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摘要：中國是一個農(nóng)業(yè)大國，鄉(xiāng)村治理是國家和社會治理的基礎(chǔ)，對促進(jìn)社會主義經(jīng)濟(jì)建設(shè)、保持社會穩(wěn)定、建設(shè)和諧社會有著重要的現(xiàn)實(shí)意義。文章總結(jié)了中國鄉(xiāng)村治理模式的歷史發(fā)展，并從“善治理論”的角度出發(fā)提出中國鄉(xiāng)村治理的一些構(gòu)想，為社會主義新農(nóng)村視野下鄉(xiāng)村治理建設(shè)提供一定的參考。

關(guān)鍵詞：新農(nóng)村建設(shè)；鄉(xiāng)村治理；善治

一、中國鄉(xiāng)村治理模式的歷史發(fā)展

（一）中國古代鄉(xiāng)村“士紳自治”模式

中國古代“鄉(xiāng)”并不能作為國家官僚體制中的一部分，不能將其看成國家政權(quán)行政組織，而只能作為國家管理社會的一種類似于行政組織的社會自發(fā)組織，即所謂的“皇權(quán)止于縣政”，縣為最基礎(chǔ)的行政組織，縣以下實(shí)行自治。在古代鄉(xiāng)村中傳統(tǒng)的家族、鄉(xiāng)紳或地方名流在其社會秩序中占有重要的地位，鄉(xiāng)村自有一套相對獨(dú)立于“皇權(quán)”的“族權(quán)”，二者以此形成了兩個互不干涉的秩序中心。其中“皇權(quán)”的整合意義只是一個文化象征，擁有實(shí)際管轄與治理權(quán)的是地方“族權(quán)”，可見傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村社會是以家族制為基礎(chǔ)的“士紳自治”模式：在皇權(quán)與紳權(quán)博弈過程中形成的一種特殊的委托-農(nóng)村控制體系。

（二）民國時(shí)期的“鄉(xiāng)政治理”模式

清末民國時(shí)期，在民族救亡與現(xiàn)代化的召喚之下，國家政權(quán)企圖在鄉(xiāng)村社會建立自己的基層組織，將國家正式權(quán)力伸延到鄉(xiāng)村社會內(nèi)部。民國政府試圖從法律上界定鄉(xiāng)村社會與政府之間的隸屬關(guān)系，對鄉(xiāng)村進(jìn)行新的分區(qū)編鄉(xiāng)，打破封閉自治的村落社會。民國政府的鄉(xiāng)村治理以行政化為特征，表現(xiàn)為“鄉(xiāng)政治理”，但這種鄉(xiāng)村治理模式的建立，造成了對于農(nóng)村和農(nóng)民的過度掠奪，在強(qiáng)權(quán)和暴力的統(tǒng)治形式下，鄉(xiāng)村社會陷入了嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)和政治危機(jī)。

（三）建國初期的“政社合一”模式

新中國成立初期，共產(chǎn)黨開始致力于中國社會經(jīng)濟(jì)及政治的根本性改造，為了加速國家工業(yè)化的發(fā)展，在缺乏外部經(jīng)濟(jì)援助的情況之下，上層政權(quán)確立了以為主體的集體經(jīng)濟(jì)模式，將黨務(wù)滲透到具體的組織工作環(huán)節(jié)中，形成“政社合一”的鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理模式。這種模式在當(dāng)時(shí)為工業(yè)化體系的建設(shè)和農(nóng)村的發(fā)展均起到了一定的推動作用，但這種國家全面控制的統(tǒng)治方式并不完全適應(yīng)當(dāng)時(shí)中國生產(chǎn)力水平十分落后的農(nóng)村，其平均主義導(dǎo)致農(nóng)民喪失了積極性與自主權(quán)，阻礙了鄉(xiāng)村正常的民主化進(jìn)程，由于戶籍流動的禁錮，形成了城鄉(xiāng)二元化對立社會結(jié)構(gòu)，妨礙了鄉(xiāng)村發(fā)展的進(jìn)程。

