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我國(guó)20多年的改革給農(nóng)村帶來(lái)了翻天覆地的變化，農(nóng)民生活水平有了很大改善。但是，新形勢(shì)下也出現(xiàn)了不少新情況、新問(wèn)題。為從根本上解決農(nóng)村發(fā)展中出現(xiàn)的新問(wèn)題、新矛盾，江蘇省從2001年開(kāi)始在全省按照“旨在減負(fù)、重在兼顧、成在配套”的思路全面推行農(nóng)村稅費(fèi)改革，改革后全省農(nóng)民的減負(fù)率平均達(dá)到42％。但是，改革中碰到的問(wèn)題很多，鞏固改革成果、防止農(nóng)民負(fù)擔(dān)反彈的任務(wù)相當(dāng)艱巨。兩年多的農(nóng)村稅費(fèi)改革和實(shí)踐證明，農(nóng)村稅費(fèi)制度的改革，實(shí)質(zhì)上是農(nóng)村財(cái)政制度改革的重要組成部分，我們一定要從總體上研究農(nóng)村財(cái)政制度改革問(wèn)題，把它作為一個(gè)系統(tǒng)工程通盤(pán)考慮，分步實(shí)施。具體說(shuō)，江蘇農(nóng)村財(cái)政制度改革可以分三步走：

第一步：稅費(fèi)改革

我國(guó)農(nóng)村財(cái)政制度包括支出制度和收入制度。我國(guó)對(duì)農(nóng)村的財(cái)政支出制度就目前來(lái)講主要是糧食收購(gòu)保護(hù)價(jià)補(bǔ)貼。從1998年到2001年，國(guó)家按保護(hù)價(jià)收購(gòu)糧食，對(duì)國(guó)有糧食購(gòu)銷(xiāo)企業(yè)給予了大量利息和費(fèi)用補(bǔ)貼，每年花去幾百億元資金。這種支出制度效率低下，而且不符合世貿(mào)組織的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼原則。世貿(mào)組織《農(nóng)業(yè)協(xié)議》允許對(duì)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼分為三類(lèi)：即“綠箱”政策，“藍(lán)箱”政策和“黃箱”政策?！熬G箱”政策是成員國(guó)必須承擔(dān)削減任務(wù)的，共有12項(xiàng)，我國(guó)只用了6項(xiàng)。對(duì)鼓勵(lì)使用的“藍(lán)箱”政策（直接補(bǔ)貼農(nóng)民屬于這類(lèi)政策）因我國(guó)財(cái)力有限，完全沒(méi)有使用。而“黃箱”政策是成員國(guó)必須承諾要削減的補(bǔ)貼政策，我們的糧食保護(hù)價(jià)補(bǔ)貼就屬于要削減的“黃箱”政策。因此，改革這種財(cái)政支出制度已刻不容緩。

我國(guó)農(nóng)村財(cái)政收入制度長(zhǎng)期以農(nóng)業(yè)稅為主，但從上世紀(jì)80年代后期開(kāi)始，各種行政性收費(fèi)、集資、“三提五統(tǒng)”等五花八門(mén)的收費(fèi)項(xiàng)目開(kāi)始出臺(tái)，大大超過(guò)了農(nóng)業(yè)稅規(guī)模，形成了“費(fèi)大于稅”的收入格局。各種收費(fèi)項(xiàng)目的惡性膨脹，給農(nóng)民造成了難以承受的沉重負(fù)擔(dān)。目前正在進(jìn)行的稅費(fèi)改革，是黨中央國(guó)務(wù)院在我國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)刻作出的重大戰(zhàn)略決策。這項(xiàng)改革對(duì)于減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，增加農(nóng)民收入，維護(hù)農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定，具有十分重要的意義。但是這次農(nóng)村稅費(fèi)改革有一定的局限性。第一，這次稅費(fèi)改革只是農(nóng)村財(cái)政收入制度的改革，收入制度的改革必然要受支出制度的制約，要與支出制度的改革配套。第二，從目前農(nóng)村稅費(fèi)改革的方案來(lái)看，是將過(guò)去的部分行政性收費(fèi)和攤派集資并入農(nóng)業(yè)稅和農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅?！百M(fèi)改稅”只能說(shuō)是減輕了農(nóng)民負(fù)擔(dān)，但減輕后的有些負(fù)擔(dān)還不是合理的負(fù)擔(dān)。第三，中央要求農(nóng)村稅費(fèi)改革后農(nóng)民負(fù)擔(dān)不反彈，目前還沒(méi)有形成一個(gè)有效控制農(nóng)民負(fù)擔(dān)反彈的管理和監(jiān)督機(jī)制。第四，把正常稅費(fèi)之外的亂收費(fèi)、亂集資、亂攤派等負(fù)擔(dān)減下來(lái)，只是治標(biāo)。只有縮小農(nóng)業(yè)和城市工業(yè)的稅賦差距，才能成為真正意義上的改革，真正體現(xiàn)社會(huì)公平。

