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內(nèi)容摘要：經(jīng)過多年來的建設(shè)，淮河流域行蓄洪區(qū)已經(jīng)基本形成了一個相對完整的管理法規(guī)和政策體系，對行蓄洪區(qū)的確定、調(diào)整、啟用、安全設(shè)施建設(shè)和管理、補(bǔ)償?shù)雀鞣矫孀隽私缍?，但目前仍然存在法律位階偏低、部分法規(guī)執(zhí)行主體不明確、操作性較差、補(bǔ)償程序復(fù)雜、建設(shè)和管理資金不夠明確等問題。建議加快制定《蓄滯洪區(qū)建設(shè)與管理條例》。

關(guān)鍵詞：淮河流域，行蓄洪區(qū)，法規(guī)，政策

作為重要的非工程措施，經(jīng)過多年的建設(shè)，目前淮河流域行蓄洪區(qū)已經(jīng)基本形成了一個相對完整的管理法規(guī)和政策體系。其中，1988年頒布的《關(guān)于蓄滯洪區(qū)安全與建設(shè)指導(dǎo)綱要》、1997年頒布的《中華人民共和國防洪法》、2000年頒布的《蓄滯洪區(qū)運用補(bǔ)償暫行辦法》以及2006年頒布的《關(guān)于加強(qiáng)蓄滯洪區(qū)建設(shè)與管理的若干意見》這四個法律法規(guī)與蓄滯洪區(qū)的管理有著最為直接的關(guān)系。本文首先分析淮河行蓄洪區(qū)建設(shè)與管理的現(xiàn)行規(guī)定，然后討論現(xiàn)行政策的不足之處，最后提出完善淮河行蓄洪區(qū)管理政策的相關(guān)建議。

一、淮河行蓄洪區(qū)建設(shè)與管理的現(xiàn)行規(guī)定

（一）行蓄洪區(qū)范圍和名錄的確定和調(diào)整

根據(jù)《防洪法》的規(guī)定，防洪規(guī)劃應(yīng)當(dāng)確定防護(hù)對象、治理目標(biāo)和任務(wù)、防洪措施和實施方案，并劃定洪泛區(qū)、蓄滯洪區(qū)和防洪保護(hù)區(qū)的范圍，規(guī)定蓄滯洪區(qū)的使用原則，蓄滯洪區(qū)的名單目錄則由《蓄滯洪區(qū)運用補(bǔ)償暫行辦法》以附錄方式確認(rèn)。根據(jù)《關(guān)于加強(qiáng)蓄滯洪區(qū)建設(shè)與管理的若干意見》的規(guī)定，蓄滯洪區(qū)的調(diào)整應(yīng)通過編制（修訂）防洪規(guī)劃或防御洪水方案，經(jīng)過科學(xué)比選、嚴(yán)格論證，按防洪規(guī)劃和防御洪水方案的權(quán)限審批?？梢姡獙π顪閰^(qū)進(jìn)行調(diào)整，首先要根據(jù)權(quán)限調(diào)整流域的防洪規(guī)劃、然后調(diào)整《蓄滯洪區(qū)運用補(bǔ)償暫行辦法》以及地方的《蓄滯洪區(qū)管理辦法》。

（二）蓄滯洪區(qū)管理目標(biāo)和原則

《關(guān)于加強(qiáng)蓄滯洪區(qū)建設(shè)與管理的若干意見》提出了蓄滯洪區(qū)管理的四個目標(biāo)，即確保蓄滯洪區(qū)內(nèi)人民群眾生命安全；確保流域防洪安全；促進(jìn)人與自然和諧相處；促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)發(fā)展。

《意見》確定的蓄滯洪區(qū)管理的基本原則為：堅持全面規(guī)劃，合理布局，做好蓄滯洪區(qū)調(diào)整工作；堅持統(tǒng)籌考慮，突出重點，加快蓄滯洪區(qū)建設(shè)；堅持依法行政，分級負(fù)責(zé)，加強(qiáng)蓄滯洪區(qū)管理，實現(xiàn)洪水“分得進(jìn)、蓄得住、退得出”，確保蓄滯洪區(qū)有效運用。同時，《意見》還明確提出了分類管理的原則。即根據(jù)蓄滯洪區(qū)在防洪體系中的地位和作用、運用幾率、調(diào)度權(quán)限以及所處地理位置等因素，將蓄滯洪區(qū)劃分為三類，即：重要蓄滯洪區(qū)、一般蓄滯洪區(qū)和蓄滯洪保留區(qū)。

