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論文關(guān)鍵詞:波蘭銀行重組企業(yè)重組國有銀行私有化法規(guī)體系破產(chǎn)清算

論文摘要:傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟(jì)的軟預(yù)算約束、經(jīng)濟(jì)衰退、基礎(chǔ)法律的缺乏是波蘭銀行不良資產(chǎn)的成因。政府通過制定企業(yè)銀行重組計劃、完善法律、成立獨(dú)立的監(jiān)督機(jī)構(gòu)、聘請外部審計、重置銀行資本、銀行私有化等,為不良資產(chǎn)重組創(chuàng)造良好制度環(huán)境。銀行按債務(wù)人是否有生命力,使其分別進(jìn)入銀行和解與法庭和解或破產(chǎn)與清算通道。企業(yè)銀行重組計劃缺陷:實(shí)體經(jīng)濟(jì)運(yùn)行機(jī)制未發(fā)生實(shí)質(zhì)性改變,債權(quán)轉(zhuǎn)股權(quán)或債權(quán)出售難以發(fā)揮作用,破產(chǎn)清算法律有缺陷。啟示:銀行主導(dǎo)的企業(yè)重組使所有參與人都有積極性;改革法規(guī)體系、強(qiáng)化債務(wù)手段對債務(wù)人企業(yè)的可控制性和硬約束機(jī)制是處置不良資產(chǎn)的前提;處置銀行不良資產(chǎn)須同企業(yè)改組結(jié)合;要解決不良資產(chǎn),必須對國有銀行進(jìn)行民營化或改組;漸進(jìn)改革優(yōu)于“休克療法”,但也有成本。

與其它國家相比,波蘭對銀行不良資產(chǎn)處置有相當(dāng)?shù)莫?dú)創(chuàng)性:將銀行重組與企業(yè)重組結(jié)合起來,在國家對銀行進(jìn)行再資本化的基礎(chǔ)上,由銀行牽頭處置自己的不良貸款,并負(fù)責(zé)對債務(wù)人企業(yè)進(jìn)行處理。本文分析了波蘭銀行不良資產(chǎn)產(chǎn)生的原因、處置方式、效應(yīng)評價及啟示。

一、波蘭銀行不良資產(chǎn)的狀況及形成原因

一是傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟(jì)體制的積累。在傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)體制下,通常由中央銀行承擔(dān)商業(yè)信貸的責(zé)任,造成債務(wù)的配置也往往帶有政治動機(jī),所貸的資金總是被配置到許多只有在人為及中央計劃經(jīng)濟(jì)下才具有償債能力機(jī)構(gòu)或單位。1991年9家國有銀行被商業(yè)化,繼承了央行的歷史遺留壞賬和傳統(tǒng)經(jīng)營體制,隨著傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)變,這些壞賬和體制弊端逐漸顯現(xiàn)出來。

二是衰退的經(jīng)濟(jì)環(huán)境導(dǎo)致資產(chǎn)狀況進(jìn)一步惡化。90年代初,波蘭經(jīng)濟(jì)經(jīng)歷了一次嚴(yán)重的衰退,這使許多結(jié)構(gòu)薄弱的公司受到?jīng)_擊,而它們正是銀行信貸存量的主要客戶。到1992年底,63%的國有企業(yè)已不能正常履行其還本付息責(zé)任,銀行壞賬大量增加。

三是缺乏必要的基礎(chǔ)法律保障制度。轉(zhuǎn)軌中的波蘭在許多問題上還缺乏相應(yīng)的完備的法律基礎(chǔ),貸款人的合法權(quán)益難以受到完全保護(hù)。

二、政府為銀行不良資產(chǎn)的重組提供良好的制度環(huán)境

(一)制定重組計劃

政府積極參與設(shè)計、制定重組計劃,建立新的有利于債權(quán)人實(shí)施重組計劃的激勵約束體系。企業(yè)銀行重組由銀行牽頭處置自己的不良資產(chǎn),并負(fù)責(zé)把債務(wù)人企業(yè),或者推向重組過程,或者迫使其退出市場。