（四）中國現(xiàn)行的“鄉(xiāng)政村治”模式

隨著經(jīng)濟(jì)體制的改革，中國現(xiàn)行的鄉(xiāng)村治理模式也進(jìn)行了配套的改革?，F(xiàn)行鄉(xiāng)村治理趨于行政化與自治化并行，逐步形成了“鄉(xiāng)政村治”的治理結(jié)構(gòu)，一方面建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)，延伸國家的行政基礎(chǔ)；另一方面在鄉(xiāng)以下實(shí)行村民自治，培育基層民主，調(diào)動農(nóng)民的積極性與農(nóng)村管理的自主性。在建設(shè)社會主義新農(nóng)村的過程中，現(xiàn)行的鄉(xiāng)村治理模式開始遇到一些新的困境，如政府權(quán)力缺乏規(guī)范，影響農(nóng)民的積極性與自主性；鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府控制村委會等自治組織的選舉、任命；鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織機(jī)構(gòu)設(shè)置不合理，職能定位不清晰，以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理制度不科學(xué)，干部素質(zhì)需要進(jìn)一步提高等問題。

三、鄉(xiāng)村治理“善治模式”的構(gòu)建設(shè)想

有學(xué)者將“善治”的基本要素概括為：合法性、透明性、責(zé)任性、法治性、回應(yīng)性和有效性六個方面，基于上述善治理論的理解，結(jié)合中國現(xiàn)有鄉(xiāng)村治理中存在的一些問題，提出以下基于“善治模式”的鄉(xiāng)村治理模式的一些設(shè)想：

（一）在鄉(xiāng)村治理模式重構(gòu)中強(qiáng)調(diào)“合法性”

即：完善各項(xiàng)法律制度，明確鄉(xiāng)政府和村委會的職責(zé)權(quán)限。

首先，要明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村的角色定位，理清二者的職能權(quán)限。根據(jù)憲法和組織法確立的原則精神，各級人大制定鄉(xiāng)村治理的實(shí)體性法規(guī)，明確劃分鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村的利益邊界以及管理權(quán)限，使政府正確行使其公共權(quán)力。同時(shí)要確保國家的法律法規(guī)、黨的路線方針政策通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府順利貫徹，村民利益通過村民自治得以真正實(shí)現(xiàn)。

其次，應(yīng)當(dāng)完善并協(xié)調(diào)鄉(xiāng)村運(yùn)行機(jī)制。鄉(xiāng)村的民主管理主要體現(xiàn)在以村民自治為核心的一系列民主制度中，其中最主要的有村民委員會制度、村民選舉制度、村民議事制度、村規(guī)民約制度等?，F(xiàn)階段，在全國農(nóng)村不斷推進(jìn)經(jīng)濟(jì)體制改革的同時(shí)，要不斷完善農(nóng)村運(yùn)行的機(jī)制，使以村民自治為核心的一系列民主制度真正得以實(shí)施執(zhí)行，規(guī)范鄉(xiāng)村治理的行為，保證農(nóng)村基層的民主管理。

（二）優(yōu)化財(cái)政收支結(jié)構(gòu)，完善農(nóng)村公共服務(wù)體系建設(shè)

城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)導(dǎo)致城鄉(xiāng)發(fā)展失衡，城市新的社會保障制度的框架已經(jīng)成型，社保覆蓋面正在逐步擴(kuò)大，但是農(nóng)村社會發(fā)展方面卻較為滯后，城鄉(xiāng)社會發(fā)展仍存在較大差距。建設(shè)社會主義新農(nóng)村，應(yīng)當(dāng)要統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，加大政府在農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、教育、文化、衛(wèi)生、社會救濟(jì)等公共事業(yè)方面的財(cái)政投資，鼓勵、支持農(nóng)村社會經(jīng)濟(jì)文化各項(xiàng)事業(yè)的發(fā)展。包括大力發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)，努力增加農(nóng)民收入，加快農(nóng)村公共服務(wù)體系建設(shè)，提升農(nóng)村社會事業(yè)的發(fā)展水平等。例如，可以借鑒的一些做法是：通過積極開展土地整理、科學(xué)開發(fā)自然資源、充分盤活存量資產(chǎn)，大力興辦以第三產(chǎn)業(yè)為主的物業(yè)經(jīng)濟(jì)、有效實(shí)施資本經(jīng)營，提升農(nóng)業(yè)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平、構(gòu)建農(nóng)民持續(xù)增收機(jī)制，大力培育農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)和專業(yè)化合作組織等多種途徑，拓寬村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展空間。與此同時(shí)，實(shí)施農(nóng)村地區(qū)區(qū)域交通網(wǎng)、現(xiàn)代信息網(wǎng)、供水排污網(wǎng)、商貿(mào)流通網(wǎng)、衛(wèi)生健康網(wǎng)、文化教育網(wǎng)、就業(yè)保障網(wǎng)和社會綜治網(wǎng)等公共服務(wù)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，建設(shè)連鎖超市、農(nóng)資供應(yīng)、計(jì)劃生育、就業(yè)培訓(xùn)、村落文化、民防調(diào)解、村務(wù)辦公等功能為一體的村級公共服務(wù)和活動中心。