（三）行蓄洪區(qū)安全設(shè)施形式及資金來源

根據(jù)《安全與建設(shè)指導(dǎo)綱要》的規(guī)定，蓄滯洪區(qū)內(nèi)應(yīng)該因地制宜地采取多種形式的就地避洪措施。主要形式有：（1）圍村埝（安全區(qū)）、（2）莊臺、（3）避水臺、（4）避水樓、（5）城墻、（6）其它就地避洪措施。

按照《水利建設(shè)基金管理辦法》規(guī)定，中央水利建設(shè)基金專項支出包括大江大河的清淤除障及流域內(nèi)蓄滯洪區(qū)安全建設(shè)，除水利建設(shè)基金等專項基金外，目前蓄滯洪區(qū)的建設(shè)基金主要來自中央和地方的其他財政預(yù)算資金。

（四）行蓄洪區(qū)的啟用

淮河流域行蓄洪區(qū)的運用順序，由淮委根據(jù)國務(wù)院批準(zhǔn)的關(guān)于黃河、長江、淮河、永定河防御特大洪水方案及其它有關(guān)規(guī)定，編制淮河流域典型年行蓄洪區(qū)運用順序及淹沒圖，由水利部審定后頒布。國務(wù)院，國家防汛指揮機(jī)構(gòu)，流域防汛指揮機(jī)構(gòu)，省、自治區(qū)、直轄市人民政府，省、自治區(qū)、直轄市防汛指揮機(jī)構(gòu)，按照依法經(jīng)批準(zhǔn)的防御洪水方案中規(guī)定的啟用條件和批準(zhǔn)程序，決定啟用蓄滯洪區(qū)。

依法啟用蓄滯洪區(qū)，任何單位和個人不得阻攔、拖延；遇到阻攔、拖延時，由有關(guān)縣級以上地方人民政府強(qiáng)制實施。

（五）蓄滯洪區(qū)運用后的補(bǔ)償

補(bǔ)償遵循的三項原則是：保障蓄滯洪區(qū)居民的基本生活；有利于蓄滯洪區(qū)恢復(fù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)；與國家財政承受能力相適應(yīng)。

考慮到當(dāng)前蓄滯洪區(qū)大都以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為主，廣大居民的生活尚不富裕，基本生活條件主要是解決吃、住的問題，因此蓄滯洪區(qū)運用后，重點補(bǔ)償農(nóng)業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)和林業(yè)，保證居民一段時間的基本口糧，補(bǔ)助修復(fù)水毀住房和生產(chǎn)生活所必要的消費品，達(dá)到盡快恢復(fù)生產(chǎn)生活、重建家園的目的。

補(bǔ)償?shù)膶ο鬄樾顪閰^(qū)內(nèi)具有常住戶口的居民；區(qū)內(nèi)居民獲得蓄滯洪區(qū)運用補(bǔ)償?shù)耐瑫r，還可以按照國家有關(guān)規(guī)定享受與其他洪水災(zāi)區(qū)災(zāi)民同樣的政府救助和社會捐助。

補(bǔ)償?shù)姆秶鷥H限于：農(nóng)作物、專業(yè)養(yǎng)殖和經(jīng)濟(jì)林水毀損失；住房水毀損失；無法轉(zhuǎn)移的家庭農(nóng)業(yè)生產(chǎn)機(jī)械和役畜以及家庭主要耐用消費品水毀損失。

不予補(bǔ)償?shù)膿p失包括：根據(jù)國家有關(guān)規(guī)定，應(yīng)當(dāng)退田而拒不退田，應(yīng)當(dāng)遷出而拒不遷出，或者退田、遷出后擅自返耕、返遷造成的水毀損失；違反蓄滯洪區(qū)安全建設(shè)規(guī)劃或者方案建造的住房水毀損失；按照轉(zhuǎn)移命令能轉(zhuǎn)移而未轉(zhuǎn)移的家庭農(nóng)業(yè)生產(chǎn)機(jī)械和役畜以及家庭主要耐用消費品水毀損失。