(二)完善法律框架

1993年,波蘭制訂《銀行與企業(yè)法(草案)》、《關(guān)于對企業(yè)和銀行實(shí)行重組的法律》等新法規(guī),加上已有的傳統(tǒng)法律規(guī)定,如《商業(yè)通則》中關(guān)于破產(chǎn)、清算、和解程序的規(guī)定以及1996年底全面改革的《抵押貸款法》,強(qiáng)化了債權(quán)人通過債務(wù)手段對企業(yè)的可控制性。新法規(guī)實(shí)行了市場經(jīng)濟(jì)的債務(wù)清償程序,授予銀行臨時特權(quán),對陷入財務(wù)困境的企業(yè)采取非正式的庭外調(diào)解方式;新法律賦予銀行在調(diào)解過程中的準(zhǔn)司法權(quán)力,銀行只要取得擁有違約債務(wù)人未償債務(wù)總額50%的債權(quán)人的同意,就有權(quán)代表所有債權(quán)人通過談判最終使債務(wù)人和債權(quán)人達(dá)成一致銀行主導(dǎo)調(diào)解協(xié)議,并由銀行監(jiān)督實(shí)施;政府建立了嚴(yán)格監(jiān)管制度,規(guī)定了明確的資本和變現(xiàn)能力標(biāo)準(zhǔn)、信用集中度限制、有關(guān)貸款分類和壞賬準(zhǔn)備的國家標(biāo)準(zhǔn)。

(三)成立專門機(jī)構(gòu),聘請外部審計

波蘭政府在財政部下專門設(shè)立了一個非政府專業(yè)人員占很大比例監(jiān)督委員會,監(jiān)督銀行處理呆賬的工作計劃、實(shí)施情況,對銀行企業(yè)重組提供技術(shù)上的支持,并實(shí)施將9個國有商業(yè)銀行全部私有化的計劃。同時,重組計劃要求各銀行邀請國際性會計公司做外部審計,主要工作包括貸款分類、不良資產(chǎn)轉(zhuǎn)移、銀行資本審計等。

(四)重置銀行資本

再資本化是任何銀行處理其不良資產(chǎn)的必要前提。1993年9月,財政部以重組債券的形式向7家銀行注資7.5億美元,使7家銀行在提足準(zhǔn)備金之后的資本充足率平均達(dá)到了12%,重組債券的期限為15年,其利息由波蘭銀行私有化基金支付。

(五)銀行私有化

在世界銀行的資助下,波蘭政府推出了國有銀行與外資銀行配對的姊妹銀行計劃(TwinningProgram),波蘭銀行一方面可以吸取先進(jìn)的經(jīng)驗(yàn)、技術(shù),另一方面還可以在合作中有效推進(jìn)銀行股份的民營化。

三、銀行主導(dǎo)的企業(yè)重組

在銀行再資本化的基礎(chǔ)上,企業(yè)銀行重組法要求各牽頭銀行對進(jìn)入其基礎(chǔ)資產(chǎn)組合的債務(wù)人企業(yè)作出處理。按照這一法律,在1994年4月底之前,銀行對有關(guān)債務(wù)人企業(yè)的處理必須進(jìn)入以下5條重組通道(ResolutionAgreement)之一:(1)簽訂銀行和解協(xié)議(BankCon-ciliation)或法庭和解協(xié)議(CourtCon-ciliation);(2)債務(wù)人已經(jīng)全面履行還本付息義務(wù)達(dá)3個月以上;(3)債務(wù)人宣告破產(chǎn);(4)債務(wù)人已經(jīng)開始按照私有化法或國有企業(yè)法開始清算;(5)債務(wù)人的債務(wù)已經(jīng)被在二級債務(wù)市場上出售。

在上述5條通道中,銀行和解與法庭和解是為那些有生命力的困難企業(yè)提供的通道,破產(chǎn)和清算則是那些已經(jīng)失去生命力的企業(yè)退出市場的通道。企業(yè)銀行重組計劃可能基本上實(shí)現(xiàn)對有生命力的企業(yè)和失去生命力的企業(yè)的分離。相對獨(dú)立的監(jiān)督部門和審計部門保證了企業(yè)分離的科學(xué)性。

(一)法庭和解協(xié)議

法庭和解是波蘭破產(chǎn)法中規(guī)定的重組程序,其目的是在清算程序之外為那些經(jīng)過重組可以恢復(fù)競爭力的企業(yè)提供一條通道,其重點(diǎn)是為債務(wù)人減債。