因此，財(cái)政分配政策應(yīng)逐步向基層、向農(nóng)村傾斜，適當(dāng)增加對(duì)基層運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)的轉(zhuǎn)移支付，加大對(duì)農(nóng)村公益設(shè)施和公共事業(yè)的投入力度。一是加大對(duì)基層的轉(zhuǎn)移支付，為其正常運(yùn)轉(zhuǎn)提供基本的財(cái)力保障，確保農(nóng)民負(fù)擔(dān)不反彈。二是加大對(duì)農(nóng)業(yè)的投入，包括對(duì)農(nóng)村公益設(shè)施建設(shè)和公共事業(yè)的投入。三是對(duì)現(xiàn)行政策規(guī)定的農(nóng)村收費(fèi)進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整?？梢钥紤]在適當(dāng)?shù)臅r(shí)候取消公平負(fù)擔(dān)收費(fèi)、“兩工”和以資代勞，公共服務(wù)建設(shè)和農(nóng)田水利建設(shè)應(yīng)由政策承擔(dān)。四是防止地區(qū)差距擴(kuò)大。要研究各地區(qū)之間農(nóng)村稅費(fèi)負(fù)擔(dān)不公平的問(wèn)題，特別是農(nóng)民收入水平與稅費(fèi)負(fù)擔(dān)水平逆向運(yùn)行的問(wèn)題，應(yīng)采取必要的措施，實(shí)現(xiàn)地區(qū)間稅費(fèi)的公平，為實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)稅負(fù)公平目標(biāo)創(chuàng)造條件。

第二步：免征農(nóng)業(yè)稅

全國(guó)農(nóng)村稅費(fèi)改革完成之后，國(guó)家和農(nóng)民之間的分配關(guān)系主要是以征收農(nóng)業(yè)稅（部分產(chǎn)品征收特產(chǎn)稅）的形式體現(xiàn)。通過(guò)法律形式規(guī)范了農(nóng)村財(cái)政制度，取消了一切收費(fèi)，大大減輕了農(nóng)民負(fù)擔(dān)，這是稅費(fèi)改革的重大成果。但是，稅費(fèi)改革后的稅收制度并不是理想的制度，必須深化改革。

發(fā)達(dá)國(guó)家為了提高本國(guó)農(nóng)產(chǎn)品在國(guó)際市場(chǎng)上的競(jìng)爭(zhēng)能力，對(duì)農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)不僅不征稅，還按世貿(mào)組織的規(guī)則，對(duì)農(nóng)民補(bǔ)貼。我國(guó)由于受水源和土地資源的制約，農(nóng)產(chǎn)品在國(guó)際市場(chǎng)上處于劣勢(shì)，如果再征農(nóng)業(yè)稅，就等于自己抬高農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格，必然削弱農(nóng)產(chǎn)品在國(guó)際市場(chǎng)上的競(jìng)爭(zhēng)力。這正好為國(guó)際市場(chǎng)上低價(jià)農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)入我國(guó)市場(chǎng)提供了方便。征收農(nóng)業(yè)稅還有征收成本高，農(nóng)民負(fù)擔(dān)易反彈等弊端，因此，免征農(nóng)業(yè)稅勢(shì)在必行。

