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1、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)在農(nóng)村歷史上的作用無可替代

第一，推進(jìn)“聯(lián)產(chǎn)承包”破解千年糧食短缺。在人員散、規(guī)模少、效益差的情況下，組織和領(lǐng)導(dǎo)農(nóng)民從根本上解決了中國幾千年來未能解決的溫飽問題，而且勝利地實現(xiàn)了從糧食短缺走向糧食剩余，圓了中華民族的千年夢想！比印度還要少的只占世界7％的耕地，卻養(yǎng)活了比印度還要多的約占世界22％的人口，這不僅對中國而且對世界也是一個偉大的貢獻(xiàn)！如果沒有鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的前身進(jìn)行的大型水利設(shè)施，沒有農(nóng)藥、化肥、種子及其技術(shù)的推廣，使中國的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)進(jìn)行了有史以來第一次的更新?lián)Q代，即使有了聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，也只能再一次重復(fù)中國幾千年土地私有而糧食依然短缺的歷史。如果沒有鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)領(lǐng)導(dǎo)和組織農(nóng)民進(jìn)行的聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制那一場偉大的改革，沒有鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)組織和發(fā)展曾經(jīng)三分天下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，不僅農(nóng)村經(jīng)濟(jì)將仍然窒息在那一種僵化的體制下，而且中國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展也許沒有今天的神奇速度。

第二，用“討飯財政”維持著農(nóng)村的基本公共事務(wù)。盡管鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)債務(wù)累累，但在國家沒有多少投入的情況下，盡可能地興建了鄉(xiāng)村公路，盡可能地普及了電燈電話，盡可能地救助了五保戶和特困戶，盡可能地興辦了學(xué)校改造了危房。特別可敬可佩的是，在十分艱難的“討飯財政”狀況下把一半以上的財政收入投入到基礎(chǔ)教育中，在重重的社會壓力下艱難地維持了絕大多數(shù)農(nóng)家子弟的中小學(xué)教育。雖說是加重了農(nóng)民負(fù)擔(dān)，尤其是強(qiáng)迫了農(nóng)民出錢送子女讀書，但在各級政府都不作為的情況下，如果鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不背罵名，也不作為的話，情況將會怎樣呢？中國將會成為文盲的國度，中國肯定不會有這么多的大學(xué)生，中國農(nóng)村將不會有數(shù)以億記能寫會算的剩余勞動力進(jìn)入城市，中國的經(jīng)濟(jì)將不會有今天的奇跡。

第三，在狹縫中強(qiáng)力控制人口的增長幅度。中國一切問題的癥結(jié)便是人口，因為人太多,社會總供給小于社會總需求,再增長多少GDP也被增加的人口消耗掉，而且中國對于資源的索取是一直處于透支的階段。所以總理才如此感慨：再大成績除以我們的人口就是一個小成績，再小的問題乘以我們的人口就是一個大問題。三農(nóng)問題從根本上說也是農(nóng)村的人口問題，比如耕地規(guī)模、義務(wù)教育、醫(yī)療衛(wèi)生、巨額的剩余勞動力、社會保障等等，九億農(nóng)民即使是財政支出每人100元就需要900億！這也同樣反映在鄉(xiāng)村人與人之間非常激烈的生存競爭上：為了一株樹幾尺地遠(yuǎn)親近鄰甚至是親兄弟也要大打出手。這些剩余勞動力紛紛外出，在中國各城市間尋求就業(yè)，有些人到處游蕩，成為城鎮(zhèn)混亂、犯罪和黑社會的基礎(chǔ)。這是未來中國能否保住改革成果的最令人心悸的隱患。