(二)銀行和解協(xié)議

銀行和解協(xié)議(BCA)是整個企業(yè)銀行重組計劃的重點(diǎn)措施。銀行和解協(xié)議在功能上與法庭和解協(xié)議是相同的,之所以在法庭和解程序之外又設(shè)計了銀行和解程序,主要的目的是為了避開法庭和解程序的諸多缺陷,給那些有重組價值的債務(wù)人企業(yè)在清算程序之外再開辟一條通道。銀行和解程序是一個臨時性的重組程序,只在1996年3月18日之前有效,同時也是一個局部性的重組程序,只適用于國有和國有控股企業(yè)。在原理上,銀行和解程序類似于美國破產(chǎn)法第11章的重組程序,但它是一個沒有法庭參加的庭外和解程序。簽訂銀行和解協(xié)議的申請由債務(wù)人向牽頭銀行提出,其中包括對企業(yè)進(jìn)行全面重組的計劃。申請?zhí)岢龊?牽頭銀行組織債權(quán)人與債務(wù)人企業(yè)談判。在與債務(wù)人的談判中,債權(quán)人可以被分成不同的小組,為了在法庭不參與的情況下保護(hù)小額債權(quán)人的利益,同一小組的債權(quán)人必須得到相同的待遇,沒有包括牽頭銀行的那些小組的債權(quán)人得到的待遇不能比牽頭銀行差。

(三)破產(chǎn)

所謂破產(chǎn)(Bankruptcy)是指資不抵債的企業(yè)按1934年破產(chǎn)法對債務(wù)人企業(yè)進(jìn)行清算。按照這一法律,銀行和其他非政府債權(quán)人很難指望得到多少賠償。資產(chǎn)處置的收入首先要用于支付相當(dāng)于其債權(quán)額5.13%的清算費(fèi)用,然后要支付職工安置費(fèi),此后要首先支付政府債權(quán)人,如稅務(wù)局、社會保險機(jī)構(gòu),最后才是銀行和非銀行債權(quán)人。

(四)清算

所謂清算是指按1981年通過的波蘭國有企業(yè)法第19條的規(guī)定對國有企業(yè)進(jìn)行清算。按照這一法律,債權(quán)人可以向企業(yè)的主管部門提出清算申請,主管部門自己也可以在獲得私有化部和財政部的批準(zhǔn)后決定對企業(yè)進(jìn)行清算。按照規(guī)定,只有那些資產(chǎn)大于債務(wù)的企業(yè)才可以進(jìn)入這一程序。企業(yè)進(jìn)入這一程序后,創(chuàng)辦單位任命一個清算人主持清算過程,實(shí)際上得到任命的經(jīng)常就是被清算企業(yè)的經(jīng)理。由于實(shí)際上已經(jīng)資不抵債,很多進(jìn)入這一程序的企業(yè)被轉(zhuǎn)到了1934年破產(chǎn)法規(guī)定的破產(chǎn)程序。

(五)債權(quán)出售或轉(zhuǎn)換

在波蘭的實(shí)踐中,債權(quán)出售或轉(zhuǎn)換可能是一條最不成功的通道,進(jìn)入破產(chǎn)通道后,企業(yè)的平均規(guī)模處于中等水平,盈利水平比進(jìn)入退出通道的企業(yè)好,比進(jìn)入銀行和解和法庭和解通道的企業(yè)差。

(六)歸還債務(wù)

進(jìn)入這一通道的企業(yè)首先歸還了牽頭銀行的債務(wù),所用的資金部分來自新的貸款,部分來自出售資產(chǎn)、政府幫助和自有利潤。這些企業(yè)銷售額、營業(yè)利潤、人均工資有所上升,而債務(wù)額、職工人數(shù)有不同程度的下降。

四、評價

從總體上看,波蘭的企業(yè)銀行重組計劃基本上是成功的。在銀行重組方面,通過一次性再資本化,避免了可能發(fā)生的銀行危機(jī),國有銀行的財務(wù)狀況恢復(fù)到了可以私有化的水平;在企業(yè)重組方面,計劃比較成功地分離了那些有生命力的企業(yè)和失去生命力的企業(yè),并使占債務(wù)總額近1/3的企業(yè)開始?xì)w還債務(wù)。銀行不良貸款對貸款總額比率由1993年的30%左右下降至1997年的10%,所付出的成本占GDP的5.7%。但是,該計劃在執(zhí)行中、特別是在企業(yè)重組中也有一些缺陷。

(一)實(shí)體經(jīng)濟(jì)運(yùn)行機(jī)制未發(fā)生實(shí)質(zhì)性改變

進(jìn)入銀行和解和法庭和解通道的企業(yè)僅僅進(jìn)行了債務(wù)沖銷和延期,對企業(yè)的運(yùn)行未能進(jìn)行實(shí)質(zhì)性的重組。進(jìn)入法庭和解通道的10家企業(yè)及62家進(jìn)入銀行和解通道的企業(yè),在波蘭整體經(jīng)濟(jì)狀況好轉(zhuǎn)的同時,其經(jīng)濟(jì)效益不升反降,這說明其生產(chǎn)經(jīng)營機(jī)制未適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)行實(shí)質(zhì)性重組。

