(yù)防貧困以及某些經(jīng)濟(jì)和社會(huì)災(zāi)害對(duì)社會(huì)成員造成的威脅,維護(hù)人格尊嚴(yán),通過(guò)立法和一系列措施,為社會(huì)成員基本生活的安全提供保護(hù)。社會(huì)保障對(duì)政府而言是社會(huì)的安全網(wǎng)、穩(wěn)定器,是解決一定社會(huì)問(wèn)題的一種手段。社會(huì)保障法制化建設(shè)是通過(guò)立法的行為把這種保障功能上升到法律地位,以法律的權(quán)威保障人與人之間相互幫助的穩(wěn)定性和持續(xù)性,有利于維護(hù)和改善被保障對(duì)象的經(jīng)濟(jì)生活條件,保護(hù)勞動(dòng)力資源,維護(hù)和安定社會(huì)秩序和經(jīng)濟(jì)秩序,從而維護(hù)和鞏固社會(huì)穩(wěn)定和國(guó)家的長(zhǎng)治久安。

我國(guó)正處在轉(zhuǎn)型時(shí)期,面對(duì)著人口老齡化帶來(lái)的養(yǎng)老、醫(yī)療、社會(huì)服務(wù)等問(wèn)題,以及就業(yè)方式日益多樣化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程加速給社會(huì)保障制度帶來(lái)的新問(wèn)題。因此完善社會(huì)保障法律,是完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制、構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)和全面建設(shè)小康社會(huì)的必然要求。十六屆六中全會(huì)明確提出,到2020年基本建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障體系。黨的十七大再次重申“加快建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障體系,保障人民基本生活”。隨著這一目標(biāo)的迫近,各種社會(huì)保障制度依次建立和鋪開,一些問(wèn)題亦逐漸浮出水面,亟待從立法層面加以破解。

2.法理基礎(chǔ)

社會(huì)保障權(quán)是現(xiàn)代社會(huì)中的一項(xiàng)基本人權(quán),已經(jīng)得到國(guó)際社會(huì)的普遍認(rèn)可。1948年《世界人權(quán)宣言》明確規(guī)定:“所有公民,作為社會(huì)成員之一,都享有社會(huì)保障權(quán)”,第25條第1款規(guī)定:“人人有權(quán)享受其本人及其家屬所需的生活水平,舉凡衣、食、住、醫(yī)療及必要的社會(huì)服務(wù)均包括在內(nèi),于失業(yè)、患病、殘疾、寡居、衰老或因不可抗力的事故使生活能力喪失時(shí),有權(quán)享受保障?！?966年《經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化權(quán)利公約》第9條規(guī)定,本公約締約各國(guó)承認(rèn)人人有權(quán)享受社會(huì)保障,包括社會(huì)保險(xiǎn)。該公約第2條第1款規(guī)定,締約國(guó)應(yīng)采取步驟以便用一切適當(dāng)方法逐漸達(dá)到公約權(quán)利的充分實(shí)現(xiàn)。

現(xiàn)代社會(huì)保障制度的建立是對(duì)公民社會(huì)保障權(quán)的確認(rèn),是為保障社會(huì)成員的生存和發(fā)展創(chuàng)造條件。因此,國(guó)家有責(zé)任去建立完善各項(xiàng)社會(huì)保障制度,有義務(wù)去保證公民社會(huì)保障權(quán)的逐步實(shí)現(xiàn)。2004年十屆全國(guó)人大二次會(huì)議通過(guò)的《憲法修正案》第23條規(guī)定“國(guó)家建立健全同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的社會(huì)保障制度”,第24條規(guī)定“國(guó)家尊重和保障人權(quán)”。這兩條修正案的增加,標(biāo)志著我國(guó)公民社會(huì)保障權(quán)有了憲法基礎(chǔ)?！秶?guó)家人權(quán)行動(dòng)計(jì)劃(2009━2010年)》中再次強(qiáng)調(diào),國(guó)家將采取積極有效的措施,完善和落實(shí)基本養(yǎng)老和基本醫(yī)療、失業(yè)、工傷、生育保險(xiǎn)制度和社會(huì)救助制度,提高社會(huì)保障水平。