農(nóng)業(yè)是關(guān)系國(guó)計(jì)民生的產(chǎn)業(yè)，且為弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)，在實(shí)行免征農(nóng)業(yè)稅時(shí)，首先要建立規(guī)范透明公正的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，劃分各級(jí)政府的事權(quán)，保障對(duì)不同地區(qū)的鄉(xiāng)村最低限度的基礎(chǔ)義務(wù)教育、衛(wèi)生、社會(huì)治安、水利交通、社會(huì)保障等基礎(chǔ)性公共產(chǎn)品的供給，要盡快研究制定農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)，農(nóng)村醫(yī)療保險(xiǎn)制度，并逐步實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)的相對(duì)均等化，以改變城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)帶來(lái)的差別，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，滿足社會(huì)公平。其次，村級(jí)組織不能再變相行使政府職能，與此相適應(yīng)，村級(jí)組織不再是公共產(chǎn)品的提供者，也不能再收取以提供公共產(chǎn)品為目的的規(guī)費(fèi)。要進(jìn)一步完善村民自治制度，對(duì)承包土地的農(nóng)民收取相當(dāng)于農(nóng)業(yè)稅附加和“一事一議”籌資大約同等數(shù)額的土地承包金，以保障村級(jí)運(yùn)轉(zhuǎn)和公益事業(yè)的資金來(lái)源。這是縮小城鄉(xiāng)差距，公平城鄉(xiāng)公共服務(wù)的前提。第三，財(cái)政體制調(diào)整時(shí)要充分考慮基層政府提供公共服務(wù)產(chǎn)品的財(cái)力需求，要重新確定農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)地位在初次分配與再分配時(shí)向農(nóng)民傾斜，真正將農(nóng)村納入公共財(cái)政框架之內(nèi)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平。

我省農(nóng)業(yè)稅改革的思路是將農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)作為企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的一種模式，按照現(xiàn)行有關(guān)稅制征稅，實(shí)行統(tǒng)一的城鄉(xiāng)稅制。改革的原則有如下幾點(diǎn)：一是建立以流轉(zhuǎn)稅為主體或以行為稅為主體的復(fù)合稅制。二是稅負(fù)從輕，農(nóng)產(chǎn)品稅率應(yīng)低于其他產(chǎn)品，主征時(shí)要考慮到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的特點(diǎn)。同時(shí)，對(duì)除主體稅種外的其他稅收予以免征。三是普遍征收。按照國(guó)外對(duì)農(nóng)產(chǎn)品征稅的通行做法，設(shè)定一個(gè)起征點(diǎn)，除法定減免以外的都必須照章納稅。四是方便征管。必須建立面向農(nóng)村千家萬(wàn)戶的有效征管制度。

我們把建立以增值稅為主體的復(fù)合稅制或土地使用稅模式作為江蘇農(nóng)業(yè)稅的改革方向。由于農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的復(fù)雜，征稅環(huán)節(jié)設(shè)定在流通環(huán)節(jié)，很難操作，建議在生產(chǎn)環(huán)節(jié)征稅，農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)者即為納稅義務(wù)人。按照稅收政策的一般規(guī)則，課稅對(duì)象應(yīng)為商品性農(nóng)產(chǎn)品即生產(chǎn)者已銷(xiāo)售的、用于加工成其他制成品的部分（自食部分不征稅）。在改革的初期按農(nóng)民生產(chǎn)的產(chǎn)品扣除規(guī)定的自食部分（由省政府統(tǒng)一規(guī)定）的差額征稅，待條件成熟后，按銷(xiāo)售額據(jù)實(shí)征稅。根據(jù)目前法定增值稅，考慮對(duì)農(nóng)產(chǎn)品實(shí)行低增值稅稅率，農(nóng)產(chǎn)品稅率以10％左右為宜，當(dāng)然稅率的確定要結(jié)合多方面考慮到改革的協(xié)調(diào)推進(jìn)和城鄉(xiāng)一體化的財(cái)政分配格局尚未完全形成，在這個(gè)階段可以保留一些以提供準(zhǔn)公共產(chǎn)品為目的的收費(fèi)，但以提供公共產(chǎn)品為目的單獨(dú)向農(nóng)民征收的收費(fèi)應(yīng)予取消。即使保留的部分也要嚴(yán)格按照村民自治的原則，實(shí)行民主議事、民主管理，村級(jí)組織不可越俎代皰，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)更不得收取除法定稅收以外的規(guī)費(fèi)。