(二)債權(quán)轉(zhuǎn)股權(quán)或債權(quán)出售沒有發(fā)揮應(yīng)有的作用

企業(yè)銀行重組計劃的設(shè)計者本來期望債權(quán)轉(zhuǎn)股權(quán)或債權(quán)出售成為銀行處理不良債權(quán)的主要手段和硬化約束的有效途徑,借此在銀行私有化的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)困難國有企業(yè)的私有化,但在實(shí)踐中,只有很少一部分銀行債權(quán)轉(zhuǎn)成了股權(quán)。造成這一狀況的原因是多方面的,首先是政府私有化部從中阻攔,私有化部代表國家持有所有國有企業(yè)的股權(quán),銀行債權(quán)轉(zhuǎn)股權(quán)意味著對部分國有企業(yè)的控制權(quán)將被轉(zhuǎn)移到已或?qū)⑺接谢你y行。另外,在債權(quán)人方面,稅收政策和清算程序不利于非政府債權(quán)人,債權(quán)出售的損失不能相應(yīng)扣減稅收,而在其他形式的重組中發(fā)生的損失可以扣減;另一個障礙是債權(quán)銀行擔(dān)心強(qiáng)迫出售會損害自己和債務(wù)人企業(yè)的關(guān)系;另外牽頭銀行可能并沒有足夠的動機(jī)和能力迫使債務(wù)人企業(yè)啟動實(shí)質(zhì)性的重組。對于潛在的購買者由于缺乏債權(quán)出售的市場機(jī)制,債權(quán)轉(zhuǎn)換或出售程序煩瑣、時間太長,他們很難在理想的時間和價位內(nèi)購得看中的資產(chǎn),這樣,不良債權(quán)對他們很難有什么商業(yè)價值。

(三)破產(chǎn)清算法律法規(guī)仍有缺陷

一是破產(chǎn)清算執(zhí)行不徹底。進(jìn)入破產(chǎn)和清算通道的企業(yè)未能比較快地、退出市場,多數(shù)企業(yè)仍在繼續(xù)消耗社會資源。國有企業(yè)清算程序在實(shí)踐中已成為債務(wù)人企業(yè)的管理層繞開1934年破產(chǎn)法,繼續(xù)對企業(yè)資產(chǎn)的處置進(jìn)行控制的一個途徑。由于困難企業(yè)既沒有進(jìn)行實(shí)質(zhì)性的重組,也沒有真正退出市場,債務(wù)沖銷和延期就變成了對企業(yè)的一種優(yōu)惠,實(shí)際上軟化了預(yù)算約束。二是非政府債權(quán)人清償率低。波蘭政府沒有利用這個實(shí)行企業(yè)銀行重組計劃的機(jī)會對其相關(guān)法律框架、尤其是破產(chǎn)法進(jìn)行修改,是一個代價昂貴的失誤。

五、啟示

(一)相對分散的決策模式與充分發(fā)揮責(zé)任人的積極性

波蘭銀行主導(dǎo)的企業(yè)重組實(shí)際上是一種相對分散的決策模式,它保證了所有參與人都有積極性。債權(quán)銀行是直接責(zé)任人,對不良債權(quán)狀況最為了解,它的積極參與有利于不良債權(quán)的化解。波蘭銀行被賦予了臨時準(zhǔn)司法權(quán)力等充分的自主權(quán),使其在重組過程中起著主導(dǎo)性的作用,銀行能夠有效地控制與監(jiān)督企業(yè),不將企業(yè)債務(wù)都甩給政府,同時盡量從陷入困境的企業(yè)回收貸款,不僅避免過度使用破產(chǎn)程序,減輕了政府的融資與參與負(fù)擔(dān),而且通過擴(kuò)大債權(quán)銀行的自主性、積極性降低了銀行的系統(tǒng)風(fēng)險。政府在銀行企業(yè)重組中不過多干預(yù),只創(chuàng)造必要的環(huán)境,除了提供有效的法律保障外,還給予積極的配合與參與。在重組中,政府不僅同意適用于其它債權(quán)人的任何債權(quán)削減,而且同意改變政府債權(quán)的優(yōu)先級,將優(yōu)先債降一個等級;為協(xié)助銀企雙方盡快達(dá)成協(xié)議,政府還從財政上拿出一部分逾期的應(yīng)收賬款轉(zhuǎn)讓給其他債權(quán)人,以作為補(bǔ)償;最重要的,政府通過發(fā)行債券承擔(dān)了國有銀行壞賬和重要大中型企業(yè)的終極債務(wù)。此外,政府在對銀行進(jìn)行資本重置、發(fā)行債券、引進(jìn)外資和先進(jìn)經(jīng)驗(yàn),以至于為銀企建立信息管理系統(tǒng)等基礎(chǔ)設(shè)施方面也發(fā)揮了積極的作用。

