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一、食品安全監(jiān)管體制先天不足，缺乏協(xié)調(diào)配合，應(yīng)在信息溝通上加大力度

自《食品安全法》正式頒布實(shí)施以來，理論界與實(shí)務(wù)界對“分段監(jiān)管機(jī)制”一直很有爭議。食品的生產(chǎn)與消費(fèi)是一個(gè)環(huán)環(huán)相扣的鏈狀過程，涉及食品及其輔料的生產(chǎn)、加工、分銷、貯存和處理，也包括與食品接觸材料或原材料的生產(chǎn)。按照《食品安全法》的規(guī)定對食品安全實(shí)行分段監(jiān)管，即在縣級(jí)以上人民政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)組織協(xié)調(diào)下。由衛(wèi)生行政、農(nóng)業(yè)行政、質(zhì)量監(jiān)督、工商行政管理、食品藥品監(jiān)督管理部門按照各自職責(zé)分工．依法行使職權(quán)，承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。從本質(zhì)上講這是依照行政部門既有現(xiàn)狀，對食品消費(fèi)鏈的人為分割。由于上述食品消費(fèi)鏈狀過程的緊密性．加之食品的不同形態(tài)、不同制作工藝、銷售方式、經(jīng)營業(yè)態(tài)在實(shí)際生活中往往相互交疊，客觀上鏈狀過程的階段界限并不清晰。在這種情況下，分段監(jiān)管體制先天上就隱伏著環(huán)節(jié)過多、職責(zé)不分、職能交叉、監(jiān)管領(lǐng)域重疊與空白同時(shí)存在等諸多問題。在《食品安全法》出臺(tái)前，各職能部門在食品監(jiān)管上一直是分而治之．這種體制慣性并未在該法出臺(tái)之后得以根本改變，而食品安全監(jiān)管卻經(jīng)常需要跨行業(yè)、跨部門、跨專業(yè)的聯(lián)合治理。

這就從外部環(huán)境上給工商部門實(shí)現(xiàn)更有效地食品安全監(jiān)管增加了協(xié)調(diào)配合的難度。從以上分析不難看出．當(dāng)前監(jiān)管模式確實(shí)存在缺陷，不能適應(yīng)食品安全的需要。對此無非有兩種改革方向：一是堅(jiān)持多機(jī)構(gòu)聯(lián)合監(jiān)管模式下的漸進(jìn)式改革，二是將現(xiàn)有的食品監(jiān)管機(jī)構(gòu)的職能全部合并．或者把現(xiàn)有機(jī)構(gòu)的有關(guān)職能全部剝離，建立獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)。從《食品安全法》確立的“分段監(jiān)管”立法思路來看．現(xiàn)行的方案是第一種。這就導(dǎo)致了政府監(jiān)管體制內(nèi)部的監(jiān)管多元化。單純從政府監(jiān)管的角度來講，多元化與一元化并無絕對的優(yōu)劣之分。多部門聯(lián)合監(jiān)管模式的代表是美國。美國聯(lián)邦和各州具有監(jiān)管職能的機(jī)構(gòu)有20個(gè)之多，其中主要有5個(gè)，即衛(wèi)生部的食品藥品管理局(FDA)、農(nóng)業(yè)部的食品安全檢驗(yàn)局(FSIS)和動(dòng)物植物健康檢驗(yàn)局(APHIS)、環(huán)境保護(hù)局(EPA)、海關(guān)與邊境保護(hù)局(CBP)。西班牙、日本、法國、印度等國。都采取這種多部門各有側(cè)重聯(lián)合監(jiān)管模式，也收到了較好的監(jiān)管效果。究其原因，是必須有一個(gè)強(qiáng)有力的協(xié)調(diào)聯(lián)絡(luò)機(jī)構(gòu)，美國先后成立了“食品傳染疾病發(fā)生反映協(xié)調(diào)組”和“總統(tǒng)食品安全委員會(huì)”，日本則以厚生省為主。