盡管法律上沒有授權(quán)給鄉(xiāng)鎮(zhèn)以計劃生育執(zhí)法權(quán)，但各級政府卻把責(zé)任壓在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的頭上。為了控制超生，鄉(xiāng)鎮(zhèn)基本上每年要搞幾次計劃生育集中活動這樣超常規(guī)的手段來強(qiáng)力推進(jìn)。二十年來，如果不使用強(qiáng)硬的工作方法，沒有家喻戶曉的所謂“左傾標(biāo)語”的宣傳動員，中國的人口規(guī)模就遠(yuǎn)遠(yuǎn)不是今天的狀況。盡管他們要忍受來自各個方面的指責(zé)，甚至鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部被暴力侵害和工作中的人格侮辱，一個專家發(fā)出深深的感嘆：“二十年的計劃生育工作使中國最低少生了5個億，這個數(shù)字推遲了災(zāi)難降臨的時間，使中國贏得了改革和發(fā)展的機(jī)會”。

盡管計劃生育國策已經(jīng)實施到今天，但農(nóng)村的生育觀念仍然還沒有得到根本的改觀。筆者組織了100多名中小學(xué)教師，在一個五萬多人口的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，抽簽調(diào)查了1000多個農(nóng)戶，要求生育一男一女的占68.5%，要求生育一個男孩的占12.3%，要求生育二個男孩占的7%，要求生育二個女孩占的7.1%，要求生育三個孩子占的2.6%，沒有一個要求只生育一個女孩。可以說，農(nóng)村新生小孩的男女比例已經(jīng)失衡到難以想象的地步！有學(xué)者說，要尊重群眾意愿。果真如此，取消計劃生育國策就一勞永逸了。而當(dāng)前的計劃生育工作，卻比過去更為艱難，大量流出農(nóng)村人口分散在全國各地。以人為本的治政理念限制了對結(jié)扎、上環(huán)、流產(chǎn)、引產(chǎn)等的強(qiáng)制措施的執(zhí)行，相比過去在計劃經(jīng)濟(jì)時代，是行政手段無力，法律手段空白。因親民不采取強(qiáng)制手段，而造成過多的超生，會被一票否決；而采取強(qiáng)制手段來限制超生，也會因工作方法的違紀(jì)而被一票否決。這兩個一票否決每一年都要否決一大批鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部，就是在這樣的夾縫中求生存，就是這樣用非法手段行使合法的職能。如果沒有鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的存在，紙上談兵的理論，未必能控制住農(nóng)村人口的大幅攀升。

第四，維護(hù)了農(nóng)村社會的正常秩序。隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)在農(nóng)村的建立，迅速地削弱了宗法社會，農(nóng)村有了現(xiàn)代化事業(yè)的全部基礎(chǔ)，為未來農(nóng)村走向法治社會提供了最大的可能。同時，為農(nóng)民“自由”地遷離耕地提供了秩序保障，使農(nóng)民能夠擺脫宗法社會融入法治的市民社會。凡是鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部隊伍強(qiáng)有力的地方，就是黑勢力和惡霸影響很弱的地方，而控制力很弱的鄉(xiāng)鎮(zhèn)就是黑惡勢力猖狂的地方。現(xiàn)在的農(nóng)民不怕干部，就怕黑惡勢力，沒有鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的存在將是黑惡勢力的天下，留守在家園的386199部隊，你們的命運將交付給誰呢？有人說有司法機(jī)關(guān)，且不說以打擊為主要手段是本末倒置的治政之策，也不說幅員遼闊的農(nóng)村需要多少的警力，而農(nóng)民又能付得起多少成本呢？農(nóng)民不愿意向派出所報案，因為拘留甚至判刑，只要不是死刑，就會要成為經(jīng)常相見的生死對頭，他們今后的日子將會更為悲哀。也不愿到法院去打官司，因為要支付那么多的律師費、審判費和執(zhí)行費，這錢不如不要。只有到鄉(xiāng)政府請求調(diào)解是無償服務(wù)。筆者調(diào)查的湖南省H縣S鎮(zhèn)，每一年要調(diào)解100多個糾紛，其中2002年有一個經(jīng)濟(jì)糾紛到法院去要花數(shù)萬元以上的訴訟費，到鎮(zhèn)政府只耗一天的時間，還在食堂提供免費中餐；經(jīng)鎮(zhèn)政府調(diào)解雙方自愿退步，不僅達(dá)成協(xié)議，而且化敵為友。由于及時地調(diào)處了社會矛盾，得以化解在萌芽，化解在基層；才保證了全國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，人民生活的安定；才穩(wěn)定了有9億人口的廣闊農(nóng)村天地，才具有了齊心合力奔小康的前提條件。

