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提要：美國不斷通過立法對銀行加以嚴(yán)格管制，現(xiàn)在美國已成為銀行法律制度最為健全、法制化程度最高的國家之一，在世界各國中可謂典范?？v觀美國銀行業(yè)發(fā)展的歷程，銀行立法和管制的進(jìn)化程為幾乎貫穿美國銀行發(fā)展全過程的重要內(nèi)容，但在不同的發(fā)展時(shí)期其管制的程度有所差別，其在這方面的實(shí)踐值得我們研究。

關(guān)鍵詞：美國銀行法；管制；演進(jìn)。

隨著經(jīng)濟(jì)全球化趨勢的不斷加強(qiáng)，世界日益成為一個(gè)不可分割的整體，各個(gè)國家和經(jīng)濟(jì)部門之間的聯(lián)系已達(dá)到牽一發(fā)而動全身的程度，對于金融機(jī)構(gòu)來說若要有效地發(fā)揮其經(jīng)濟(jì)功能，且能在全球化資本浪潮和金融風(fēng)險(xiǎn)的沖擊下依然保持穩(wěn)健的運(yùn)行態(tài)勢，作為一國與國內(nèi)外經(jīng)濟(jì)金融環(huán)境相適應(yīng)的金融法規(guī)和監(jiān)管必須健全和完善。法規(guī)和監(jiān)管是順勢而出的，其發(fā)展和完善有一個(gè)漸進(jìn)的揚(yáng)棄的過程。在世界各國的銀行立法和監(jiān)管中，美國可稱作典范之一。美國不斷通過立法對銀行加以嚴(yán)格管制，現(xiàn)在美國已成為銀行法律制度最為健全、法制化程度最高的國家之一，其在這方面的實(shí)踐值得我們研究。

一、銀行管制的雛形

縱觀美國銀行業(yè)的發(fā)展歷程，不難發(fā)現(xiàn)美國銀行業(yè)被賦予相當(dāng)多管制和干涉的特征。在十九世紀(jì)早期，聯(lián)邦銀行尚不存在，所謂的銀行是指由各州發(fā)放營業(yè)執(zhí)照的商業(yè)銀行。這時(shí)銀行活動的范圍和權(quán)力通常限制于州的授權(quán)范圍之內(nèi)。不過，州授權(quán)銀行的建立作為一個(gè)標(biāo)志，從此拉開了延續(xù)至今的州對銀行實(shí)施管制和限制傳統(tǒng)的序幕。十九世紀(jì)三十年代后期，隨著美國第二銀行的終止，許多州開始放寬了設(shè)立銀行門檻，此后美國經(jīng)歷了一段自由銀行發(fā)展的時(shí)期，其結(jié)果就是導(dǎo)致大量的銀行倒閉和混亂。隨著1863年國民銀行法和1864年國民銀行法的制定和頒布，美國建立了一個(gè)由聯(lián)邦授權(quán)的、通貨監(jiān)管辦公室授權(quán)和管制的國民銀行體系——第一個(gè)永久性的雙軌多結(jié)構(gòu)的聯(lián)邦銀行管理體系在十九世紀(jì)六十年代后期誕生了。起初，這些法案對州授權(quán)銀行征稅，企圖迫使州授權(quán)銀行轉(zhuǎn)變?yōu)槁?lián)邦授權(quán)銀行，但這項(xiàng)措施不受歡迎（僅以一票優(yōu)勢在眾議院代表中通過），沒有成功。因而，聯(lián)邦授權(quán)的國民銀行和州授權(quán)銀行開始同時(shí)出現(xiàn)在美國的歷史舞臺之上，從此美國出現(xiàn)了聯(lián)邦和州監(jiān)管銀行的局面?！斑@意味著新的和存在的銀行所有者能選擇他們的授權(quán)機(jī)構(gòu)，并且因此選擇他們的管理結(jié)構(gòu)。因?yàn)樗麄儍A向于選擇被認(rèn)為較少麻煩的管制體系，聯(lián)邦管制者和州管制者之間的競爭形式出現(xiàn)。因此，為避免從他們管制的范圍內(nèi)失去太多銀行授權(quán)，兩方都承認(rèn)在完善管制要求方面的顯著不同。雙重管理結(jié)構(gòu)和管制者之間的競爭是延續(xù)到今天一個(gè)特征”。[1]（P25-26）