從工商內(nèi)部監(jiān)管體制來看，工商機(jī)關(guān)食品安全監(jiān)管內(nèi)容至少包括食品流通許可、食品流通企業(yè)日常經(jīng)營行為監(jiān)管、流通環(huán)節(jié)食品快速檢測、受理食品消費(fèi)申投訴等．雖然，各級(jí)工商行政管理機(jī)關(guān)大都設(shè)置了食品安全專職部門，但從實(shí)踐看上述這些職能仍分布在各專業(yè)部門。食品專業(yè)部門的統(tǒng)領(lǐng)作用能否發(fā)揮得好，各層級(jí)、各部門之間協(xié)調(diào)配合得是否緊密都是能否實(shí)現(xiàn)更加高效食品安全監(jiān)管的重要因素。工商部門要主動(dòng)把自己放在食品安全委員會(huì)重要組成部門的位置，主動(dòng)進(jìn)行信息的報(bào)告與溝通。這一方面是促進(jìn)食品安全委員會(huì)加強(qiáng)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的有效手段，同時(shí)，也可以通過橫向與縱向的信息溝通進(jìn)一步明確自身的定位。這種定位，不僅是法律、法規(guī)所規(guī)定的職責(zé)權(quán)限，更重要的是能夠在執(zhí)法實(shí)踐中，特別是在與其他部門的互動(dòng)中進(jìn)一步劃定監(jiān)管界限，確立監(jiān)管地位。

二、流通環(huán)節(jié)食品安全監(jiān)管外延不清，監(jiān)管能力有限，應(yīng)在協(xié)調(diào)配合方面加大力度

從理論上講，所謂流通領(lǐng)域，是相對生產(chǎn)領(lǐng)域而言，有狹義和廣義之分。狹義的流通領(lǐng)域，一般是指以貨幣作為交換媒介的商品交換領(lǐng)域，即商品的銷售：而廣義的流通領(lǐng)域還包括商品的運(yùn)輸、檢驗(yàn)、包裝、儲(chǔ)存、保管等諸多方面。同時(shí)，流通環(huán)節(jié)是指組成商品流通過程的每次買賣行為，由于商品交換在時(shí)間和空間上的分離，通常在商品流通過程中要發(fā)生多次交換。這些交換(即買賣行為)在商業(yè)經(jīng)營者與生產(chǎn)者、消費(fèi)者之間進(jìn)行，包括批發(fā)、倉儲(chǔ)、銷售等環(huán)節(jié)。《食品安全法》以及工商部門制定實(shí)施的《流通環(huán)節(jié)食品安全監(jiān)督管理辦法》對流通、流通領(lǐng)域、流通環(huán)節(jié)都沒有給予確切的定義，但從其規(guī)定中涉及的食品運(yùn)輸、檢驗(yàn)、包裝、儲(chǔ)存、保管等內(nèi)容來看，對流通環(huán)節(jié)的定義也是廣義的。與此同時(shí)，《食品安全法》第九十九條對“食品”的定義如下：食品．指各種供人食用或者飲用的成品和原料以及按照傳統(tǒng)既是食品又是藥品的物品，但是不包括以治療為目的的物品。但是從《食品安全法》第二條所規(guī)定的內(nèi)容，以及相關(guān)配套法規(guī)來看，生產(chǎn)食品的原料，食品原料種植、養(yǎng)殖過程接觸的物質(zhì)和環(huán)境，食品的添加物質(zhì)，所有直接或間接接觸食品的包裝材料、設(shè)施以及影響食品原有品質(zhì)的環(huán)境等都被納入到食品安全監(jiān)管的范圍之內(nèi)，這實(shí)質(zhì)上擴(kuò)大了食品概念的外延。