第三步：對(duì)農(nóng)民直接補(bǔ)貼

直接補(bǔ)貼主要是發(fā)達(dá)國(guó)家的做法，緣于價(jià)格補(bǔ)貼的失敗，目的是為了提高農(nóng)民收入和保護(hù)環(huán)境等。對(duì)農(nóng)民直接補(bǔ)貼雖然是我們?cè)O(shè)想的第三步改革內(nèi)容，但目前已經(jīng)很現(xiàn)實(shí)地?cái)[在了我們面前。

第一，我們已經(jīng)加入世貿(mào)組織，我們的農(nóng)產(chǎn)品將進(jìn)入國(guó)際市場(chǎng)。目前，發(fā)達(dá)國(guó)家的農(nóng)產(chǎn)品的成本比我們低，具有明顯的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，主要原因之一是他們?cè)诓贿`背世貿(mào)組織規(guī)則的前提下，對(duì)農(nóng)民實(shí)行直接補(bǔ)貼。世貿(mào)組織《農(nóng)業(yè)協(xié)議》中，把直接補(bǔ)貼列為不受限制的“綠箱”政策或“藍(lán)箱”政策，我們完全可以充分地予以運(yùn)用。

第二，我國(guó)的糧食保護(hù)價(jià)收購(gòu)政策仍存在弊端。一是價(jià)格補(bǔ)貼扭曲了市場(chǎng)價(jià)格信號(hào)，造成市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的不公平。二是效率低，國(guó)家巨額的補(bǔ)貼款只有一小部分真正落到了農(nóng)民手中。直接補(bǔ)貼是把錢(qián)直接發(fā)給農(nóng)民，不經(jīng)過(guò)流通過(guò)程，沒(méi)有中間環(huán)節(jié)的流失。

第三，對(duì)農(nóng)民實(shí)行直接補(bǔ)貼的資金來(lái)源于過(guò)去的糧食價(jià)格補(bǔ)貼、政府財(cái)政預(yù)算安排、財(cái)政支農(nóng)資金。這樣“合三為一”用于對(duì)農(nóng)民的直接補(bǔ)貼，切實(shí)可行、效果理想，符合中國(guó)國(guó)情。

直接補(bǔ)貼的方法可以采用稅費(fèi)改革中穩(wěn)定農(nóng)業(yè)稅的辦法，以土地面積和常年產(chǎn)量之稅作為基礎(chǔ)，同時(shí)要考慮到保護(hù)農(nóng)民種糧積極性的因素。所不同的是稅費(fèi)改革是以此為依據(jù)向農(nóng)民征收農(nóng)業(yè)稅，直接補(bǔ)貼是以此為依據(jù)向農(nóng)民補(bǔ)貼。基期（一般為前五年）面積和產(chǎn)量核定后就固定下來(lái)了，可簽10?15年的長(zhǎng)期合同。美國(guó)的“脫鉤補(bǔ)貼”大體就是這樣操作的。補(bǔ)貼的比例額度考慮到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的復(fù)雜性，應(yīng)由相關(guān)部門(mén)綜合測(cè)定，按地區(qū)確定統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，特種經(jīng)營(yíng)生產(chǎn)可不包括在內(nèi)。在實(shí)施這一改革步驟時(shí)，可以首先取消價(jià)格支持補(bǔ)貼，把價(jià)格補(bǔ)貼的錢(qián)用于直接補(bǔ)貼，使之轉(zhuǎn)為“綠箱”政策范圍的支出，然后根據(jù)財(cái)力的可能逐步擴(kuò)大直接補(bǔ)貼范圍。公務(wù)員之家版權(quán)所有

農(nóng)村財(cái)政制度三步改革的核心內(nèi)容可概括為“一步減，二步免，三步補(bǔ)”，這是一個(gè)漸進(jìn)的系統(tǒng)工程。第一步改革為第二步改革打下基礎(chǔ)。第二、三步的改革可以同步進(jìn)行，甚至第三步可以在第二步改革之前在部分地區(qū)試行。農(nóng)村財(cái)政制度的變革將有力推動(dòng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和生產(chǎn)力的進(jìn)一步提高，農(nóng)民的積極性、創(chuàng)造性將得到充分發(fā)揮，中國(guó)農(nóng)業(yè)的發(fā)展將步入快車(chē)道，一直困擾我們的“三農(nóng)”問(wèn)題將成為歷史。