1864年《國民銀行法》作為第一個(gè)真正意義上的銀行法“被某些人看作是迫使混亂的美國州銀行有序的嘗試。其他人將這個(gè)法看作創(chuàng)造一個(gè)支持政府債券的可信賴市場方式”。[2]（P18）它試圖建立一個(gè)對銀行進(jìn)行有效管制的全國統(tǒng)一的銀行體系，它的通過標(biāo)志著美國向銀行改革邁出重要的一步。但是根據(jù)1864年《國民銀行法》所建立的國民銀行體系，“實(shí)際上根本不是一個(gè)體系。銀行間缺乏合作機(jī)制”，[2]（P24）內(nèi)部松散，不能對銀行有效下管理，因而在此后的一段時(shí)間內(nèi)金融恐慌不斷。

二、銀行管制的確立和發(fā)展

從十九世紀(jì)中期到二十世紀(jì)三十年代，美國發(fā)生過多次危及銀行體系的金融恐慌（如1860年、1861年、1863年、1864年1873年、1884年、1893年和1907年恐慌），給美國經(jīng)濟(jì)金融打上了周期性危機(jī)的烙印。不過在每次恐慌爆發(fā)后，都沒有采取立法行動加以干預(yù)和預(yù)防?！半S著國民銀行體系和金融市場面臨的壓力增加，羅斯福政府和共和黨領(lǐng)導(dǎo)人面臨金融改革的不斷壓力，國際金融緊縮的趨勢增加了華爾街的焦急，促使紐約金融領(lǐng)導(dǎo)人拋棄金融的現(xiàn)狀，著手重建一個(gè)中央銀行”。[3]（P119）

隨著1913年聯(lián)邦儲備法的通過，美國建立了一個(gè)能執(zhí)行積極貨幣政策，并且能作為借貸者最后依靠的中央銀行——美聯(lián)儲?！八D終結(jié)金融恐慌并為銀行體系和全面經(jīng)濟(jì)提供更大的穩(wěn)定。所有國民銀行被要求進(jìn)入聯(lián)邦儲備體系并以儲備保持存款；它們也要接受美聯(lián)儲的管制”。[1]（P26）同時(shí)，它還規(guī)定“在全國共分十二個(gè)行政區(qū)，每區(qū)設(shè)一個(gè)聯(lián)邦儲備銀行，它們相當(dāng)于其行政區(qū)的中央銀行，受聯(lián)邦儲備局統(tǒng)一控制”。[4](P279)聯(lián)邦政府據(jù)此于1914年初步建立了中央銀行系統(tǒng)—聯(lián)邦儲備體系，從而揭開了美國對銀行有效管制的序幕。但《聯(lián)邦儲備法》希望所有州授權(quán)銀行都加入聯(lián)邦儲備（只有少數(shù)州授權(quán)銀行這樣做了），以建立統(tǒng)一結(jié)構(gòu)的銀行管理體系的愿望沒有實(shí)現(xiàn)。

“最初的國民銀行不象州銀行被限制在單一的場所。如果州法律允許，1927年McFadden法案允許國民銀行在它們運(yùn)作的同一個(gè)城市內(nèi)建立分支”。[1]（P26）直到《格拉斯斯蒂格爾法》通過后，對銀行嚴(yán)格管制的傳統(tǒng)才最終確立下來。

1929年的大危機(jī)導(dǎo)致銀行體系幾乎崩潰，幾乎所有的經(jīng)濟(jì)部門都遭受重創(chuàng)。當(dāng)時(shí)人們認(rèn)為自由市場既沒能保護(hù)市場，也沒能最終保護(hù)銀行體系。這動搖了人們對美國經(jīng)濟(jì)體系信任的基礎(chǔ)。1932年當(dāng)選總統(tǒng)的羅斯福支持在保持資本主義基本特征的前提下通過強(qiáng)有力的政府干預(yù)緩解經(jīng)濟(jì)壓力和改革資本主義體系。這成為美國歷史主要轉(zhuǎn)折點(diǎn)的標(biāo)志。此后，“自由主義的國家被干涉主義的國家所取代，其中在指導(dǎo)和管制私人經(jīng)濟(jì)方面，政府扮演著一個(gè)積極和大量角色。新政計(jì)劃確立政府作為私人商業(yè)的主要管理者，作為社會保障的提供者并且作為對維持經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定負(fù)責(zé)的最終主體”。[1]（P27）