（六）試行洪水保險制度

《關(guān)于蓄滯洪區(qū)安全與建設(shè)指導(dǎo)綱要》提出了試行洪水保險，并規(guī)定：省級人民政府可選擇受益范圍明確、進(jìn)洪機(jī)遇較多的蓄滯洪區(qū)，試行防洪基金或洪水保險制度，取得經(jīng)驗后推廣，逐步改變過去洪災(zāi)損失單純依靠政府大量救濟(jì)的辦法。

試行防洪基金或保險的地區(qū)，保險公司按規(guī)定向蓄滯洪區(qū)內(nèi)投保人收取保費，并賠償蓄滯洪后的損失；賠付不足部分，可由省級人民政府從受益地區(qū)國營工商企業(yè)、集體和個體企業(yè)以及居民所籌集的防洪基金中解決。

《關(guān)于加強(qiáng)蓄滯洪區(qū)建設(shè)與管理的若干意見》也明確提出要積極開展洪水災(zāi)害損失保險研究，建立有效的洪水災(zāi)害損失保險體系，化解蓄滯洪區(qū)洪水災(zāi)害損失風(fēng)險，實現(xiàn)利益共享、風(fēng)險共擔(dān)，提高社會和群眾對災(zāi)害的承受能力。

（七）行蓄洪區(qū)人口控制與土地管理

《關(guān)于加強(qiáng)蓄滯洪區(qū)建設(shè)與管理的若干意見》等政策法規(guī)都明確提出蓄滯洪區(qū)所在地人民政府要制訂人口規(guī)劃，加強(qiáng)區(qū)內(nèi)人口管理，實行嚴(yán)格的人口政策，嚴(yán)禁區(qū)外人口遷入，鼓勵區(qū)內(nèi)常住人口外遷，控制區(qū)內(nèi)人口增長。同時，省級人民政府應(yīng)組織有關(guān)部門制定蓄滯洪區(qū)人口控制規(guī)劃，規(guī)定區(qū)內(nèi)人口增長率（自然增長率及機(jī)械增長率）必須低于省內(nèi)其它地區(qū)，提出具體控制指標(biāo)并建立分區(qū)人口冊。

《關(guān)于加強(qiáng)蓄滯洪區(qū)建設(shè)與管理的若干意見》和《關(guān)于蓄滯洪區(qū)安全與建設(shè)指導(dǎo)綱要》都規(guī)定蓄滯洪區(qū)土地利用、開發(fā)和各項建設(shè)必須符合防洪的要求，保持蓄洪能力，實現(xiàn)土地的合理利用，減少洪災(zāi)損失。

在洪泛區(qū)、蓄滯洪區(qū)內(nèi)建設(shè)非防洪建設(shè)項目，應(yīng)當(dāng)就洪水對建設(shè)項目可能產(chǎn)生的影響和建設(shè)項目對防洪可能產(chǎn)生的影響作出評價，編制洪水影響評價報告，提出防御措施。

（八）管理機(jī)構(gòu)設(shè)置

加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)工作是搞好蓄滯洪區(qū)建設(shè)和管理的重要保障措施，《綱要》建議蓄滯洪區(qū)所在地的省級人民政府可根據(jù)工作需要成立蓄滯洪區(qū)管理委員會，作為虛設(shè)機(jī)構(gòu)，不設(shè)實體辦事機(jī)構(gòu)，其日常工作由政府指定的部門承擔(dān)；蓄滯洪區(qū)管理委員會負(fù)責(zé)規(guī)劃的實施和區(qū)內(nèi)安全建設(shè)的管理，分洪時配合各級防汛指揮部保證各項任務(wù)按規(guī)劃有秩序地完成，也就是說《綱要》原則是認(rèn)可通過建立一個專門的機(jī)構(gòu)來協(xié)調(diào)蓄滯洪區(qū)的建設(shè)與管理工作的?！兑庖姟冯m然沒有明確提出要建立一個專門的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，但強(qiáng)調(diào)了地方政府的責(zé)任，提出蓄滯洪區(qū)所在地人民政府要高度重視蓄滯洪區(qū)的建設(shè)與管理。