二、我國(guó)社會(huì)保障法律發(fā)展的現(xiàn)狀

我國(guó)社會(huì)保障立法始于20世紀(jì)50年代初期,1951年我國(guó)頒布了《中華人民共和國(guó)勞動(dòng)保險(xiǎn)條例》,建立了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的職工社會(huì)保險(xiǎn)制度。改革開放以來(lái),為了與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序相適應(yīng),圍繞社會(huì)保障改革實(shí)踐立法也隨之發(fā)展起來(lái)。在社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)福利、社會(huì)救濟(jì)和社會(huì)優(yōu)撫各領(lǐng)域均出臺(tái)了相關(guān)法規(guī)或政策,基本確立了我國(guó)社會(huì)保障法律體系的框架。

社會(huì)保險(xiǎn)方面,勞動(dòng)部出臺(tái)了《企業(yè)職工生育保險(xiǎn)試行辦法》(1994年),國(guó)務(wù)院先后頒布了《關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的決定》(1997年)、《關(guān)于建立城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度的決定》(1998年)、《失業(yè)保險(xiǎn)條例》(1999年)、《工傷保險(xiǎn)條例》(2003年)等。社會(huì)救濟(jì)方面,先后頒布了《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》(1994年)、《城市居民最低生活保障條例》(1999年)、《城市生活無(wú)著落流浪乞討人員救助管理辦法》(2003年)等,其中尤其是《城市居民最低生活保障條例》的頒布,標(biāo)志著我國(guó)城市最低生活保障制度已經(jīng)進(jìn)入了一個(gè)全新的發(fā)展階段。

社會(huì)福利方面,我國(guó)目前尚未制定出專門的法律法規(guī),有關(guān)的內(nèi)容只是體現(xiàn)在相關(guān)的法律之中,主要有《中華人民共和國(guó)義務(wù)教育法》(1986年)、《中華人民共和國(guó)殘疾人保障法》(1990年)、《中華人民共和國(guó)未成年人保護(hù)法》(1991年)、《中華人民共和國(guó)婦女權(quán)益保護(hù)法》(1992年)、《中華人民共和國(guó)老年人權(quán)益保障法》(1993年)等。社會(huì)優(yōu)撫方面,主要立法有《中華人民共和國(guó)兵役法》(1984年)、《退伍義務(wù)兵安置條例》(1987年)、《軍人撫恤優(yōu)待條例》(1988年)等。雖然取得了一定的成績(jī),但是還存在許多的不足:

1.立法滯后

2004年9月我國(guó)政府首次發(fā)表了《中國(guó)社會(huì)保障狀況和政策》白皮書,指出中國(guó)社會(huì)保障體系框架已基本形成,但從總體看社會(huì)保障立法進(jìn)程明顯滯后于社會(huì)保障實(shí)踐。一方面,社會(huì)保障制度各部分立法不平衡,作為核心的《社會(huì)保險(xiǎn)法》已經(jīng)進(jìn)入立法程序,社會(huì)救濟(jì)、社會(huì)福利和社會(huì)優(yōu)撫等方面還沒(méi)有核心法律出臺(tái)。另一方面,立法層次低,缺乏權(quán)威性。我國(guó)沒(méi)有一部專門用于調(diào)整社會(huì)保障關(guān)系的基本法律,而且有關(guān)社會(huì)保障的單行法規(guī),幾乎都是由國(guó)務(wù)院或各部委制度的行政法規(guī)、部門規(guī)章或政策性文件,以及地方性法規(guī)。這顯然與社會(huì)保障法律所要承擔(dān)的責(zé)任和在社會(huì)法律體系中的地位不相稱,說(shuō)明我國(guó)社會(huì)保障立法還剛剛起步。