2、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)在農(nóng)村現(xiàn)實中的作用無可替代

第一，承擔(dān)的責(zé)任最大。從各級政權(quán)對鄉(xiāng)村社會為國家所承擔(dān)的實際責(zé)任對比來看：決策的責(zé)任在中央，執(zhí)行的責(zé)任在鄉(xiāng)鎮(zhèn)。

可以說，兩頭最難，中間最閑。中央以下的各級，絕大部分作用是上傳下達(dá)。只需要出臺文件，把中央的決定逐級照抄即可，有的干脆100%轉(zhuǎn)發(fā)。為了向上表現(xiàn)絕對服從以確保自己的政治前途，往往采取照本宣科的教條主義態(tài)度來庸俗地執(zhí)行中央的宏觀性指導(dǎo)方針。特別是在執(zhí)行措施上，不是首先想到把中央帶有全局性的指導(dǎo)原則，與本地區(qū)千差萬別的實際情況結(jié)合起來，加以創(chuàng)造性地發(fā)揮；因為再偉大的真理也要在實踐中得到完善、補(bǔ)充、發(fā)展。而是根本就不考慮政策執(zhí)行的是否“可能”，按照政策的“應(yīng)該”要求，從有利于和方便自己的角度，用計劃經(jīng)濟(jì)體制下對企業(yè)的那種計劃指標(biāo)管理方式，采取最簡便的“一刀切”執(zhí)行方案，把量化的各項指標(biāo)分配下去，再進(jìn)行考核和督查，從而把責(zé)任風(fēng)險盡可能地轉(zhuǎn)移給了下級。隨便舉一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)日常工作中有可能經(jīng)常發(fā)生的事情吧：就在湖南省的某市，市委為了執(zhí)行中央的稅費改革的配套改革政策，要求對全市所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)凡是機(jī)構(gòu)改革人員分流沒有到位的一律進(jìn)行“一票否決”，書記和鄉(xiāng)鎮(zhèn)長要就地免職。某縣的X鎮(zhèn)盡管干部分流的壓力很大，但決心更大，真刀真槍地干了起來?？稍诜至鞯饺说膶嵸|(zhì)性階段，由于該鎮(zhèn)財政無力支付所拖欠分流人員的工資和買斷工齡的資金，上級只出臺“空手套白狼”的政策，而不提供政策所需要的成本，被分流的50多個干部越縣集體上訪市政府，并聲稱要上訪北京。市府立即打電話告知X鎮(zhèn)所在縣的縣委書記，真的有這么多人集體上訪北京，將會嚴(yán)重影響省、市的形象，根據(jù)省、市制定的信訪規(guī)定，不僅要對X鎮(zhèn)的書記鎮(zhèn)長進(jìn)行“一票否決”就地免職，而且對該縣的書記縣長也要進(jìn)行“一票否決”就地免職！就這樣，X鎮(zhèn)的這一場改革被迫中途下馬，矛盾被上層強(qiáng)行積壓暫時粉飾了太平！這其中浪費的巨額行政成本（各級會議和文件），誰來為之負(fù)責(zé)？

省市兩級可以玩“空對空”的把戲，以會議落實會議，以文件貫徹文件，特別是利用傳媒，鋪天蓋地宣傳由上到下層層出臺的文件、各級領(lǐng)導(dǎo)在層層召開的會議上照葫蘆畫瓢的“重要講話”，認(rèn)認(rèn)真真搞完形式，扎扎實實走完過場；就對中央和老百姓有了一個交代便大功告成了。最務(wù)實的工作是檢查檢查再檢查，而檢查的主要方式是隔著玻璃看，坐著車子轉(zhuǎn)。這是最安全的執(zhí)行方式，因為只要執(zhí)行政策不走樣，決策失誤的責(zé)任可以上推中央承擔(dān)，執(zhí)行失誤的責(zé)任可以拿基層是問。特別是各級文件似流水不斷，年年同時節(jié)的文件和會議的內(nèi)容都是大同小異，卻周而復(fù)始地重復(fù)著，哪怕是憲法和法律已經(jīng)有明確規(guī)定的，也要下個文件，以表明領(lǐng)導(dǎo)對憲法和法律的重視。