新政的首要任務(wù)是復(fù)興和改革國家的金融體系。為此，先后通過了1933年《格拉斯斯體格爾法》和1935年銀行法?！陡窭顾?蒂格爾法》要求商業(yè)銀行和投資銀行分業(yè)經(jīng)營并建立聯(lián)邦儲備保險(xiǎn)公司（FDIC）確保銀行存款安全。1935年銀行法重組聯(lián)邦儲備體系。因此，聯(lián)邦儲備體系成為最后依靠的貸款者和銀行經(jīng)營的監(jiān)督人，然而聯(lián)邦保險(xiǎn)公司成為存款人的擔(dān)保者。同時(shí)，立法也解決了許多其他金融問題。1933年證券法要求將有關(guān)投資者股票或證券的信息完全和精確地提供給他們。1934年證券交易法創(chuàng)立了證券交易委員會（SEC）管制股票交易并實(shí)施證券法。

大蕭條，特別是第二次世界大戰(zhàn)后，許多其他法律的采納和機(jī)構(gòu)的設(shè)立或變更反映了美國銀行法和管制的演進(jìn)。例如：特別在戰(zhàn)后，為滿足美國人住房需要，建立了儲蓄貸款社；ERISA肯定了工人尊榮和放心退休的權(quán)利；《自愿信貸限制法》限制了資本從美國外流；等等?！皩?shí)際上在所有這些情況下，立法和管制是起反作用的而不是前攝的。換句話說，改革通常是對實(shí)施背后以察覺到的問題的反應(yīng)，作為對遠(yuǎn)見和革新反應(yīng)的反對”。[1]（P28）因而，并非管制在所有時(shí)期都是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、金融穩(wěn)定的最佳途徑。隨著時(shí)代的發(fā)展和經(jīng)濟(jì)環(huán)境的變化，嚴(yán)格管制致使銀行競爭力弱、應(yīng)對能力差的弊端逐漸暴露出來。

三、銀行管制的放松

到二十世紀(jì)七十年代，人們對金融機(jī)構(gòu)和市場管制的態(tài)度發(fā)生了變化。他們認(rèn)為管制阻礙了交易的有效進(jìn)行，成為了銀行機(jī)構(gòu)的負(fù)擔(dān)。他們開始渴望減輕負(fù)擔(dān)，放松管制的趨勢出現(xiàn)了。里根政府時(shí)期對航空業(yè)放松管制和1980年存款機(jī)構(gòu)法的部分成功經(jīng)驗(yàn)推動了放松管制前進(jìn)進(jìn)程。

二十世紀(jì)70年代末到80年代初，美國出現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)停滯與通貨膨脹并存的局面。當(dāng)通貨達(dá)到前所未有的水平時(shí)，銀行業(yè)的問題變得異常尖銳，銀行費(fèi)用不斷增長，銀行主要貸款利率波動性增加、貼現(xiàn)率變動更加頻繁，銀行和存款出現(xiàn)負(fù)利率回報(bào)。同時(shí)，這一時(shí)期科技迅猛發(fā)展；銀行和投資銀行的經(jīng)營更復(fù)雜化和國際化；風(fēng)險(xiǎn)的多樣化要求銀行業(yè)減少對傳統(tǒng)銀行業(yè)務(wù)的依賴。這一切導(dǎo)致銀行，特別是存款機(jī)構(gòu)的狀況難以維持，嚴(yán)重威脅到它們的生存。然而，在政府嚴(yán)格管制下，銀行的反應(yīng)能力和競爭能力下降，無力應(yīng)對嚴(yán)峻的形勢。危機(jī)意識日益增加和消息靈通的存款機(jī)構(gòu)不得不采取措施阻止它們的財(cái)富被侵蝕，以保證自身的生存。它們不斷對國會施加壓力，要求國會通過新的管制緩解這種狀況。