2.結(jié)構(gòu)二元

城鄉(xiāng)二元體制也體現(xiàn)在我國(guó)的社會(huì)保障立法上。目前我國(guó)的社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救助等有關(guān)規(guī)定并不是對(duì)每一個(gè)公民平等地適用,而是附加了“企業(yè)職工”或“城市居民”等前提條件,其結(jié)果導(dǎo)致了社會(huì)保障的覆蓋面小,保障程度差。

世界上發(fā)達(dá)國(guó)家的保障范圍都很廣泛,而在我國(guó)真正能享受到較全面的社會(huì)保障的人只是國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員、國(guó)有企業(yè)和城鎮(zhèn)集體企業(yè)職工,許多三資企業(yè)、私營(yíng)企業(yè)、個(gè)體經(jīng)營(yíng)者和勞動(dòng)者,特別是占我國(guó)人口大多數(shù)的農(nóng)民并沒(méi)有參加。我國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障體系很不健全,大部分農(nóng)村的社會(huì)保障停留在社會(huì)救濟(jì)的層面上,主要是五保戶、領(lǐng)取部分養(yǎng)老金和優(yōu)撫救濟(jì)金者。即使農(nóng)村以養(yǎng)老、醫(yī)療為重點(diǎn)的社會(huì)保障也只是在小范圍內(nèi)實(shí)施,沒(méi)有普遍推行。此外,在農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的過(guò)程中,一部分農(nóng)民處于社會(huì)保障的“真空地帶”。

3.內(nèi)容缺失

從立法規(guī)范看,條文過(guò)于粗疏,法律適用困難。社會(huì)保障立法沿用了我國(guó)以往立法宜粗不宜細(xì)的思路,法條簡(jiǎn)約,對(duì)許多問(wèn)題的規(guī)定不十分明確,特別是通常缺乏對(duì)制裁的規(guī)定,使得社會(huì)保障制度實(shí)施過(guò)程中存在的違法行為得不到有效的打擊,公民的社會(huì)保障權(quán)利受到侵犯得不到司法救濟(jì)。雖然針對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征繳困難等問(wèn)題,我國(guó)先后頒布了《社會(huì)保險(xiǎn)征繳暫行條例》(1999年)、《社會(huì)保險(xiǎn)基金行政監(jiān)督辦法》(2001年)、《全國(guó)社會(huì)保障基金投資管理暫行辦法》(2001年),但是仍然驚爆了上?！吧绫；鸢浮?。2006年9月,勞動(dòng)和社會(huì)保障部發(fā)出《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)社會(huì)保險(xiǎn)基金管理監(jiān)督工作的通知》,要求各省(自治區(qū)、直轄市)建立健全社會(huì)保障監(jiān)督委員會(huì)的工作制度,強(qiáng)化社會(huì)保險(xiǎn)基金收支管理,禁止違規(guī)投資經(jīng)營(yíng)。

三、完善我國(guó)社會(huì)保障法律的建議

2001年3月9日,第九屆全國(guó)人大四次會(huì)議《全國(guó)人大常委會(huì)工作報(bào)告》中對(duì)法律部門的劃分,將社會(huì)法定格在與民商法、經(jīng)濟(jì)法并列的地位,將社會(huì)法確定為一個(gè)法律部門,并將社會(huì)法界定為“調(diào)整勞動(dòng)關(guān)系、社會(huì)保障和社會(huì)福利關(guān)系的法律”,這對(duì)于我國(guó)社會(huì)保障法律建設(shè)起到推動(dòng)作用。

