土地管理體制變革背后深層矛盾
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去年底我國決定實行省以下土地垂直管理體制，這意味著省級以下土地管理部門的官員將主要由上級土地管理部門管理。事實上，上收管理權力、強化部門權威的土地管理體制變革很早就發(fā)生了。早在上個世紀80年代中期，面臨改革開放后的第一次圈地浪潮，我國自上而下成立了專門的土地管理機構，開始實行城鄉(xiāng)土地統(tǒng)一管理。進入90年代，面對第二次圈地浪潮，建設用地的主要審批權開始上收到中央和省級政府來行使，實行集中化的分級管理。這一次改革則實現(xiàn)了土地管理機構人事權力的上收，在省以下實行垂直管理。土地管理體制發(fā)生的幾次變革，深刻反映了作為發(fā)展中的人口大國和土地資源緊缺國家，我國在土地資源利用和管理上面臨的一系列深層次矛盾和沖突。
保護耕地與建設用地
我國是一個人多地少的發(fā)展中的人口大國。一方面，我國人口基數(shù)大，人均耕地少，可開發(fā)利用的宜農后備土地資源極其有限。而人口增長速度雖已大幅度減緩，但是人口總量還在增長。按照一般預測，未來三、四十年內我國都將面臨人口持續(xù)增長帶來的壓力。面對持續(xù)增長的人口，糧食安全問題將是我國經濟社會發(fā)展中不能掉以輕心的一個基本的全局性、戰(zhàn)略性問題。因此，在今后相當長的時期里，保護耕地、保障國家糧食安全必然成為我國土地管理的一項重要任務。
另一方面，我國又是一個發(fā)展中的國家，正處于工業(yè)化和城鎮(zhèn)化快速發(fā)展時期。我國經濟社會的全面發(fā)展、“三農”問題的最終解決都依賴于工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的快速推進。最終實現(xiàn)全國幾億農民的小康目標，需要通過向非農產業(yè)和城鎮(zhèn)轉移農民來富裕農民。按照一般預測，如果2020年我國人口總量控制在14億左右，總體城鎮(zhèn)化水平達到55％左右，屆時將有近8億人口居住在城鎮(zhèn)。也就是說在今后近20年中我國城鎮(zhèn)人口將會凈增約3億人，平均每年增加1000萬人以上。雖然，通過撤縣設市、撤鄉(xiāng)建鎮(zhèn)、撤村建居，一部分農村人口會就地城鎮(zhèn)化，但是，大部分農村人口還是要通過由農村向城鎮(zhèn)的易地轉移來進城。大量人口向城鎮(zhèn)轉移集中，將直接帶動城鎮(zhèn)住宅用地和各類公共基礎設施用地需求的增加。
正是我國的基本國情和所處的發(fā)展階段決定了，在今后相當長的時間里，我國將面臨保護耕地與建設用地之間的尖銳矛盾，這是世界上許多國家現(xiàn)在沒有和曾經沒有過的。這一內在矛盾要求必須建立世界上最嚴格的土地管理和耕地保護制度，全面統(tǒng)籌保護耕地與建設用地之間的關系，在宏觀上保持重大用地關系協(xié)調，在微觀上保持農地利用、保護和農地轉用過程中的利益均衡。而事實上，過去每一次土地管理體制變革都是在保護耕地與建設用地這一基本矛盾失衡、激化后中央政府做出的反應。
中央政府與地方政府
統(tǒng)籌協(xié)調保護耕地與建設用地之間的矛盾，需要積極發(fā)揮政府有形的手的作用，而不能單純依靠市場手段來調節(jié)。但是，問題是對于這一矛盾著的兩個方面，由于所處管理位置上的差異等各種原因，中央政府和地方政府有著不同的態(tài)度。中央政府更多關注的是帶有全局性、戰(zhàn)略性的宏觀目標，如耕地保有量、國家糧食安全、農民利益保護和社會穩(wěn)定等；而地方政府則更看重本地區(qū)局部的、短期的發(fā)展目標，如工業(yè)發(fā)展、城鎮(zhèn)建設、土地資產性收益等。在處理保護耕地和建設用地的關系問題上，中央政府和地方政府的優(yōu)先目標不可能完全一致，分級管理體制也很難保障地方政府自覺地按照國家有關法律法規(guī)和土地利用總體規(guī)劃的要求管理土地。
在分級管理體制下，地方政府為了追求本地區(qū)的率先發(fā)展和“以地生財”及其“政績”，以各種形式變相規(guī)避上級政府的規(guī)劃管制、計劃控制和審批管理，違法違規(guī)批地，圈占并低價向市場供應土地，大量土地被亂占濫用和閑置浪費，造成土地市場秩序混亂。特別是，在征地中，以低價征收農民的土地，造成許多農民失地、失業(yè)、失去生活保障。實行省以下土地垂直管理，目的是要強化中央和省級政府的宏觀調控能力，保障國家土地資源利用的全局性、戰(zhàn)略性目標能夠得到落實。
公共管理者與土地所有者