二、現(xiàn)行管理法規(guī)政策存在的不足之處

管理淮河行蓄洪區(qū)的政策法規(guī)雖然已經(jīng)基本形成了多層級、多部門、覆蓋面廣的體系，但仍然存在法律規(guī)范的層級低、部分事項缺乏規(guī)范、執(zhí)行主體不明確、程序繁瑣、內(nèi)容過時等問題。

（一）缺乏一個全面規(guī)定行蓄洪區(qū)的法規(guī)，也就是行蓄洪區(qū)管理的“基本大法”，法規(guī)的位階比較低

目前對于蓄滯洪區(qū)進(jìn)行全面規(guī)定主要集中在《關(guān)于加強(qiáng)蓄滯洪區(qū)建設(shè)與管理的若干意見》和《關(guān)于蓄滯洪區(qū)安全與建設(shè)指導(dǎo)綱要》兩個由國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)的部門文件，但前者僅僅是一個指導(dǎo)性的意見，主要是提出今后工作包括政策制定所需要解決的問題的意見，對很多問題并沒有給出具體的、詳細(xì)的和有約束性的規(guī)定。例如在如何編制蓄滯洪區(qū)建設(shè)和管理規(guī)劃、加大蓄滯洪區(qū)投入力度、發(fā)展蓄滯洪區(qū)的非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和落實地方責(zé)任等方面還都只是給出了原則性和方向性的規(guī)定，缺乏落實的部門和責(zé)任分工等具體的措施。而后者頒布于1988年，雖是一部比較全面和系統(tǒng)的政策規(guī)定，但其重點仍然集中在指導(dǎo)蓄滯洪區(qū)的安全工程建設(shè)、啟用以及安全撤退等水利工程措施方面，而對蓄滯洪區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會管理乃至日常維護(hù)未給予詳細(xì)規(guī)定，這與該綱要由水利部門擬定有關(guān)。況且由于頒布的時間早，有些內(nèi)容需要更新。總體上講，該綱要重建設(shè)輕管理的特征比較明顯。

此外，法律位階比較高、權(quán)威性比較強(qiáng)的《水法》和《防洪法》缺乏對行蓄洪區(qū)全面的管理規(guī)定，如人口管理問題、淹沒損失負(fù)擔(dān)問題以及行蓄洪區(qū)內(nèi)的建設(shè)和發(fā)展問題等。這些問題或交由下位法規(guī)規(guī)定，或者交由行政部門酌情處理，導(dǎo)致這些問題難以有效解決。而其他的政策和法規(guī)，除《蓄滯洪區(qū)運用補(bǔ)償暫行辦法》以國務(wù)院令的方式外，則多數(shù)層級比較低，由各部門制定。較為重要者如《綱要》和《若干意見》由國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)，很多的規(guī)定還停留在部門規(guī)章制度。部門的規(guī)章一者主要規(guī)定本部門職權(quán)范圍的事務(wù)，涉及的事項比較窄，二者只是一種行政指導(dǎo)，約束性要弱，其它部門有時難以真正執(zhí)行。由于行蓄洪區(qū)的管理既涉及地方各級政府，又涉及中央各有關(guān)部門，在地方政府方面，又涉及四個省。同時，區(qū)域之間利益矛盾比較突出。在這種情況下，法律位階太低，就會失去基本的約束力。再比如，區(qū)域利益平衡問題、人口外遷問題、人口控制問題等，都需要在較高的層次上進(jìn)行協(xié)調(diào)。另外，法律位階低，難以做出有權(quán)威性的要求，以及責(zé)任明確的罰則，也不利于有關(guān)方針、原則的落實等等。例如在1988年的《綱要》中，雖然就行蓄洪區(qū)的人口控制問題提出了明確的要求，但卻沒有能夠就責(zé)任和經(jīng)費問題做出規(guī)定和安排；即使在2006年的《若干意見》中，由于牽涉到民政救濟(jì)，也無法對蓄滯洪區(qū)的扶持與救助辦法做出具有約束性的規(guī)定。