而鄉(xiāng)鎮(zhèn)不像上級機(jī)關(guān)那樣，是最低的一級，按照組織原則，不管是與你有無責(zé)任，該不該你管，也不管你有無權(quán)力，只要是鄉(xiāng)鎮(zhèn)以上的任何一級上級安排的就要絕對服從。因而，迫使鄉(xiāng)鎮(zhèn)選擇性地執(zhí)行政策。因為一旦政策或政策的某一部分與本地或部分地區(qū)的實際不符而無法執(zhí)行時，只好上有政策下有對策了，搞個形式應(yīng)付上面的檢查，用形式主義來對付官僚主義。而官僚主義也喜歡形式主義，還以為自己的英明決策落實了！要是上面的政策都符合客觀實際怎么會有“小崗農(nóng)民分田地”呢？因為講真話就如同是說破了“皇帝新衣”的小孩一樣，違反了官場的潛規(guī)則，就會使你無路可走。因為講真話在當(dāng)今官場就意味著是揭露這個地方的問題；如果恰好是“一票否決”的工作，官僚主義的上級是不會用統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的科學(xué)發(fā)展觀來對待問題的，不會幫助你來認(rèn)識問題、分析問題、解決問題，而是“抓住一點，不計其余”，霸道地用“一票否決”的辦法來全盤否定這個地方的整體工作；即使你是一個真正的共產(chǎn)黨人，可以將個人的生死榮辱置之度外，而因你的真話造成的“一票否決”，會影響到這個地方整個干部隊伍的前途命運，你在這個地方就永遠(yuǎn)成為了“害群之馬”而被眾矢之的。所以，在官僚主義非常盛行的社會，講假話、做假事、報假數(shù)，是基層能夠正常生存的唯一選擇；因為弄虛作假成風(fēng)，誰不作假誰就死路一條！

鄉(xiāng)鎮(zhèn)不是大政方針的制訂者，要把非常抽象的政策，去面對十分具體的問題。首先是出臺的文件不能和省、市、縣一樣，從上到下一個調(diào)子，更不能原文照抄，而必須對照現(xiàn)實，講的都必須是實實在在的東西，容不得半點含糊。執(zhí)行政策直接面對的是不能開除、不能“一票否決”、沒有工資發(fā)放、沒有職稱評定的農(nóng)民；靠電視、靠報紙、靠會議、靠文件、靠考核、靠提拔等執(zhí)行政策的方式到了鄉(xiāng)鎮(zhèn)就立刻沒有了效力。而只有把政策與本地的實際相結(jié)合，因村、因組、因戶、因人的不同情況而有的放矢，按輕、重、緩、急形成可行性的工作方案，再化為千差萬別的行動，走破腳皮進(jìn)入千家萬戶，用農(nóng)民可以接受的語言磨破嘴皮地宣傳，以使政策落實到村、到組、到戶、到人、到田頭、到地里。如果政策與客觀情況相符了，這要歸功于各級領(lǐng)導(dǎo)的英明決策；如果政策一旦偏離本地區(qū)的客觀實際，造成了社會矛盾，就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有把政策落實好。政策是好的，越到上面的領(lǐng)導(dǎo)越是好的，只是鄉(xiāng)鎮(zhèn)這些歪嘴巴和尚把好經(jīng)念歪了；只要處理幾個鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部就能把矛盾化解。民心是執(zhí)政的根本保證，上級是國家權(quán)威的體現(xiàn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)不來負(fù)責(zé)任誰又會來負(fù)責(zé)任呢？

