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2007年7月19日至20日，國務(wù)院發(fā)展研究中心市場經(jīng)濟(jì)研究所與世界銀行集團(tuán)、國際金融公司共同召開了“中低收入居民住房政策”國際研討會。與會的國際住房專家對我國住房領(lǐng)域當(dāng)前存在的問題、面臨的政策挑戰(zhàn)給予了高度關(guān)注，并結(jié)合各國住房政策經(jīng)驗與教訓(xùn)，提出了一些值得我們研究和探討的政策問題。

一、中國已進(jìn)入城市化峰速發(fā)展階段，住房政策面臨全新挑戰(zhàn)

根據(jù)發(fā)達(dá)國家城市化的歷史，城市化率從40%上升到60%的過程，是城市化進(jìn)程最為迅速的階段，國際上稱之為城市化峰速發(fā)展階段(PeakRateofUrbanization)。城市化進(jìn)入峰速發(fā)展階段，不僅帶來城市人口的大幅增加和城市規(guī)模的急速膨脹，也對各國的住房市場帶來深刻的影響。這一階段不僅住房投資規(guī)模會進(jìn)一步擴(kuò)大，住房投資總量將達(dá)到相當(dāng)于GDP7%-9%(或GNP3%-4%)的高位水平，而且房地產(chǎn)的資產(chǎn)價值也將持續(xù)快速增長，城市房地產(chǎn)的資產(chǎn)規(guī)模在國民財富中的比例，將從城市化啟動階段的15%提高到60%以上。

目前，中國的城市化率已經(jīng)超過40%，正處在從城市化起飛階段向城市化峰速階段轉(zhuǎn)變的拐點上。這意味著未來20年，中國都將處在城市化峰速發(fā)展階段，龐大的人口規(guī)模以及城市化高速發(fā)展所帶動的巨大住房需求，可能在人類歷史上都是非常少見的，這對中國，乃至對全世界的影響都將是非常巨大的。

國際住房專家認(rèn)為，中國在城市化起飛階段的住房政策是比較成功的，但也存在許多制度性的缺陷。進(jìn)入城市化峰速階段后，中國的住房政策可能面臨著一系列的挑戰(zhàn)。如果不對以前遺留的制度性缺陷進(jìn)行改革和調(diào)整，這種缺陷就會被放大，就會帶來更為嚴(yán)重的問題。因此，進(jìn)入城市化峰速發(fā)展階段，中國更需要有一個好的住房制度安排和住房政策框架。

二、解決住房問題要與其他社會經(jīng)濟(jì)政策相協(xié)調(diào)

國際住房專家強調(diào)，不能簡單地就住房問題來考慮住房政策，解決住房問題要與交通、城市建設(shè)、社會保障等問題相結(jié)合。

首先，各國政府在制訂住房政策時的一個基本思想，是要把住房問題和交通問題整合起來一塊進(jìn)行考慮。如果只關(guān)注住房問題，讓中低收入居民住到遠(yuǎn)離城市、且交通條件很差的地方，可能會帶來生活成本增加、就業(yè)困難等問題。以法國為例，從1960年到2004年，法國的城市化率是從60%上升到77%，人均收入水平從4000美元增加到35000美元，居民消費支出中的住房支出比例從不到10%上升到20%，住房條件得到較大改善；與此同時，法國政府非常重視發(fā)展公共交通，城市居民出行非常方便，交通支出比例在過去的44年中并沒有發(fā)生明顯的變化，2004年為10%，僅比1966年增加了兩個百分點。

其次，低收入人群的住房政策要納入統(tǒng)一的社會政策。低收入群體不僅在獲得住房方面存在問題，而且在獲得醫(yī)療、教育等方面也存在許多問題。為此，世界各國的普遍做法是，將低收入人群的住房問題，同就業(yè)、醫(yī)療、教育等問題結(jié)合起來考慮，統(tǒng)一納入國家社會政策范圍，以形成一攬子解決方案。

第三，從戰(zhàn)略高度協(xié)調(diào)好城市競爭能力和宜居性的關(guān)系。在城市化高速發(fā)展的過程中，各國都曾面臨提升城市競爭能力和改善宜居性的矛盾。目前中國已是一個相當(dāng)開放的經(jīng)濟(jì)，中國經(jīng)濟(jì)競爭力的源泉，主要來自于城市。因為只有通過城市，才能夠獲得國際資本、技術(shù)、人才、管理等關(guān)鍵的發(fā)展要素，才能夠改善基礎(chǔ)設(shè)施。所以，城市競爭能力提升是中國融入全球化所必需的，也是城市自身發(fā)展所必需的。與此同時，城市發(fā)展也需要宜居性，為居民的生活和居住提供空間，為投資者和各類企業(yè)提供良好的生活環(huán)境和基礎(chǔ)設(shè)施。因此，處理好城市競爭力和宜居性的矛盾，不僅是促進(jìn)城市經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的戰(zhàn)略問題，也是住房政策中必須關(guān)注的關(guān)鍵問題。