（二）部分法規(guī)的執(zhí)行主體不明確，過于抽象和原則，操作性比較差

法規(guī)中的執(zhí)行主體不明確是我國法律法規(guī)中的通常情況，并非蓄滯洪區(qū)管理政策與法規(guī)所獨有，具體到蓄滯洪區(qū)的管理，比較突出的有：（1）人口控制政策的執(zhí)行手段不明確，沒有得力的實施措施，導(dǎo)致《指導(dǎo)綱要》提出的人口增長率得不到有效的控制；（2）農(nóng)村土地利用和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)調(diào)整的主體和責(zé)任不夠明確；（3）就地避洪設(shè)施的日常管理主體不明確，不夠有效，導(dǎo)致較多的安全設(shè)施在建成之后，缺乏有效的管理，尤其是對于一些小型的安全設(shè)施，這種現(xiàn)象更為突出；（4）安全撤離后的食宿保障主體和經(jīng)費安排不夠明確，可能導(dǎo)致蓄滯洪區(qū)運用次數(shù)比較多的情況下，安全撤離后的食宿難以得到有效保障。

目前部分政策法規(guī)對蓄滯洪區(qū)經(jīng)濟(jì)社會活動的規(guī)范比較抽象和原則，缺乏可操作性。例如如何確定不同類型蓄滯洪區(qū)的管理與經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，鼓勵當(dāng)?shù)厝罕娡獬鰟?wù)工的規(guī)定等；限制蓄滯洪區(qū)內(nèi)高風(fēng)險區(qū)的經(jīng)濟(jì)開發(fā)活動，鼓勵企業(yè)向低風(fēng)險區(qū)轉(zhuǎn)移或向外搬遷，都缺乏相應(yīng)的財政和稅收手段的配套。又例如，如何加強(qiáng)蓄滯洪區(qū)土地管理，土地利用、開發(fā)和各項建設(shè)必須符合防洪的要求，保證蓄滯洪容積，實現(xiàn)土地的合理利用，減少洪災(zāi)損失；蓄滯洪區(qū)所在地人民政府要制訂人口規(guī)劃，加強(qiáng)區(qū)內(nèi)人口管理，實行嚴(yán)格的人口政策，嚴(yán)禁區(qū)外人口遷入，鼓勵區(qū)內(nèi)常住人口外遷，控制區(qū)內(nèi)人口增長，等等。類似這樣的規(guī)定和政策往往沒有能夠提出實現(xiàn)這些政策目的的手段和措施，導(dǎo)致了政策難以落實。

由于法律和法規(guī)對有些事項規(guī)定得不夠具體，這些未作具體規(guī)定的事項的管理就被賦予給了行政部門，目前淮河流域行蓄洪區(qū)的安全設(shè)施建設(shè)由淮委負(fù)責(zé)，而行蓄洪區(qū)的日常管理，普遍實行地方行政負(fù)責(zé)制，由省、地、縣有關(guān)部門分別管理，往往各持己見，容易產(chǎn)生矛盾和爭執(zhí)，在蓄滯洪區(qū)的運用、建設(shè)和日常維護(hù)管理方面出現(xiàn)分歧，協(xié)調(diào)時間長，容易延誤時機(jī)。例如在實際調(diào)研過程中，就發(fā)現(xiàn)在行蓄洪區(qū)建設(shè)了過大的安全區(qū)的問題，其原因就在于原來《綱要》只是規(guī)定了不宜建設(shè)過大的圍村埝，但沒有更具體的規(guī)定，這實際上將裁量權(quán)賦予了行政部門，而地方政府傾向于做大圍村埝，以保護(hù)更多的土地和人口，但卻增加了日常的運營費用（如電費），也削弱了調(diào)蓄洪水的能力。

（三）行蓄洪區(qū)的建設(shè)和管理的資金來源不夠明確，缺乏保障，導(dǎo)致部分設(shè)施和制度難以有效發(fā)揮作用

蓄滯洪區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)主要包括蓄滯洪區(qū)圍堤、控制閘、隔堤、安全設(shè)施、轉(zhuǎn)移道路、通訊設(shè)施、預(yù)警系統(tǒng)以及與“移民建鎮(zhèn)”配套的生產(chǎn)、生活基礎(chǔ)設(shè)施，需要大量的資金，但由于建設(shè)資金的安排靈活性比較大，有時出現(xiàn)建設(shè)資金不落實以及暫時挪用的問題，導(dǎo)致目前蓄滯洪區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不能達(dá)標(biāo)。而且，由于歷來重建設(shè)輕管理，對于工程措施的建設(shè)資金一般安排得相對比較充裕，而管理方面由于時間長，管理主體在工程建設(shè)期內(nèi)不是很明確，建成后的管理資金很難做到有效的估計，常常導(dǎo)致管理資金不能足額及時到位，蓄滯洪區(qū)的安全設(shè)施的管理不夠有效，小型配套設(shè)施如排澇設(shè)施跟不上，造成一些安全設(shè)施有時不能正常發(fā)揮作用或者毀損得比較快。