“上面千條線，下面一根針”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有往下推的環(huán)節(jié)，更沒有上推的可能。各級各部門把任務(wù)層層分解、級級考核、逐級把壓力傳遞到鄉(xiāng)鎮(zhèn)以后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級就再也沒有任何退路了。因為到了村一級，對于“兩棲類”性質(zhì)的村干部來說，本身就是承包了責(zé)任田的農(nóng)民，村干部經(jīng)濟(jì)上沒有保障，政治上無奔頭，稍有壓力就會走人。鄉(xiāng)鎮(zhèn)以上的所有部門都可以對鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)號施令，并將工作任務(wù)指標(biāo)逐項分解到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，再進(jìn)行嚴(yán)格的考核和督查?；旧厦恳粋€部門都有一個針對鄉(xiāng)鎮(zhèn)的考核方案，而每一個強(qiáng)力部門都有一把“一票否決”的尚方寶劍。而且只要考核方案一出臺，各項中心工作只要是各級主要領(lǐng)導(dǎo)發(fā)了話，相應(yīng)的各級媒體就全部“一邊倒”，造成強(qiáng)大的壓力從上逐級壓下。鄉(xiāng)鎮(zhèn)頭頂著計劃生育、財政稅收、社會治安綜合治理、招商引資、中心工作等等“一票否決”的懸劍。

其中風(fēng)險最大的“一票否決”是計劃生育，省、市、縣的計劃生育主管部門，級級制訂考核的游戲規(guī)則，層層加碼拔高工作目標(biāo)，在市場經(jīng)濟(jì)時代，至今還按計劃經(jīng)濟(jì)的行政管理要求考核計劃生育。在目前農(nóng)村，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部不間斷地明察暗訪，明目張膽在家超生的幾乎是鳳毛麟角；而超生的主力軍是那些舉家外出打工占本地青壯年絕大多數(shù)的流出人口，盡管省、市、縣計劃生育考核方案要求他們一年要每隔一季度回鄉(xiāng)查孕一次，其余可以寄回查孕證明，而根本這就是不切實際的空想。這樣不便民的管理措施，就是設(shè)想他們的自覺性很高，往返昂貴的車費是他們或是鄉(xiāng)鎮(zhèn)能夠承受之起？更何況其中有不少的人外出的目的之一就是為了超生。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)不可能有這樣的巨額財力到中國的各大城市和沿海地帶去跟蹤管理，他們超生下孩子后就帶回家了，誰能為之奈何？常德歷來是湖南省的計劃生育先進(jìn)典型，但在1998年特大洪水中的自救小英雄，就是一個計劃外五孩，這難道僅僅是巧合嗎？女作家項小米在媒體上感嘆她家的小保姆有兄弟姐妹9個，小保姆在陜西的某縣普遍都是七八個孩子。某記者到陜西靖邊采訪時，發(fā)現(xiàn)那里的農(nóng)民一個家庭有四五個孩子是很普通的。一個記者幾年前到國家貧困縣山西大寧采訪扶貧款被貪污案走訪時，驚訝地發(fā)現(xiàn)他家有八個孩子。記者在山西大寧縣榆村鄉(xiāng)一個很窮的山村金疙瘩村采訪時，發(fā)現(xiàn)那里農(nóng)民平均六個孩子，且大部分家中有二、三個男孩；金疙瘩村原大隊主任孫新德今年剛滿40歲，卻有六個孩子，他對記者說，現(xiàn)在的新主任還七個哩……就是這個村，竟然還被評為計劃生育先進(jìn)村。如果嚴(yán)格按照各省的計劃生育考核方案，很少有一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)能夠真實達(dá)到計劃生育工作目標(biāo)，全國最低可以否決99%以上鄉(xiāng)鎮(zhèn)。而一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的計劃生育工作被“重管”,且不管他的工作基礎(chǔ)如何，也不追究誰影響了計劃生育工作，更不論這個“重管”評價結(jié)果是否科學(xué)公正，不管盡沒有盡職的，不管他的其他如何，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政主要負(fù)責(zé)人和分管領(lǐng)導(dǎo)一概得否決。就拿湖南的H市來說吧，按照末位淘汰的原則，每一年考核每一個縣市區(qū)排位站在最后一位的鄉(xiāng)鎮(zhèn)就要被“重管”，每一年都有一批鄉(xiāng)鎮(zhèn)落馬。這種“君要臣死，臣不得不死”和“株連九族”式的考核評價機(jī)制，逼迫你作出選擇：要么等待被否決，要么上下一起把假造得天衣無縫，要么就去賄賂各級計劃生育主管部門。這種不切實際的考核方案，在沒有監(jiān)督的暗箱操作下，形成了部門的特權(quán)，是產(chǎn)生腐敗的溫床！在周而復(fù)始的每一季度考核時，哪一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)膽敢不買各級計劃生育主管部門的帳呢？