1.確立立法原則

(1)普遍性與區(qū)別性相結(jié)合原則。社會(huì)保障權(quán)是人人應(yīng)當(dāng)享有的一種基本權(quán)利,其權(quán)利主體具有普遍性的特征,每個(gè)人都應(yīng)普遍地、無(wú)例外地得到基本生活保障。目前我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與發(fā)達(dá)國(guó)家相比還存在著較大差距,而社會(huì)保障的實(shí)施需要強(qiáng)大的物質(zhì)基礎(chǔ),因而普遍性原則的實(shí)現(xiàn)仍需要一個(gè)逐步的過(guò)程。英國(guó)著名學(xué)者貝弗里奇早在1942年就已經(jīng)提出了“全面和普遍原則”、“區(qū)別對(duì)待原則”,并分別指出前者是指社會(huì)保障覆蓋對(duì)象是全體國(guó)民,后者則是要求根據(jù)不同的社會(huì)成員,制定不同的社會(huì)保障標(biāo)準(zhǔn)。

(2)公平與效率相結(jié)合原則。社會(huì)保障的基本方式就是對(duì)國(guó)民收入的再分配,其主導(dǎo)的原則是追求公平。社會(huì)救濟(jì)、社會(huì)優(yōu)撫和部分社會(huì)福利事業(yè)主要體現(xiàn)公平,由政府供給和組織,符合條件者可以無(wú)償享受。社會(huì)保險(xiǎn)與社會(huì)保障其他項(xiàng)目相比具有明顯的效率體現(xiàn),這主要表現(xiàn)在大部分項(xiàng)目實(shí)行國(guó)家、企業(yè)、個(gè)人三方負(fù)擔(dān)費(fèi)用,做到既保障職工的基本生活,又與個(gè)人繳費(fèi)多少掛鉤,以個(gè)人賬戶形式體現(xiàn)勞動(dòng)貢獻(xiàn),繳費(fèi)不同的勞動(dòng)者在保障水平上的有適當(dāng)差別,正是效率與公平的結(jié)合。

(3)國(guó)情特點(diǎn)與國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)相統(tǒng)一原則。國(guó)外的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)為我們提供了啟示,在立法當(dāng)中必須考慮到基本國(guó)情,對(duì)社會(huì)保障項(xiàng)目設(shè)置不能過(guò)多,標(biāo)準(zhǔn)不能過(guò)高。保障水平必須與現(xiàn)階段的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng),并且隨經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的提高而提高。同時(shí)也要考慮到社會(huì)保障標(biāo)準(zhǔn)國(guó)際化、普遍化的趨勢(shì)。世界貿(mào)易組織要求各成員國(guó)有成熟的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系,而成熟的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系需要以健全的社會(huì)保障體系作為基本條件。1952年國(guó)際勞工組織簽署的《社會(huì)保障最低標(biāo)準(zhǔn)公約》中的社會(huì)保障國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)就為各國(guó)普遍認(rèn)同。

2.選擇立法體例

社會(huì)保障法律的立法體例主要有兩種方式:一種是以德國(guó)為代表的分散式立法體例;一種是以美國(guó)為代表的綜合式立法體例。如德國(guó)1883年制定《勞工疾病保險(xiǎn)法》,1884年制定《勞工傷害保險(xiǎn)法》,1889年制定《殘廢和老年保險(xiǎn)法》,以上三項(xiàng)立法于1911年合并為《帝國(guó)保險(xiǎn)法》,成為一個(gè)完整的保險(xiǎn)法規(guī)。這種立法體例靈活性大,能夠迅速做出反應(yīng)滿足社會(huì)的需要,但是由于沒(méi)有一部總攬全局的基本法,容易造成社會(huì)保障各法律之間的矛盾和沖突。1935年,美國(guó)的《社會(huì)保障法》,是第一個(gè)由聯(lián)邦政府承擔(dān)義務(wù)以解決老年和失業(yè)問(wèn)題為主體的社會(huì)保障立法,也是世界上第一部集社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)福利、社會(huì)救濟(jì)等內(nèi)容于一身的社會(huì)保障立法。這種體例有助于整個(gè)法律體系的協(xié)調(diào)和統(tǒng)一,但也應(yīng)該看到由于其立法要求過(guò)高,只能在條件比較成熟的時(shí)候才能采用。