按照1988年《綱要》的思路和規(guī)定，安全撤離設(shè)施的建設(shè)與管理責(zé)任基本由地方政府負(fù)擔(dān)，例如撤退道路和對口安排、撤退船只車輛、食宿、防疫等事項均有地方負(fù)責(zé)，但在《綱要》中都沒有對此就機(jī)構(gòu)、人員和經(jīng)費以及問責(zé)等做出規(guī)定，其它的法律法規(guī)也沒有做出相應(yīng)的詳細(xì)規(guī)定。

（四）控制蓄洪區(qū)內(nèi)人口增長的政策不夠完善有力

目前，蓄滯洪區(qū)人口控制措施不力，人口增長過快，尤其是對于那些使用頻率比較高的蓄滯洪區(qū)，致使行蓄洪運用損失大，難下決心。人口增長過快的原因是多方面的，首先是沒有一個清晰或明確的長遠(yuǎn)規(guī)劃以及對人口規(guī)模的控制指標(biāo)。其次是雖然有原則性的規(guī)定，但規(guī)定太模糊，沒有落實到部門和責(zé)任人，缺乏問責(zé)制度。三是缺乏必要的政策手段和資金支持，尤其是對于蓄滯洪區(qū)內(nèi)流動在外的人口的計劃生育工作難度很大。

此外，也有生育習(xí)慣和受經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)使，人口自然向經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)匯集的原因。如有的蓄滯洪區(qū)，隨著轉(zhuǎn)移道路等基礎(chǔ)設(shè)施的建成，生產(chǎn)生活條件得到了改善，甚至超過了保護(hù)區(qū)的條件，人們很自然的要向行蓄洪區(qū)里遷移，加上有關(guān)政府部門、社會團(tuán)體、學(xué)校等機(jī)構(gòu)的遷入，并由此而帶來第三產(chǎn)業(yè)人口的增長，很難避免人口的快速增長。

（五）缺乏完善的移民建鎮(zhèn)配套辦法

“移民建鎮(zhèn)”是蓄滯洪區(qū)安全建設(shè)的有效途徑，其基本特征是：農(nóng)民的房屋、財產(chǎn)、企業(yè)等與農(nóng)田作業(yè)分離，在安全區(qū)(鎮(zhèn))內(nèi)生活，到安全區(qū)外耕種生產(chǎn)。一般情況，安全區(qū)的間隔距離控制在10公里左右，居民與耕地的距離最大在5公里左右，可通過自行車等交通工具到田間耕作。目前由于耕作距離、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、土地關(guān)系調(diào)整以及房屋財產(chǎn)等多方面的原因，“移民建鎮(zhèn)”在實施過程中還有一些障礙，為保障“移民建鎮(zhèn)”措施得以順利實施，還必須制定和實施配套的政策或法規(guī)，以規(guī)范和調(diào)整“移民建鎮(zhèn)”工作，使農(nóng)民能夠遷得出，住得下。

（六）《補(bǔ)償辦法》的規(guī)定比較繁瑣，難以執(zhí)行，且導(dǎo)向作用與長遠(yuǎn)目標(biāo)不協(xié)調(diào)

《補(bǔ)償辦法》核損階段的操作程序過于復(fù)雜、任務(wù)很重，操作成本高。登記核查工作以“三榜公布”為核心，為了盡量減少三榜公布的異議，在統(tǒng)計時一個村分幾個小組進(jìn)行，統(tǒng)計結(jié)果先在小組內(nèi)進(jìn)行公布，充分發(fā)揮村民之間的互相監(jiān)督作用，時間一般是3～5天。規(guī)定的“三榜公布”以7天為準(zhǔn)，公布后有異議的修改后再公布。雖然名義上為“三榜公布”，但是實際公布時有些地方達(dá)6、7次之多，由于操作過程中牽涉的人很多以及退水較慢，進(jìn)行財產(chǎn)損失登記時很多財產(chǎn)還泡在水里，難以進(jìn)行核實，從組建小組、登記、上報、核查、下款到發(fā)款，也要半年的時間，大部分群眾是在春節(jié)前拿到補(bǔ)償金，有時出現(xiàn)問題還要進(jìn)行核查，拖的時間更長。有些問題在政策上也很難把握，如缺乏對工礦企業(yè)和農(nóng)戶依法承包滯洪區(qū)內(nèi)的種植物的補(bǔ)償，缺乏對在進(jìn)行抗洪搶險中負(fù)傷或死亡人員及家屬的補(bǔ)償。而且部分地方滯洪區(qū)與非滯洪區(qū)的邊界難以確定，補(bǔ)償面積難定。