(二)改革完善法規(guī)體系是轉(zhuǎn)軌國家有效處置銀行不良資產(chǎn)的前提

轉(zhuǎn)軌國家傳統(tǒng)上以行政命令替代市場規(guī)則,因而轉(zhuǎn)軌國家的法律法規(guī)體系很不完備。因此,改革、完善傳統(tǒng)的法律框架、司法程序和建立有利于債權(quán)人的激勵機(jī)制,強(qiáng)化市場競爭秩序下債務(wù)手段對債務(wù)人企業(yè)的可控制性和硬約束機(jī)制,是順利進(jìn)行資產(chǎn)處置的前提。

(三)處置銀行不良資產(chǎn)必須同企業(yè)改組相結(jié)合

各國政府在處置銀行不良資產(chǎn)時,通常采取大力扶持銀行的態(tài)度,而對企業(yè)則主要采取優(yōu)勝劣汰的態(tài)度。轉(zhuǎn)軌國家的不良債務(wù)主要體現(xiàn)為國有企業(yè)的不良債務(wù),因此,轉(zhuǎn)軌國家主要采取企業(yè)重組的形式,以避免國有企業(yè)大規(guī)模破產(chǎn)對財政產(chǎn)生巨大壓力,波蘭銀行主導(dǎo)企業(yè)重組的五條通道也體現(xiàn)了這一點(diǎn)。但國有資產(chǎn)的重組必須建立嚴(yán)密的監(jiān)督約束機(jī)制,以避免道德風(fēng)險形成更大的損失,如波蘭企業(yè)拖延清算、破產(chǎn)。

(四)明確處置銀行不良資產(chǎn)的根本目標(biāo)

這些目標(biāo)至少包含兩個方面,一是改善銀行資產(chǎn)負(fù)債表,使其恢復(fù)到合理的水平;二是改善銀行經(jīng)營機(jī)制,防范不良資產(chǎn)再度出現(xiàn)。從根源上講,國有企業(yè)和國有銀行不良資產(chǎn)的真正根源在于計劃經(jīng)濟(jì)下的國有體制,要徹底解決不良資產(chǎn)問題,就不僅要對銀企債務(wù)重組,還要確定明確的私有化目標(biāo),對大的國有銀行進(jìn)行民營化或改組,這就需要政府在對銀行不良資產(chǎn)進(jìn)行重組的同時,深化經(jīng)濟(jì)體制改革,擴(kuò)大開放度,創(chuàng)造充分的市場與競爭環(huán)境。

(五)改革的漸進(jìn)與成本

中國、波蘭、俄羅斯的轉(zhuǎn)軌進(jìn)程表明漸進(jìn)式的改革似乎優(yōu)于“休克療法”,但漸進(jìn)式的改革也是有成本的。從波蘭銀行改革進(jìn)程來看,漸進(jìn)改革的成本主要表現(xiàn)在以下幾個方面,一是銀行企業(yè)間的硬約束幫助清理了國有商業(yè)銀行的資產(chǎn)組合,但未能解決企業(yè)對政府的拖欠問題,成為預(yù)算約束軟化的重要源泉。二是銀行基本上是通過購買政府證券進(jìn)行資本調(diào)整,這是非常安全的通向盈利的道路,它有助于以財政赤字融資,但是以犧牲私營部門投資為代價的。雖然波蘭經(jīng)濟(jì)高速增長,但直到1995年,私營部門在獲得銀行信貸方面仍非常困難,大多企業(yè)仍發(fā)現(xiàn),即便它們有堅實(shí)的資本結(jié)構(gòu)及健全的商業(yè)計劃,也很難得到銀行的信貸。三是耽擱了私有化的進(jìn)程和銀行管理技能、競爭力的提高,1992-1995年的限制外資銀行進(jìn)入措施更進(jìn)一步放慢了競爭。如何在漸進(jìn)與成本之間尋找一個最優(yōu)點(diǎn)是包括中國在內(nèi)的許多國家轉(zhuǎn)軌國家面臨的一個根本性的問題。