從目前我國(guó)實(shí)際來(lái)看,先立一部社會(huì)保障法典,包括社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救濟(jì)、社會(huì)福利、社會(huì)優(yōu)撫等內(nèi)容廣泛而又體系龐大的法律是非常困難的。大法覆蓋面太寬,各個(gè)方面條件都不同,可采取先立子法,待條件成熟時(shí)再立大法。

我國(guó)《社會(huì)保險(xiǎn)法(草案)》已經(jīng)進(jìn)入二審,今后再逐步制定《社會(huì)救濟(jì)法》、《社會(huì)福利法》、《社會(huì)優(yōu)撫法》等單行法以及相關(guān)的配套法如《社?；鸱ā返?最終形成以社會(huì)保障基本法為主干,以社會(huì)保障法單行法為具體體現(xiàn)的完整、統(tǒng)一的多層次社會(huì)保障法體系。

3.完善救濟(jì)途徑

從社會(huì)保障權(quán)最終實(shí)現(xiàn)的角度來(lái)看,司法救濟(jì)是社會(huì)保障權(quán)最為有效和最終的保障方式,立法機(jī)關(guān)在制定法律時(shí)應(yīng)優(yōu)先考慮司法救濟(jì)方式,樹立“權(quán)利依賴救濟(jì)”的理念,最大程度的保證社會(huì)保障權(quán)在法律上的實(shí)現(xiàn),并進(jìn)一步細(xì)化,增強(qiáng)法律的可操作性。社會(huì)保障法律救濟(jì)的核心內(nèi)容,包括憲法訴訟、行政訴訟、民事訴訟三個(gè)方面,我國(guó)目前沒(méi)有確立憲法訴訟機(jī)制,因此,社會(huì)保障權(quán)的司法救濟(jì)機(jī)制只包括行政救濟(jì)和民事救濟(jì)兩方面。

《社會(huì)保險(xiǎn)法(草案)》第八十八條規(guī)定,“用人單位或者個(gè)人認(rèn)為社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征收機(jī)構(gòu)的行為侵害自己合法權(quán)益的,可以依法申請(qǐng)行政復(fù)議或者提起行政訴訟”,“個(gè)人與所在用人單位發(fā)生社會(huì)保險(xiǎn)爭(zhēng)議的,可以依法申請(qǐng)仲裁、提起訴訟”。以立法的形式確認(rèn)了司法救濟(jì)的途徑,與此相適應(yīng)可以考慮修訂《行政訴訟法》,擴(kuò)大行政訴訟的受案范圍。

在第11條第1款第6項(xiàng)僅規(guī)定,公民“認(rèn)為行政機(jī)關(guān)沒(méi)有依法發(fā)給撫恤金”向人民法院提起訴訟的,屬于人民法院行政訴訟的受案范圍,范圍過(guò)窄,應(yīng)將所有行政機(jī)關(guān)未依法向公民授予社會(huì)保障利益的行政行為都納入行政訴訟的受案范圍,使其接受司法審查。

社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展需要有完善的社會(huì)保障法律體系支持。發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)證明,現(xiàn)代社會(huì)保障制度是由國(guó)家強(qiáng)制實(shí)施的,離不開法律的支持。社會(huì)保障法是我國(guó)法律體系中的獨(dú)立法律部門,其重要性毋庸置疑,因此要加快我國(guó)社會(huì)保障法律建設(shè)的進(jìn)程,有效減少社會(huì)保障各項(xiàng)制度在實(shí)施過(guò)程中的沖突,促進(jìn)社會(huì)和諧發(fā)展。

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論文關(guān)鍵詞:社會(huì)保障法制化人權(quán)

論文摘要:社會(huì)保障法制化建設(shè)對(duì)保障基本人權(quán)和構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)等方面有著重要的意義。目前我國(guó)已經(jīng)確立了社會(huì)保障法律體系的框架,但存在著立法滯后、結(jié)構(gòu)二元、內(nèi)容缺失等方面的問(wèn)題,確立立法原則,選擇立法體例、完善救濟(jì)途徑是加快社會(huì)保障法制化建設(shè)的重要保證。