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——對(duì)耕地保護(hù)漏洞的反思

盡管國(guó)家三令五申，要求實(shí)行最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，然而一些地方非法濫占耕地現(xiàn)象仍是愈演愈烈。

在大量違法用地的案件中，有相當(dāng)部分是地方政府和相關(guān)部門所為。他們?yōu)楹胃矣趯谊J耕地保護(hù)“紅線”？主要原因在于違法占地的“成本”太低，而“收益”太高?，F(xiàn)行土地管理制度的一些弊端也為他們提供了違規(guī)的空間。

——土地收益年流失百億元

據(jù)權(quán)威部門統(tǒng)計(jì)，近3年全國(guó)土地出讓金收入累計(jì)達(dá)9100多億元。一些市、縣、區(qū)的土地出讓金收入已占到財(cái)政收入的一半，有的作為預(yù)算外收入甚至超過同級(jí)同期的財(cái)政收入。土地專家估算，土地開發(fā)進(jìn)入“大盤”時(shí)代時(shí)，由于土地市場(chǎng)管理中的種種不規(guī)范，每年國(guó)有土地收益流失至少在百億元以上。

目前，征收的土地出讓金缺乏嚴(yán)格的監(jiān)督管理，有的不納入本級(jí)財(cái)政預(yù)算，而是將土地出讓金變成一些地方盲目擴(kuò)大城市建設(shè)規(guī)模和搞政績(jī)工程、形象工程的主要資金來源。

更為嚴(yán)重的是，不規(guī)范的土地交易行為引發(fā)土地收益大量流失：如一些地方政府違法違規(guī)出讓土地，該有償出讓的行政劃撥；該招標(biāo)拍賣掛牌出讓的協(xié)議出讓或低價(jià)協(xié)議出讓，劃撥土地和集體土地非法入市；擅自減免地價(jià)，不依法追繳土地出讓金等。

安徽省原副省長(zhǎng)王懷忠在阜陽任職期間，批條子，開協(xié)調(diào)會(huì)，直接干預(yù)大量土地批租和出讓事務(wù)。國(guó)土資源部的一項(xiàng)調(diào)查表明，1994年到2000年，阜陽明顯屬于國(guó)有土地資產(chǎn)流失的高達(dá)10億元，而這筆巨資的絕大部分又都流入了王懷忠傾心扶持的少數(shù)“老板”手中。

——濫占耕地“膽”從何而來

按法律規(guī)定，省級(jí)以下的地方政府尤其是縣、鄉(xiāng)兩級(jí)政府沒有權(quán)力批準(zhǔn)建設(shè)用地。但從已披露的一些土地違法案件來看，縣、鄉(xiāng)兩級(jí)政府動(dòng)輒就能把成百上千畝的土地批給用地單位或個(gè)人。近7年來，全國(guó)耕地減少約1億畝。在各類土地違法大要案的查處中，地方政府違法案件成為查處重點(diǎn)。

來自國(guó)土資源部的統(tǒng)計(jì)顯示，去年地方政府及其職能部門土地違法案件有4746件，涉及土地面積1.01萬公頃，分別比上年上升28.53％和42.53％。在國(guó)土資源部公開查處的9起土地違法大案中，有8起屬于地方政府及其職能部門違法。這表明，一些地方政府及相關(guān)部門濫占土地問題仍十分嚴(yán)重。是什么原因使耕地“紅線”變成了“彈簧線”呢？

記者在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，個(gè)中緣由除了一些官員法制意識(shí)淡漠，權(quán)大于法以及權(quán)錢交易等腐敗外，最根本的原因在于受利益驅(qū)動(dòng)和以GDP為考核標(biāo)準(zhǔn)的政績(jī)觀影響。

以東部某省國(guó)土資源廳的測(cè)算為例，這個(gè)省GDP每增長(zhǎng)一個(gè)百分點(diǎn)，就要消耗2.4萬畝土地。廣東省一位縣級(jí)領(lǐng)導(dǎo)說，種糧食農(nóng)民永遠(yuǎn)富不了，要發(fā)展城鎮(zhèn)化、工業(yè)化就要上項(xiàng)目，就要用地。北方一個(gè)產(chǎn)糧大縣的領(lǐng)導(dǎo)則認(rèn)為，糧食主產(chǎn)區(qū)之所以落后，就在于二產(chǎn)業(yè)不發(fā)達(dá)，“無工不富”。

由于現(xiàn)行干部考核機(jī)制存在缺陷，在一些地方官員眼中，“政績(jī)是硬道理”，什么法律政策和農(nóng)民利益可以先放一放。這些干部不再僅靠直接抓企業(yè)來帶動(dòng)GDP以及就業(yè)的增長(zhǎng)，而是更多地在“經(jīng)營(yíng)城市”上做文章，通過政府集中土地再公開招標(biāo)拍賣吸引投資的方式，不僅使自己所在的城市短時(shí)間內(nèi)“舊貌換新顏”，而且直接增加本地政府的財(cái)政收入和GDP，形成了占地─收益─再占地─再收益的循環(huán)。