三、在城市化峰速發(fā)展階段要特別重視住房供給及土地利用政策

從各國住房政策的演進(jìn)過程來看，高度城市化的發(fā)達(dá)國家，目前的住房政策主要集中在需求方面。而在其城市化峰速發(fā)展階段，各國政府不僅需要通過補貼、住房金融等政策來推動住房需求，而且也高度重視供給政策，并在這一階段大幅度地增加住房的供給。

國際住房專家認(rèn)為，在住房供給政策方面，中國特別需要關(guān)注土地利用政策。特別是在土地供應(yīng)矛盾越來越突出的情況下，中國應(yīng)特別重視提高土地的利用效率。發(fā)達(dá)國家在這方面的主要措施是加強城市規(guī)劃和容積率管理。在住宅區(qū)容積率管理上，各國在城市規(guī)劃中都對住宅區(qū)的容積率有較高的規(guī)定，例如巴黎住宅區(qū)的容積率為3，華盛頓為6，紐約為10。

在中國，各大城市的人口密度都比較高，但住宅區(qū)的容積率標(biāo)準(zhǔn)卻比較低，而且缺乏對容積率的總體規(guī)劃和管理，例如，在中國北方一個特大城市的總體規(guī)劃中，城市中心區(qū)及地鐵沿線的住宅容積率僅為1.5，而在城市郊區(qū)的公寓項目，其容積率卻是2。較低的容積率和管理規(guī)則的缺失，在用地規(guī)模沒有限制的條件下，就會出現(xiàn)城市規(guī)模無限擴(kuò)張的問題；而在目前中國嚴(yán)格控制農(nóng)地轉(zhuǎn)換為城市用地的條件下，將加劇用地矛盾，并影響住房供應(yīng)總量或降低戶均住房面積。因此，中國迫切需要解決包括容積率在內(nèi)的城市規(guī)劃問題，高度重視規(guī)劃部門的作用，加強對城市規(guī)劃人員的培訓(xùn)，以應(yīng)對城市化高速發(fā)展帶來的土地資源方面的挑戰(zhàn)。

四、中國的住房政策體系還需要加快完善

根據(jù)國際上通行的住房政策分析方法，一個國家的住房政策體系一般包括住房產(chǎn)權(quán)方面的制度及政策，有效的住房金融政策和競爭性的住房金融服務(wù)體系，住房補貼和稅收政策，土地供給政策以及相關(guān)市政設(shè)施的配套政策，土地利用及房地產(chǎn)的規(guī)范和政策，促進(jìn)和規(guī)范建筑行業(yè)和房地產(chǎn)行業(yè)市場競爭的相關(guān)政策及行業(yè)風(fēng)險控制政策，保障住房體系運行的相關(guān)法律框架、監(jiān)管政策及房地產(chǎn)信息系統(tǒng)等七個領(lǐng)域，且每個領(lǐng)域都包含著非常豐富的政策內(nèi)容，需要各國結(jié)合自身的情況、面臨的問題進(jìn)行具體分析，有針對性地調(diào)整和完善各自的住房政策。

相對于發(fā)達(dá)國家甚至一些發(fā)展中國家來說，中國在上述七個住房政策領(lǐng)域以及整體政策體系上，還存在相當(dāng)?shù)牟罹唷＠?，在住房金融方面，中國?998年開始發(fā)放住房抵押貸款，目前住房抵押貸款余額占GDP的比例大體上在11%左右，而發(fā)達(dá)國家或高收入國家的水平一般為40%-65%，馬來西亞和智利等發(fā)展中國家為15%-24%，可見，中國的住房金融市場發(fā)展程度還比較低，住房金融政策還有待進(jìn)一步健全和完善。因此，中國目前非常需要對1998年住房制度改革全面推開以來的各種住房政策進(jìn)行梳理，對政策成效進(jìn)行深入分析，結(jié)合世界各國的住房政策經(jīng)驗，針對中國進(jìn)入城市化峰速發(fā)展階段的發(fā)展要求，加快制訂和完善住房政策體系，為住房市場發(fā)展和中國居民居住水平的提高，創(chuàng)造一個好的制度安排和政策框架。

此外，上述七個方面的住房政策體系，也同樣適用于城市和地方層面，但需要地方政府因地制宜地做出調(diào)整。例如，美國的洛杉磯和紐約，這兩個城市土地利用的規(guī)章制度是非常不一樣的，但從住房、就業(yè)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展等角度來看，這兩個城市都是非常成功的。其原因就是這兩個城市的土地利用政策和規(guī)章制度，因地制宜地適應(yīng)了當(dāng)?shù)厥袌龅耐恋毓?yīng)和需求狀況。對中國而言，各地、各城市之間在總體發(fā)展水平、收入水平、住房市場供求狀況等方面，都存在較大差異，因此，中國不僅需要從宏觀層面對住房政策進(jìn)行完善和調(diào)整，也需要地方性的住房政策，而且應(yīng)該允許各地住房政策有所不同，以確保各地住房市場體系的正常運行。