二十世紀(jì)七十年代早期，馬薩諸塞存款機(jī)構(gòu)首先采取行動。它們引進(jìn)了NOW賬戶，它有效地等同于未嘗利息檢查賬戶。到1976年，聯(lián)邦管制條例授權(quán)所有新英格蘭存款機(jī)構(gòu)發(fā)行NOW賬戶。隨后，通過的1980年《存款機(jī)構(gòu)放寬管制和貨幣管制法》和1982年《加恩?圣日爾曼法》（TheGarn-St.GermainDepositoryInstitutionsActof1982）把NOW賬戶推向全國范圍，將儲備要求擴(kuò)展到非成員銀行和其他存款機(jī)構(gòu)，擴(kuò)充了存款機(jī)構(gòu)的等級，創(chuàng)立存款機(jī)構(gòu)委員會來負(fù)責(zé)逐漸取消Q條款，并取消了跨州設(shè)立銀行分行的禁令。同時(shí)還廢除了對定期存款的最高利率限制并規(guī)定貨幣市場存款賬戶不受管制，減少了對儲蓄機(jī)構(gòu)能提供的基本產(chǎn)品的限制，存款機(jī)構(gòu)能以它們愿意的任何利率提供廣泛的存款服務(wù)。為了允許它們通過多樣化減少風(fēng)險(xiǎn)暴露，法律允許儲蓄機(jī)構(gòu)提供浮動利率抵押貸款和較短期商業(yè)和消費(fèi)者貸款，增強(qiáng)了涉及貧困金融機(jī)構(gòu)援救的管理能力，拓寬了存貸機(jī)構(gòu)借貸的權(quán)力。1986年頒布的《存款機(jī)構(gòu)放寬管制和貨幣控制法》改革早期的借貸立法，低于市場利率的來自存款機(jī)構(gòu)的壟斷借貸逐漸消失，并且對定Q條款的最后日期是1986年三月；1987年通過的《銀行公平競爭法案》（CEBA）使商業(yè)銀行開始可以涉足證券投資等非傳統(tǒng)銀行業(yè)務(wù)。

顯而易見，放寬管制是一個(gè)結(jié)果而不是促使銀行氛圍更為緊張的原因。隨著時(shí)代和政治氛圍的變化，有用和有效的管制可能相應(yīng)地發(fā)生顯著的變化。從這種意義上來講，沒有一項(xiàng)立法能永久的在悅?cè)诵囊獾乃缴蠈︺y行業(yè)進(jìn)行最佳的管制。所有這些立法和管制變化在保護(hù)金融機(jī)構(gòu)和存款機(jī)構(gòu)服務(wù)，放寬管制，擴(kuò)展銀行和存款機(jī)構(gòu)的自由權(quán)力，增強(qiáng)它們的競爭能力的同時(shí)，隨之也帶來銀行業(yè)的安全性問題。

四、銀行管制的新趨勢：更多管制

20世紀(jì)八十年代末，政府對銀行放松管理的同時(shí)卻不增強(qiáng)政府監(jiān)控和市場管理的力量導(dǎo)致金融機(jī)構(gòu)承受更大的風(fēng)險(xiǎn)。管理者也未能及時(shí)認(rèn)識到問題的嚴(yán)重性以及不愿意強(qiáng)迫無法清償?shù)臋C(jī)構(gòu)重新注資、出售、兼并或清算，導(dǎo)致銀行和SLA倒閉（包括一些大的金融機(jī)構(gòu)）。這使保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的損失突然大幅上升以致需要納稅人提供資金。官方減少對安全性的強(qiáng)調(diào)受到廣泛的質(zhì)疑。銀行業(yè)處于困難的信號再次證明所有那些困難需要激活管制程序。銀行立法最重要的發(fā)展由兩個(gè)主要立法代表：1989年《金融機(jī)構(gòu)改革、復(fù)興和實(shí)施法》（FIRREA）被涉及醫(yī)治存貸款機(jī)構(gòu)的問題，但在這個(gè)過程中完全轉(zhuǎn)變了金融市場的地位，通過改變它基本的管制結(jié)構(gòu)。它的主要目的是要改善存款業(yè)的的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，增強(qiáng)FDIC的執(zhí)行權(quán)，建立RTC管理和組織破產(chǎn)存款機(jī)構(gòu)，并最終穩(wěn)定和促進(jìn)能負(fù)擔(dān)起住房的體系。1991年《聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司改善法》（FDICIA）是要為聯(lián)邦存款保險(xiǎn)（特別是銀行保險(xiǎn)資金）提供資金并限制納稅人的損失，通過改善管理程序。這兩個(gè)主要就是針對這些大災(zāi)難而制定的，它們通過對被保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的資金券施加更嚴(yán)格的要求、給與資本充分的機(jī)構(gòu)更大的自由、對有問題的機(jī)構(gòu)的經(jīng)營進(jìn)行更早、更具強(qiáng)制性的干預(yù)以及在有問題的機(jī)構(gòu)資本完全耗盡之前及早關(guān)閉,[5]（P378）以防止倒閉帶來的巨大損失。