分析起來，地方政府之所以在土地問題上不能優(yōu)先從全局利益和長遠利益出發(fā)，其中一個不可忽視的重要原因是，在現(xiàn)行土地制度下地方政府在承擔土地資源公共管理職能的同時，也承擔著城鎮(zhèn)國有土地所有者的職能。我國城鎮(zhèn)實行土地國有制，法律雖然規(guī)定國務院是國有土地所有權的唯一主體，但是不可避免的是城鎮(zhèn)國有土地的所有權職能必然要由縣（市）人民政府來實際行使，城鎮(zhèn)國有土地出讓的大部分收益要歸入地方財政，中央政府只能是法律名義上的國有土地所有者，而不可能成為經濟上的國有土地所有者。
正是實際承擔著國有土地所有者的職能，使地方政府擁有了“以地生財”的權利。也就是說，地方政府作為公共管理者的同時，也是在其所管理領域中逐利的“局中人”。地方政府在土地管理問題上，往往發(fā)生雙重角色的混亂，甚至利用這種雙重角色來“謀利”。很典型的就是地方政府以公共管理者的身份動用土地征收權低價征收農民集體土地并將之變?yōu)閲型恋?，然后以國有土地所有權人的身份予以出讓，從中獲取土地增值收益充實地方財政，或者在征地后低價出讓國有土地使用權以變相獲取合法或非法的租金收入。實際上，90年代中后期中央上收用地審批權的土地管理體制改革，就是在國有土地所有權“地方化”后不得不采取的舉措。
條條與塊塊
在實踐中，地方政府承擔的土地資源公共管理職能和國有土地資產管理職能要由地方政府土地管理部門來具體執(zhí)行，這就決定了地方土地管理部門處于了地方政府和上級土地管理部門不同工作目標的聚焦點上。在分級管理體制下，一方面，地方土地管理部門在業(yè)務上受上級土地管理部門的指導，在分級土地利用總體規(guī)劃控制下，按照上級核定的用地計劃指標，安排建設用地，保護開發(fā)補充耕地，執(zhí)行土地資源利用公共管理職能；另一方面，地方土地管理部門還要按照地方政府的經濟社會發(fā)展規(guī)劃和實際需要保障各類建設用地，按照地方政府的要求代行國有土地資產管理職能。這就是說，保護耕地與建設用地之間的矛盾在實踐中還具體表現(xiàn)在地方政府與土地管理部門之間的沖突上。
由于作為地方政府的一個職能部門，地方土地管理部門主要領導人的人事任免權在本級地方政府，因此，地方土地管理部門不得不完全聽命于本級地方政府，土地管理部門自上而下的規(guī)劃管制、計劃控制、用地審批等管理措施的落實受到嚴重干擾。實際上，許多違法用地都得到了當?shù)氐胤秸捌渫恋毓芾聿块T的事前默許，甚至一些地方政府的土地管理部門在本級政府的壓力下和用地者合謀變相轉用、占用耕地。比如，在最近國土資源部公布的一些嚴重違法案件中，多數(shù)違法主體就是地方政府，有的違法占地量很大地方政府土地管理部門不可能不事前知曉。實行省以下垂直管理，目的是通過強化部門的條條管理，以此來約束地方政府的行為。當然，實行省以下垂直管理，可能會加大條條和塊塊之間一些新的摩擦。比如，在建設用地審批方面，由于中央政府和省級政府擁有主要的用地審批權和人事權，在部門垂直管理的監(jiān)督約束下，如何提高用地審批效率，及時、有效、合理地保障各類建設用地，這類問題如果處理不當就有可能成為新的矛盾焦點。公務員之家版權所有
總之，我國土地資源利用和管理中面臨的一系列深層次矛盾和沖突說明，要妥善解決我國經濟社會發(fā)展中的土地問題，就必須進行全方位的配套改革和制度建設。這包括：建立和完善農用地分級分類保護體系，如以基本農田保護為核心的耕地保護體系、以基本草原保護為核心的草原保護體系等；在保護農用地尤其是保護耕地的同時，加快建立和完善一整套農業(yè)支持和補貼體系，補償農民因承擔耕地保護、國家糧食安全保障、可持續(xù)發(fā)展等公共利益所承受的損失；改革征地制度，縮小征地范圍，提高征地補償標準，規(guī)范政府征地行為；建立新型的經營性農地轉用制度，保障農民在經營性的農地轉用和轉出中擁有自主決策權，保障農民集體分享土地增值收益的權利；在必然要轉用一部分農用地的情況下，通過完善土地租、稅、費體系，保障將農地轉用中取得的一部分土地增值收益持續(xù)穩(wěn)定地投入到農用地開發(fā)、整理和農村閑散、廢棄的居民點用地復墾、整理中去，建立和完善耕地補償機制；修訂和完善各級土地利用總體規(guī)劃，使之更加切合各地經濟社會發(fā)展的實際需要；深化城鄉(xiāng)土地使用制度改革，完善以土地使用權為核心的土地產權制度，開通城鄉(xiāng)建設用地市場；改革二元土地所有制基礎上的城鄉(xiāng)分割管理體制，完善以土地用途管制為核心的城鄉(xiāng)土地統(tǒng)一管理；完善事實上存在的國有土地分級所有制，強化對土地資產性收益的專項管理；完善部門垂直管理體系，強化對地方政府的有效監(jiān)督和約束。