此外，對“移民建房”政策也產(chǎn)生了消極影響。2003年淮河大洪水中蓄滯洪區(qū)的大規(guī)模運用，使國家意識到了補(bǔ)償政策的實施難度與補(bǔ)償負(fù)擔(dān)的沉重。因此，更加傾向于采取一次性投入將區(qū)內(nèi)居民遷出蓄滯洪區(qū)的“移民建房”政策。2003年大洪水之后，安徽省一期計劃搬遷11個蓄滯洪區(qū)的居民，但由于種地距離遠(yuǎn)，不方便，有些區(qū)內(nèi)人員仍不愿意搬遷。此外，臨近蓄滯洪區(qū)的低標(biāo)準(zhǔn)保護(hù)區(qū)雖然受了災(zāi)，卻不能得到像蓄滯洪區(qū)那樣的補(bǔ)償待遇；而蓄滯洪區(qū)不分洪的年份可以得到豐收，分洪的年份有國家補(bǔ)償，反而成了人們更愿意生存的地方，這就與實施移民建鎮(zhèn)政策產(chǎn)生了矛盾。

雖然2006年5月財政部對原《國家蓄滯洪區(qū)運用財政補(bǔ)償資金管理規(guī)定》進(jìn)行了修訂，農(nóng)作物的補(bǔ)償不再按照耕地上實際耕種的農(nóng)作物確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，而是按照當(dāng)?shù)刂饕r(nóng)作物前三年同季農(nóng)作物平均產(chǎn)值的50%-70%來確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，簡化了確定農(nóng)作物、專業(yè)養(yǎng)殖和經(jīng)濟(jì)林補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的程序，但仍然存在程序比較復(fù)雜，導(dǎo)向性作用不強(qiáng)的問題。

三、調(diào)整淮河行蓄洪區(qū)管理政策與法規(guī)的建議

（一）按照蓄滯洪區(qū)的重要性和使用幾率對蓄滯洪區(qū)進(jìn)行分類管理

在蓄滯洪區(qū)的建設(shè)與管理過程中，應(yīng)該充分體現(xiàn)分類分級管理的原則，按照蓄滯洪區(qū)的重要性和使用幾率對蓄滯洪區(qū)進(jìn)行分類，非常重要而且使用幾率高的蓄滯洪區(qū)就要嚴(yán)格控制人口以及非農(nóng)經(jīng)濟(jì)活動，盡量減少蓄滯洪區(qū)使用所帶來的損失，對于那些不是很重要但使用頻率高的蓄滯洪區(qū)，可以通過適當(dāng)提高防洪工程建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，降低使用頻率，同時允許蓄滯洪區(qū)內(nèi)發(fā)展一些非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，對于那些很重要但使用頻率不高的蓄滯洪區(qū)，由于暫時不能轉(zhuǎn)為防洪保護(hù)區(qū)，一方面要加強(qiáng)安全設(shè)施建設(shè)，保障生命財產(chǎn)安全，同時要在離口門比較遠(yuǎn)，有相對充分轉(zhuǎn)移時間的地方發(fā)展第二和第三產(chǎn)業(yè)，對于那些既不是很重要使用頻率又不高的蓄滯洪區(qū)，要創(chuàng)造條件轉(zhuǎn)為防洪保護(hù)區(qū)，積極發(fā)展二、三產(chǎn)業(yè)，促進(jìn)蓄滯洪區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人民生活的改善。