上述分析的從廣義上對流通環(huán)節(jié)概念的界定，以及對食品概念外延的擴(kuò)大，從理論上講．有利于從源頭和細(xì)節(jié)上強(qiáng)化食品安全監(jiān)管．但當(dāng)前各執(zhí)法部門對上述概念的認(rèn)識(shí)模糊不清。執(zhí)法實(shí)踐很難覆蓋如此廣大的監(jiān)管范圍．致使“五個(gè)部門管不住一個(gè)豆芽”的事件時(shí)有發(fā)生。流通領(lǐng)域?qū)τ诠ど滩块T來講并不陌生，但是從商品質(zhì)量到食品安全，這些監(jiān)管內(nèi)容對于工商部門來講卻是新的課題。在這方面工商部門雖然進(jìn)行了多年的實(shí)踐探索，但監(jiān)管能力仍十分有限。

具體到食品安全監(jiān)管方面有以下幾點(diǎn)：一是對食品安全標(biāo)準(zhǔn)的制定與執(zhí)行方面的知識(shí)極為有限?！妒称钒踩ā芬?guī)定，衛(wèi)生部門負(fù)責(zé)食品安全標(biāo)準(zhǔn)的制定．關(guān)于生產(chǎn)技術(shù)方面的標(biāo)準(zhǔn)，一直以來都是產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督部門的職權(quán)范圍。工商對此既沒有參與的權(quán)力也沒有參與的能力。但是在日常執(zhí)法中，卻又必須掌握與運(yùn)用這些技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，否則就難以履行如對非法食品添加劑行為，經(jīng)營含有致病性微生物、含有重金屬的食品的行為監(jiān)管查處等職責(zé)。與此同時(shí)，工商執(zhí)法人員，特別是一線執(zhí)法人員，食品安全監(jiān)管中有關(guān)專業(yè)知識(shí)局限，與食品安全相關(guān)的法律法規(guī)、產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)、商品信息等方面的知識(shí)較為欠缺．也缺乏鑒別食品質(zhì)量的必要技能和技巧。這些都嚴(yán)重制約工商部門食品安全監(jiān)管履職到位。二是對食品安全性檢測結(jié)論的法律效力有限。食品檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)的資質(zhì)認(rèn)定條件和檢驗(yàn)規(guī)范的制定由衛(wèi)生部門負(fù)責(zé)，工商部門至今沒有自己的檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)。由于沒有CMA認(rèn)證。無論是食品檢測車還是快速檢測箱的檢驗(yàn)操作人員．都沒有法定認(rèn)可的檢驗(yàn)資格。因而出具的檢驗(yàn)報(bào)告只能作為參考而無法律效力。這無疑會(huì)降低工商部門發(fā)現(xiàn)食品安全問題，處理食品違法行為的效率。三是對食品安全違法行為查處手段、力度有限。長期以來，工商部門對于查處違反《商標(biāo)法》、《反不正當(dāng)競爭法》等法律法規(guī)的案件得心應(yīng)手，而對于《食品安全法》所規(guī)定的相關(guān)監(jiān)管內(nèi)容，由于以往接觸的案例尚少，還沒有理清辦案思路。同時(shí)，工商執(zhí)法缺乏強(qiáng)制手段，特別是在當(dāng)事人拒絕配合的情況下，既無搜查權(quán)又無留置權(quán)，調(diào)查取證十分困難，根本無法體現(xiàn)行政執(zhí)法的權(quán)威與力量。

從以上分析來看，工商部門在食品安全監(jiān)管問題上執(zhí)法的獨(dú)立性較弱，沒有其他部門的配合與支持很難完成監(jiān)管任務(wù)。破解上述難題，除努力通過立法手段增強(qiáng)工商部門食品安全獨(dú)立執(zhí)法能力外，還應(yīng)努力打破部門之間隔閡，建立更深層次的合作機(jī)制，從技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)、強(qiáng)制措施等方面廣泛獲得衛(wèi)生、質(zhì)監(jiān)、農(nóng)業(yè)、公安等部門的支持，以進(jìn)一步把好流通環(huán)節(jié)食品安全關(guān)。