隨著美國銀行業(yè)的迅速發(fā)展，參眾兩院在1994年8、9兩月通過了《1994年里格——尼爾銀行跨州經(jīng)營及設(shè)立分行效率法》，簡稱為《跨州銀行法》。該法規(guī)定，從1997年6月1日起允許銀行進(jìn)行全方位跨州經(jīng)營業(yè)務(wù)。1999年《金融現(xiàn)代化法案》解除了自1933年《格拉斯斯蒂格爾法》以來分業(yè)經(jīng)營的壁壘，開啟了銀行業(yè)、保險(xiǎn)業(yè)和證券業(yè)合業(yè)經(jīng)營的新篇章。

據(jù)統(tǒng)計(jì)，從1987到1991年，國會已經(jīng)通過了超過40項(xiàng)影響銀行運(yùn)作的管制條款，所有這些新立法改變了銀行的特征，增加了管制的成分，減少了銀行家的自由處理權(quán)。其中有許多是與銀行業(yè)的安全和健全無關(guān)的，它們是強(qiáng)加于銀行業(yè)務(wù)的許多新管制，由此給銀行業(yè)帶來許多高昂的花費(fèi)和沉重的負(fù)擔(dān)，在美國沒有其他的私人工業(yè)遭受如此嚴(yán)格的管制或承擔(dān)如此高額的管制花費(fèi)。

五、對管制和立法演進(jìn)的思考

在美國和其他世界經(jīng)濟(jì)中，通過法律和管制控制金融體系是唯一可行的短期選擇。控制是如此的果斷和廣泛以至于沒有給銀行家和投資銀行家留下機(jī)會，因而它逐漸排除了過渡行為，使得體系與新現(xiàn)實(shí)更趨于一致。

立法和管制的過程就是對銀行、金融市場和微觀經(jīng)濟(jì)之間的關(guān)系進(jìn)行調(diào)節(jié)的過程，在這一過程中重主要的是最大先度地保持三者之間的協(xié)調(diào)，防止失控，從而避免蕭條和恐慌。同時(shí)，這一過程也要能對諸多壓力（例如：高收益和便利的資本流動吸引了大量的不誠實(shí)公司；投機(jī)、冒險(xiǎn)和其他不理智的行為，保護(hù)客戶風(fēng)險(xiǎn)等）進(jìn)行有效的反應(yīng)，規(guī)避各種風(fēng)險(xiǎn)因素。

盡管立法和管制在發(fā)展的過程中有變化，但美國銀行已成為管制最嚴(yán)的行業(yè)和最集中化的行業(yè)之一是無可爭議的。所有被聯(lián)邦或州政府授權(quán)的銀行大多數(shù)由幾套政府機(jī)構(gòu)的審查者檢查和監(jiān)管，這些銀行可能因行政行為或長官意志而被關(guān)閉或通過命令改變重要的運(yùn)作程序。因而，銀行的管理必須真正做到依據(jù)法律法規(guī)對銀行業(yè)及其金融活動進(jìn)行環(huán)環(huán)相扣、嚴(yán)格而高效的監(jiān)管，才能真正保障銀行業(yè)穩(wěn)健發(fā)展。

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