——體制弊端提供違規(guī)“空間”

我國(guó)實(shí)行最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，為什么在貫徹執(zhí)行和實(shí)際操作中往往落空？記者在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，造成這么嚴(yán)重的后果，除了地方政府和有關(guān)部門搞“上有政策、下有對(duì)策”或有意鉆法律空子以外，現(xiàn)行土地管理制度的一些弊端也為他們提供了違規(guī)的空間。

一、許多地方通過調(diào)整土地利用總體規(guī)劃，繞過基本農(nóng)田保護(hù)“紅線”。在江蘇鐵本項(xiàng)目違規(guī)上馬的過程中，6000余畝土地被違規(guī)征用。記者在現(xiàn)場(chǎng)采訪看到，被鐵本項(xiàng)目占用的大量土地上，仍然豎著“基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)”的牌子，但當(dāng)?shù)貒?guó)土部門卻振振有詞地說，這些土地已轉(zhuǎn)為建設(shè)用地。

二、國(guó)土部門審批土地只強(qiáng)調(diào)“分批次”，不考慮征地目的，用地單位往往可以鉆產(chǎn)業(yè)政策的空子。

三、大量的非法占地行為，往往是事后補(bǔ)辦手續(xù)，使非法用地“合法化”，違法者只要不“裝腰包”就很難“傷筋骨”。

國(guó)土部門查處的大量違法批地占地案件，往往是未批先征，未批先用，事后再補(bǔ)辦手續(xù)。即使被查處了，也常以“生米煮成熟飯”為由，再補(bǔ)辦手續(xù)，做善后工作。如果不符合土地利用總體規(guī)劃，就修改規(guī)劃；沒有依法辦理報(bào)批手續(xù)，就抓緊補(bǔ)辦；補(bǔ)償過低，就增加一些，最終實(shí)現(xiàn)征地占地的“合法化”。

今年以來，全國(guó)已發(fā)現(xiàn)土地違法行為4.69萬件，結(jié)案2.78萬件。然而，只有193人受到行政處分，62名違法責(zé)任人被移送司法機(jī)關(guān)，16人被追究刑事責(zé)任。

我國(guó)刑法明確規(guī)定，“對(duì)徇私舞弊、非法批占大量土地的追究刑事責(zé)任”。然而，現(xiàn)實(shí)生活中，千分之幾的低處罰率，既破壞了執(zhí)法執(zhí)紀(jì)的嚴(yán)肅性，也沒有使違法者受到震懾。

四、“公共利益”不明，造成地方政府從批地征地中“漁利”，企業(yè)從占地中獲利，最終造成老百姓失利。公務(wù)員之家版權(quán)所有

近兩年，“大學(xué)城”、“高爾夫”等一些大型征地項(xiàng)目風(fēng)起云涌。即使是基礎(chǔ)設(shè)施、教育和醫(yī)療等公共事業(yè)項(xiàng)目，營(yíng)利性的也越來越多。據(jù)16個(gè)省、自治區(qū)、直轄市國(guó)土部門對(duì)各類建設(shè)項(xiàng)目用地的調(diào)查，征地項(xiàng)目不僅包括交通、能源、水利等基礎(chǔ)設(shè)施，工商業(yè)、房地產(chǎn)等經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目征地也都占到相當(dāng)大的比重。東部一省會(huì)城市的項(xiàng)目用地中，真正用于公共利益的不到10％。

中央黨校農(nóng)業(yè)問題專家曾業(yè)松認(rèn)為，近年來“圈地風(fēng)”導(dǎo)致耕地銳減，有的地方甚至通過調(diào)整規(guī)劃規(guī)避農(nóng)田，中國(guó)目前還有多少基本農(nóng)田說不清楚。同時(shí)，隨著工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的加快，建設(shè)用地需求還將進(jìn)一步增大，這將給我國(guó)糧食安全帶來極大隱患和風(fēng)險(xiǎn)。

全國(guó)土地利用總體規(guī)劃專家小組成員嚴(yán)金明說，20年來，中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中曾經(jīng)經(jīng)歷過三輪圈地?zé)帷Ｃ看稳Φ責(zé)岬脑蚨际堑胤秸淹恋禺?dāng)成生財(cái)之道，有些土地儲(chǔ)備中心甚至把農(nóng)用地預(yù)征后直接納入土地儲(chǔ)備。土地政策改革，應(yīng)讓政府逐步退出土地經(jīng)營(yíng)，只有這樣，才能保證土地的合理利用，才能促進(jìn)房地產(chǎn)業(yè)的健康有序發(fā)展。