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目前，我國(guó)土地所有和管理體制亟待改革已成為一種共識(shí)。其目前的特點(diǎn)是：1、農(nóng)村農(nóng)民對(duì)土地的權(quán)力較弱，集體所有實(shí)際上處在與國(guó)有不平等的交換制度上，農(nóng)村土地被征用為國(guó)有建設(shè)用地時(shí)，補(bǔ)償較少，并且補(bǔ)到農(nóng)民手中的不到10%；2、土地使用高度集中管理，使土地的流動(dòng)和最優(yōu)利用受到限制，企業(yè)審批和使用土地的時(shí)間較長(zhǎng)；3、土地交易有時(shí)暗箱操作，有的地方政府零地價(jià)出讓?zhuān)恋卣饔煤徒灰字腥菀装l(fā)生賄賂和吃回扣等腐敗。這些問(wèn)題的解決有賴(lài)于對(duì)以下幾個(gè)問(wèn)題的認(rèn)識(shí)。

第一，土地所有制怎樣確定

有的學(xué)者提出，中國(guó)的土地應(yīng)當(dāng)私有化，特別是農(nóng)民的耕地和宅地應(yīng)當(dāng)私有化。實(shí)際上這種主張除了我國(guó)經(jīng)濟(jì)制度方面的不可行外，操作中因土地的歷史歸屬權(quán)追索成本和復(fù)雜性，也是不可行的。那么，剩下的兩種辦法，一是修補(bǔ)和改良目前的兩種土地所有制。在農(nóng)村，繼續(xù)實(shí)行土地集體所有制，但強(qiáng)調(diào)農(nóng)民的《土地承包法》，再延長(zhǎng)農(nóng)民的土地承包期；農(nóng)村土地征用為國(guó)有城市建設(shè)用地時(shí)，公益性用地，政府征收為國(guó)有后使用；商業(yè)性用地，國(guó)家征購(gòu)后，再公開(kāi)競(jìng)價(jià)出讓給用地商，或者直接進(jìn)入建設(shè)用的市場(chǎng)。但是，要提高征收和征購(gòu)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。二是土地的集體所有制，將目前的集體所制土地改變?yōu)閲?guó)有土地。但是，農(nóng)村土地，農(nóng)民目前現(xiàn)在承包的耕地、林地、四荒等和農(nóng)民的住宅用地，999年歸農(nóng)民使用，農(nóng)村社區(qū)公共用地，也歸農(nóng)村社區(qū)居民公共使用，期限為200年。

實(shí)際上，除了廣東沿海特別發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)村，其土地股份合作制方式的新的土地集體經(jīng)濟(jì)有存在的意義外，廣大農(nóng)村傳統(tǒng)意義上的土地集體所有制度弊多利少。一是土地集體所有制實(shí)際上淪為村委會(huì)和村支部所有制，一些地方甚至為村長(zhǎng)所有制，導(dǎo)致村長(zhǎng)暗箱操作，賣(mài)買(mǎi)土地，謀取私利；二是村里以地為由，攤費(fèi)入畝，成為加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)的基礎(chǔ)；三是農(nóng)村土地集體所有，對(duì)農(nóng)村婦女的土地權(quán)益形成極大的損害，出嫁外村的婦女在本村得不到土地，在外村也得不到土地，一旦離婚，則土地全無(wú)；四是農(nóng)村集體土地實(shí)際上成了政府征用土地的二傳手，由于村支部一定程度上是上級(jí)黨政組織任命的，許多地方，即使當(dāng)選村長(zhǎng)也與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的認(rèn)可不認(rèn)可有關(guān)。因此，在政府低價(jià)征地時(shí)，村組織不但不能起保護(hù)農(nóng)民利益的作用，甚至成為損害農(nóng)民利益的工具。

因此，我認(rèn)為，全部土地國(guó)有，農(nóng)民耕地和宅地999年屬于農(nóng)民使用，是解決中國(guó)土地諸多問(wèn)題的最好方式。目前，土地私有化的建議在制定法律和政策時(shí)，一般不會(huì)被考慮。然而，關(guān)于土地繼續(xù)實(shí)行目前的兩種所有制和將農(nóng)村集體所有制統(tǒng)一為國(guó)有制的爭(zhēng)論較為激烈，政府在短期內(nèi)考慮的復(fù)雜性，可能會(huì)向著修補(bǔ)和改良目前土地管理體制的路徑推進(jìn)。但是，修補(bǔ)和改良的方式不可能從根本上解決問(wèn)題，而且會(huì)產(chǎn)生新的問(wèn)題，不如一攬子解決，總體成本較小。在10年后，全部土地劃一地改革為國(guó)有土地的改革可能性是很大的。