三、流通環(huán)節(jié)食品安全監(jiān)管對象多元，共治自律不足。應(yīng)從強(qiáng)化監(jiān)管效能和監(jiān)管機(jī)制上下功夫

市場經(jīng)濟(jì)條件下，“市場失靈”與“政府失靈”并存。單純依靠市場機(jī)制的自我調(diào)節(jié)與政府部門管治的任何一個(gè)方面，都不可能解決好當(dāng)前食品安全問題，建構(gòu)和完善以“政府主導(dǎo)、行業(yè)自律、社會(huì)參與、協(xié)同共治”的食品安全治理模式成為必然選擇。在行政主導(dǎo)傳統(tǒng)意識(shí)的影響下，無論是政府職能部門、還是普通民眾，甚至行業(yè)組織都把政府作為市場監(jiān)管的主體，特別是食品衛(wèi)生和工商行政管理部門被賦予了超過法律授權(quán)的角色。在這種民眾呼聲、政府本位觀念，以及錯(cuò)綜復(fù)雜的部門利益關(guān)系相互錯(cuò)位的環(huán)境下，使得原本對多元的監(jiān)管對象的監(jiān)管原則、監(jiān)管界限模糊化。運(yùn)動(dòng)式、滅火式的監(jiān)管方式手段，各種體制和制度障礙，仍然束縛著不同市場監(jiān)管主體職能作用的發(fā)揮。從治理理論的角度而言，政府部門只是相對權(quán)威的治理主體之一，多元共治更強(qiáng)調(diào)包含政府的各種社會(huì)組織的共同治理。政府行政管理部門外部的市場組織和社會(huì)力量，不僅是重要的治理力量，而且在市場監(jiān)管領(lǐng)域具有政府所不具備的優(yōu)勢。食品生產(chǎn)經(jīng)營主體的多元化、食品品類的多元化，應(yīng)與監(jiān)管主體的多元化相對應(yīng)，才能真正實(shí)現(xiàn)精細(xì)化的高效治理。但在現(xiàn)實(shí)中，“多頭管理”、“分段管理”、“綜合管理”、“具體管理”的食品安全市場監(jiān)管原則下，社會(huì)組織顯然沒有受到足夠的重視，加之我國社會(huì)組織的發(fā)展還很不成熟。多數(shù)依賴于政府存活，缺乏獨(dú)立主張與行為能力，更加影響了其作用的發(fā)揮。綜上所述。當(dāng)前食品安全監(jiān)管體制存在著政府主導(dǎo)形不成合力。行業(yè)自律難以到位，社會(huì)參與明顯不足的情況，形成協(xié)同多元共治模式尚需一個(gè)較長的過程。這既是工商部門充分發(fā)揮作用的障礙，同時(shí)也是積極努力的方向?！妒称钒踩ā芬?guī)定工商行政管理部門負(fù)責(zé)對食品流通活動(dòng)實(shí)施監(jiān)督管理。食品流通活動(dòng)外延十分廣泛，守住這塊陣地對于工商部門來講確實(shí)是不小的挑戰(zhàn)。因此．在食品安全執(zhí)法人員特別是一線執(zhí)法人員中，存在著畏難情緒。