（三）轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能，構(gòu)建“以人為本”的服務(wù)型基層政府

構(gòu)建服務(wù)型政府不僅是政府改革與轉(zhuǎn)型的重要目標(biāo)，也是政府實(shí)現(xiàn)基層治理的有效保證。根據(jù)“善治”理論的思想，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能定位應(yīng)當(dāng)集中在社會管理、公共服務(wù)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、基層建設(shè)等方面，應(yīng)當(dāng)突出“指導(dǎo)”和“服務(wù)”這兩個核心要素，全心全意為農(nóng)民服務(wù)?？梢越梃b的做法是：樹立“小政府，大服務(wù)”的觀念，大力發(fā)展第三部門各種組織以及樹立為農(nóng)民服務(wù)的執(zhí)政理念等。例如，在保留鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為一級政府的前提下，精簡機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)變職能，變管制型政府為服務(wù)型政府，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府把一切以滿足農(nóng)民的各種需要為根本點(diǎn)和出發(fā)點(diǎn)，為農(nóng)民提供各種優(yōu)質(zhì)的服務(wù)，包括農(nóng)民最為需要的信息、技術(shù)、資金服務(wù)等。政府將鄉(xiāng)村問題內(nèi)部化，讓基層化解自己衍生出的問題，建立各式各樣屬于農(nóng)民自己的組織，讓組織通過市場經(jīng)濟(jì)的規(guī)則來辦事。精簡機(jī)構(gòu)，發(fā)展第三部門，加強(qiáng)社會組織的盈利能力等。

（四）優(yōu)化鄉(xiāng)村管理中的人力資源，提升農(nóng)民素質(zhì)與技能

在新農(nóng)村建設(shè)中，農(nóng)民才是真正的主力軍，重視新型農(nóng)民的培育，增加農(nóng)民的人力資本積累，培養(yǎng)和造就適應(yīng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展要求的現(xiàn)代農(nóng)民，是新農(nóng)村建設(shè)取得成功的重要保證。可以借鑒的一些做法是：依托專業(yè)培訓(xùn)學(xué)校、科技企業(yè)與相關(guān)專業(yè)協(xié)會等開展多層次、多形式的農(nóng)民科技知識與應(yīng)用技術(shù)培訓(xùn)，提升農(nóng)民素質(zhì)。引導(dǎo)農(nóng)民向有文化、懂技術(shù)、會經(jīng)營的知識型、技能型和專業(yè)型兼?zhèn)涞男滦娃r(nóng)民發(fā)展。廣泛開展并堅(jiān)持“大學(xué)生村官”制，逐步改變農(nóng)民陳舊的思想觀念、思維方式和生活方式，鼓勵外出的鄉(xiāng)村精英回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，組織實(shí)施城市人才援助農(nóng)村建設(shè)的活動等。

總之，鄉(xiāng)村治理是一個過程，在新農(nóng)村建設(shè)背景下提出基于“善治模式”的鄉(xiāng)村建設(shè)構(gòu)想，應(yīng)當(dāng)是一種長遠(yuǎn)的目標(biāo)。在鄉(xiāng)村治理中通過實(shí)現(xiàn)善治，可以協(xié)調(diào)各種主體，各種關(guān)系，各方利益，共同為建設(shè)社會主義新農(nóng)村服務(wù)，這樣就能統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，構(gòu)建和諧鄉(xiāng)村，實(shí)現(xiàn)社會和諧。