第二，土地的使用年期到底應(yīng)當(dāng)定為多長(zhǎng)

當(dāng)土地為私有制時(shí)，不存在國(guó)有和集體出租意義上的土地年期問(wèn)題。因?yàn)橥恋厝绻挟a(chǎn)權(quán)，則永遠(yuǎn)為土地所有者使用；如果土地所有者將土地租出去，租期多長(zhǎng)，則是土地私有者與租用者之間的契約，國(guó)家和集體用不著管。但是，當(dāng)土地是集體所有和國(guó)有時(shí)，土地的使用年期，則成為一個(gè)重大的問(wèn)題。因?yàn)?，土地的使用?quán)要使用和交易，當(dāng)一塊土地的使用權(quán)年限越長(zhǎng)時(shí)，這塊土地的使用和再轉(zhuǎn)讓價(jià)值就越高；反之，使用年限越短，其價(jià)值就越低。為什么雖然規(guī)定農(nóng)民的承包土地可以轉(zhuǎn)讓?zhuān)珜?shí)際成交的較少呢？就是因?yàn)槌邪谔?，我?gòu)買(mǎi)了你的土地，投資幾年都可能收不回來(lái)，土地的使用就到期了。所以，賣(mài)的人，不賺錢(qián)；買(mǎi)的人不合算。再如，城市里的房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)土地，期限為50年，當(dāng)房屋到期后，國(guó)家還能收回土地嗎？目前深圳就發(fā)生這種問(wèn)題，即當(dāng)初政府出讓給房地產(chǎn)商的年限為20年，房地產(chǎn)商蓋好房子賣(mài)了之后，就與土地的年期無(wú)關(guān)了。但是，政府能收回土地嗎？能再出讓一次嗎？實(shí)際上住在房子里的居民是買(mǎi)不起的。因此，在我國(guó)，不論是農(nóng)村農(nóng)民的耕地和宅地，還是城市里的企業(yè)和居民住宅用地，年期都太短。我認(rèn)為，根本上解決問(wèn)題，城市居民的住宅樓等用地，農(nóng)村農(nóng)民的耕地和宅地使用年期應(yīng)當(dāng)為999年，企業(yè)用地一般應(yīng)當(dāng)為99＋99年。不論怎樣，目前的使用年期，時(shí)間太短，應(yīng)當(dāng)延長(zhǎng)。改良的辦法：農(nóng)村耕地和宅地，使用年限為150年；城市居民住宅等用地，使用年期為100年；而企業(yè)用地，一般的年期延長(zhǎng)為70年。

第三，農(nóng)村集體土地是不是可以直接進(jìn)入建筑等用地市場(chǎng)

如果土地所有制度進(jìn)行改良的改革，則需要討論的一個(gè)問(wèn)題是，農(nóng)村集體土地是不是可以不通過(guò)國(guó)家征用，直接進(jìn)入建設(shè)和各種用地市場(chǎng)？實(shí)際上，目前的許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地，農(nóng)村開(kāi)發(fā)住房用地，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)已經(jīng)被城市建設(shè)所包容，這些企業(yè)沒(méi)有通過(guò)征用程序已經(jīng)用地多年，若將其改為國(guó)有用地，讓企業(yè)和住戶(hù)再交一次出讓金，實(shí)際是不現(xiàn)實(shí)的。對(duì)于農(nóng)村耕地等集體用地，怎樣進(jìn)入建設(shè)用地市場(chǎng)，有著兩種意見(jiàn)：一是農(nóng)村集體用地必須先征用為國(guó)有土地，再由政府出讓給用地商。二是農(nóng)村集體土地可以直接進(jìn)入建設(shè)市場(chǎng)，用不著先征用為國(guó)有土地，再由政府進(jìn)行出讓。我認(rèn)為，先征用為國(guó)有土地，再出讓給用地商的方式是違背憲法兩種土地所有制精神的做法。既然集體土地和國(guó)有土地是兩種土地所有制，那么集體為什么不能直接出售和出租自己的所有物－土地呢？比如，農(nóng)村集體如果要出售自己生產(chǎn)的糧食，是不是先要由政府收購(gòu)，再由政府賣(mài)給用糧者呢？因此，我認(rèn)為，從所有權(quán)的法理上講，要么將農(nóng)村土地全部收歸國(guó)有，國(guó)家可以收購(gòu)其年期使用權(quán)，再將使用權(quán)出讓給其他使用者；或者讓農(nóng)村集體土地直接進(jìn)入建設(shè)用地市場(chǎng)，政府不應(yīng)當(dāng)再在中間干涉交易?，F(xiàn)在的問(wèn)題是，雖然農(nóng)村土地屬于集體所有，但是，政府從集體征用后，再賣(mài)給用地商，一般是將征用價(jià)格壓得較低，出讓價(jià)格又較高，政府在中間賺了很大一筆錢(qián)，有的城市政府倒賣(mài)倒買(mǎi)土地所賺的錢(qián)成為城市的第二財(cái)政。如果是這樣，還不如將農(nóng)村土地全部國(guó)有，政府的這種操作方式還名正言順一些。如果不能?chē)?guó)有，則農(nóng)村的集體土地應(yīng)該可以直接進(jìn)入用地市場(chǎng)。