（二）盡快制定《蓄滯洪區(qū)建設(shè)與管理條例》

由于蓄滯洪區(qū)的建設(shè)和管理牽涉的部門和地方多，既有中央多個部門（如水利部、財政部、民政部、國土資源部、人口與計劃生育委員會、發(fā)改委、交通部、建設(shè)部、保險等金融監(jiān)管部門）要承擔(dān)的責(zé)任，又有地方各級政府承擔(dān)的職責(zé)，情況復(fù)雜，領(lǐng)域多，解決的難度大，因此，有必要制定一部對蓄滯洪區(qū)的建設(shè)與管理進(jìn)行全面規(guī)定的法規(guī)性文件，如制定《蓄滯洪區(qū)建設(shè)與管理條例》，將涉及蓄滯洪區(qū)的重要問題予以明確規(guī)定，作為蓄滯洪區(qū)建設(shè)和管理的“基本大法”，并以國務(wù)院令的方式頒布，提高蓄滯洪區(qū)建設(shè)與管理法規(guī)的權(quán)威性。

（三）盡快明確蓄滯洪區(qū)安全設(shè)施建設(shè)以及撤離后生活安置的資金來源和分擔(dān)關(guān)系

目前的法規(guī)和政策對于蓄滯洪區(qū)的安全設(shè)施建設(shè)以及撤離后的生活安置都作了比較詳細(xì)的規(guī)定，但是從1988年的《綱要》以及1997年的《水利建設(shè)基金籌集和使用管理暫行辦法》的規(guī)定來看，都只是原則規(guī)定了中央水利基金和地方水利基金的使用范圍，而且地方政府承擔(dān)了較多的責(zé)任，尤其是蓄滯洪區(qū)居民撤離后的生活安排，基本上由地方政府承擔(dān)，但沒有專項的資金安排，因此建議制定政策明確規(guī)定安全設(shè)施建設(shè)以及維護(hù)的資金安排和中央地方以及地方各級政府間的分擔(dān)關(guān)系，保障資金的來源和使用。

（四）完善移民遷建的配套辦法

從目前實際情況來看，移民遷建的配套辦法急需明確規(guī)定的方面包括：（1）安全區(qū)的堤防、道路等基礎(chǔ)設(shè)施由國家扶持建設(shè)，國家投資，群眾投勞；（2）安全區(qū)外的農(nóng)耕道路應(yīng)科學(xué)規(guī)劃，保證相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)，以方便農(nóng)民遠(yuǎn)距離耕作為宜；（3）安全區(qū)建設(shè)要考慮學(xué)校、醫(yī)院、商業(yè)、郵電等網(wǎng)點的配套建設(shè)；（4）集鎮(zhèn)式的安全區(qū)建成后，有關(guān)政府部門要帶頭遷入；（5）計劃搬遷的蓄滯洪區(qū)內(nèi)不在安排任何公共設(shè)施建設(shè)。

（五）制定詳細(xì)的可操作的蓄滯洪區(qū)人口控制計劃

控制蓄滯洪區(qū)的人口增長，逐步向區(qū)外轉(zhuǎn)移人口是《防洪法》和《綱要》中確定的目標(biāo)和任務(wù)，但實施的效果并不理想，其原因前已述及。當(dāng)前需要制定一個專門針對蓄滯洪區(qū)人口控制的辦法，其要點應(yīng)該包括：第一，明確蓄滯洪區(qū)人口控制原則和目標(biāo)(如增長速度不高于保護(hù)區(qū)的原則等)。第二，明確控制蓄滯洪區(qū)人口自然增長率的措施，如提高實行計劃生育的獎勵標(biāo)準(zhǔn)及經(jīng)費安排。第三，對由蓄滯洪區(qū)流動到外地的流動人口的計劃生育問題在責(zé)任主體和經(jīng)費方面做出安排。第四，明確人口外遷安置的經(jīng)費和來源（建議中央和地方政府分擔(dān)），加大對移民搬遷工作的規(guī)劃和經(jīng)費支持力度，確保行蓄洪區(qū)居民搬得出、穩(wěn)得住、能發(fā)展。第五，結(jié)合人口外遷安置，適當(dāng)調(diào)整區(qū)內(nèi)和區(qū)外的土地使用權(quán)分配關(guān)系。第六，與蓄滯洪區(qū)運用補(bǔ)償制度結(jié)合起來進(jìn)行控制，如果是超生人口則不能享受補(bǔ)償或者減少補(bǔ)償額。