對此，應(yīng)從明確目標(biāo)與構(gòu)建機(jī)制兩個(gè)方面人手：一是以效能化監(jiān)管為方向構(gòu)建食品安全目標(biāo)體系。國家工商總局提出的“更加高效加強(qiáng)市場監(jiān)管”無疑指的是“高效能”。有意見認(rèn)為?！靶苁切姓a(chǎn)出與行政投入之間的比率關(guān)系”。筆者認(rèn)為，這是不全面的，仍然是停留在了效率的層面上．行政效能必須把行政目標(biāo)考慮進(jìn)來?？梢园研姓芏x為：行政管理活動(dòng)達(dá)成預(yù)期結(jié)果或影響的程度。因此，在衡量工商部門食品監(jiān)管效能的問題上，必須在確立“使人民群眾滿意”這一總體目標(biāo)之下，逐步建立依法、程序、可操作的食品監(jiān)管目標(biāo)體系。依法是目標(biāo)的來源，即根據(jù)法定職能對工作內(nèi)容進(jìn)行細(xì)分。明確內(nèi)外部職責(zé)，劃清崗位界限。程序是目標(biāo)的載體，即通過工作流程、制度文件、巡查規(guī)定、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范．進(jìn)一步確定各崗位職責(zé)的內(nèi)容，在劃清界限的同時(shí)，實(shí)現(xiàn)無縫對接?？刹僮魇悄繕?biāo)的標(biāo)準(zhǔn)，要適時(shí)、適度、適量。適時(shí)即突出時(shí)效性，特別是在跨專業(yè)流程的銜接環(huán)節(jié)上要把時(shí)間數(shù)量作為重要指標(biāo)。適度即突出目標(biāo)對食品流通環(huán)節(jié)的適應(yīng)性，目標(biāo)不是以理想狀態(tài)為標(biāo)準(zhǔn)的，而是以逐步改善現(xiàn)狀為標(biāo)準(zhǔn)。適量即突出工作任務(wù)量與工作人員能力的適應(yīng)性，質(zhì)量、數(shù)量等指標(biāo)應(yīng)該按照一般工作人員工作能力與工作時(shí)間來設(shè)置，使工作目標(biāo)是可完成的．以保證監(jiān)管工作取得實(shí)效。二是以網(wǎng)格化監(jiān)管為依托構(gòu)建食品安全監(jiān)管體系。高效的監(jiān)管活動(dòng)必須由高效的監(jiān)管體系來承載，同時(shí)高效的監(jiān)管體系也是監(jiān)管目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的必要保障。與流通環(huán)節(jié)食品經(jīng)營主體、經(jīng)營場所、經(jīng)營行為的多元化與復(fù)雜化的情況相適應(yīng)，必須構(gòu)建一個(gè)在流通環(huán)節(jié)以食品為跟蹤標(biāo)靶、事前防范、事中監(jiān)管與事后處置的保障體制。因此，依托工商行政管理現(xiàn)有行政架構(gòu)，在食品監(jiān)管上推行以流通環(huán)節(jié)食品為索引，以地域管理為分工依據(jù)的網(wǎng)格化監(jiān)管模式是當(dāng)前最為便捷，也是較為有效的措施。網(wǎng)格化監(jiān)管模式的作用是在對流通環(huán)節(jié)監(jiān)管對象進(jìn)行區(qū)域網(wǎng)格化劃分的基礎(chǔ)上，明確職責(zé)分工、確定崗位責(zé)任、貫徹監(jiān)管任務(wù)和實(shí)現(xiàn)監(jiān)管目標(biāo)。達(dá)到“風(fēng)險(xiǎn)能發(fā)現(xiàn)、事態(tài)能控制、問題能解決”的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)。從工商行政管理部門角度來講，風(fēng)險(xiǎn)能發(fā)現(xiàn)就是指在相關(guān)部門的風(fēng)險(xiǎn)評估的基礎(chǔ)上。確定流通環(huán)節(jié)食品安全風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，進(jìn)行重點(diǎn)監(jiān)控。事態(tài)能控制是指當(dāng)突發(fā)食品事件發(fā)生時(shí)．發(fā)揮網(wǎng)格監(jiān)控的優(yōu)勢，迅速啟動(dòng)，控制事態(tài)發(fā)展。問題能解決是指在流通環(huán)節(jié)食品安全事件發(fā)生后，在運(yùn)用日常監(jiān)管掌握的基本情況的基礎(chǔ)上，找到問題的根源，舉一反三，推進(jìn)長效機(jī)制的進(jìn)一步完善。