第四，土地怎樣交易和價(jià)格如何確定

土地的交易應(yīng)當(dāng)通過(guò)市場(chǎng)來(lái)分配，出價(jià)最高的，應(yīng)當(dāng)是土地的受讓者。而價(jià)格應(yīng)當(dāng)由供求來(lái)決定，需求特別旺盛地段的土地，價(jià)格就應(yīng)當(dāng)高一些，而需求不旺地段的土地價(jià)格就應(yīng)當(dāng)?shù)鸵恍?，而不?yīng)當(dāng)由政府操縱土地價(jià)格。土地的出租，也應(yīng)當(dāng)由市場(chǎng)來(lái)確定。政府不應(yīng)當(dāng)干預(yù)土地出租市場(chǎng)的租價(jià)水平。

政府需要做的事情是，對(duì)土地價(jià)格和出租租金水平較高的，征收土地交易和出租增值稅，否則土地賣(mài)者和出租者就獲得需求過(guò)旺形成的暴利。關(guān)鍵是，土地的交易不能一對(duì)一協(xié)商，而是要公開(kāi)透明競(jìng)爭(zhēng)，只要土地買(mǎi)家是理性的，競(jìng)爭(zhēng)價(jià)格是市場(chǎng)最合理的價(jià)格。但是，土地出租則要區(qū)別對(duì)待，主要是土地產(chǎn)權(quán)明確的前提下，土地所有者和使用權(quán)所有者，以其收入最大化來(lái)出租土地，在多個(gè)需求者出價(jià)的情況下選擇的租用者，出租價(jià)格就是合理的。但是，不排除農(nóng)村土地集體所有時(shí)，村長(zhǎng)為了自己的私利，將土地低價(jià)出售或者出租給用地者作用，從中謀取自己的利益。因此，如果農(nóng)村土地不能?chē)?guó)有化的情況下，村民公開(kāi)監(jiān)督，是非常必要的。

第五，土地在宏觀上如何管理

1994年的宏觀調(diào)控，實(shí)行了土地和信貸雙緊的政策，這在特殊情況下，不失為一種宏觀調(diào)控的舉措。但是，只要實(shí)行市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，在任何國(guó)家里，土地部門(mén)不能成為宏觀管理部門(mén)。因?yàn)橥恋厥且环N生產(chǎn)要素，它要象資金、勞動(dòng)、原材料等一樣隨著市場(chǎng)的調(diào)節(jié)而自由在用地企業(yè)和其他用地者之間配置，不可能高度集中管理起來(lái)。

土地的宏觀管理最主要的有這樣兩項(xiàng)。

首先，立法部門(mén)制定合乎市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的土地管理法，其關(guān)鍵內(nèi)容為：土地的產(chǎn)權(quán)和長(zhǎng)期使用產(chǎn)權(quán)要確定清楚，土地的產(chǎn)權(quán)不能隨意被損害，特別是界定清楚國(guó)家、集體、農(nóng)民、企業(yè)和城鎮(zhèn)居民在土地方面各自所有和使用的權(quán)益；并且確定土地交易和出租的規(guī)則，不能暗箱操作和暗中出租，從中謀利；還要確定國(guó)家對(duì)土地的有關(guān)管理和收取增值部分的權(quán)力。公務(wù)員之家版權(quán)所有

其次，在土地制度理順后，土地要重規(guī)劃和監(jiān)管，輕土地供給的審批。各級(jí)政府先是要規(guī)劃土地的使用方向，特別是城市的土地要規(guī)劃功能分區(qū)，不能隨意亂建；但是，在規(guī)劃使用的范圍內(nèi)，土地的供給者和需要者，可以對(duì)土地自由賣(mài)買(mǎi)和出租，長(zhǎng)期看國(guó)家不再對(duì)每一塊土地進(jìn)行用地的審批；然而，對(duì)土地的使用情況要進(jìn)行監(jiān)管，主要是防止和糾正土地使用用途不符合國(guó)土規(guī)劃和城市規(guī)劃，土地交易暗箱操作，土地遭受重大污染等。