莫名其妙的是信訪責(zé)任。本來象信訪這樣的上訴，是每一個公民享有的憲法所規(guī)定的權(quán)利?？墒鞘∈锌h卻逐級作出規(guī)定，不管什么原因，只要有人上訪；按上訪的人數(shù)，所上訪機(jī)關(guān)的級別，作出相應(yīng)的處分，處分最重的是有人到北京上訪。比如筆者調(diào)查的S鎮(zhèn)，就有好幾個老上訪戶。洋西村的劉某，1989年與本村的鄒家發(fā)生宗族戒斗，縣政法委牽頭，公、檢、法三家聯(lián)合處理，而被刑事拘留的劉某不服，走出看守所一直上訪到現(xiàn)在，可如果劉某上訪到哪里，S鎮(zhèn)就要被通知帶錢去接人。白洋村的梁某，父親五十年代因倒買倒賣糧票被判刑入獄，七十年代末期被平反，可是，他認(rèn)為既然是冤假錯案，平反了就要安排工作，走了二十多年到現(xiàn)在，盡管整天游手好閑，既不種地也不經(jīng)商，靠上訪得來的收入建房住進(jìn)了當(dāng)?shù)氐闹行募?zhèn)，因為每一次到北京上訪，S鎮(zhèn)就要帶錢去接他，在京的省市縣信訪工作人員也要分別送錢給他，否則，他就要威脅到天安門廣場喊冤；而在家，每過一段時間，就要跑到S鎮(zhèn)要錢，跑到縣里要錢，不給錢就威脅要上訪北京。他不僅自己上訪，還在S鎮(zhèn)四處鼓動：不花一分錢，就可以到北京一游。因為到北京天安門廣場一喊冤，就有人通知在京的省市信訪人員接待，住了幾天，就被通知來的S鎮(zhèn)干部到京恭送回家。他還甚至對來接他的鎮(zhèn)長說道：“如果不是我來北京，你恐怕終生沒有來北京的機(jī)會”。2004年6月，他就帶了五人帶北京，S鎮(zhèn)的書記鎮(zhèn)長就因此受到了處分。一個在鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的網(wǎng)友交流這樣一個親身經(jīng)歷的事例：“一個村里的磚窯場老板，因拖欠工人工資與工人（外地民工）發(fā)生矛盾，引起工人上訪。經(jīng)過多次調(diào)解無效，鄉(xiāng)政府與工頭協(xié)商，聘請律師到法院與窯場老板打官司?？墒枪ゎ^說什么也不同意：窯場在你們鄉(xiāng)政府管轄的范圍內(nèi)，我們誰都不找，只找政府，你們處理不了，我們繼續(xù)上訪。鄉(xiāng)政府找窯場老板的回答是：我們有合同，我是按合同辦事，政府無權(quán)管這事，他們說我不給他們工資，他們可以到法院去告我。鄉(xiāng)政府左右為難，協(xié)調(diào)不成，只好出錢先把工人的工資墊付出來，把人打發(fā)走。這就是“花錢買穩(wěn)定”，所謂的“人民內(nèi)部矛盾，要用人民幣來解決”。

其中壓力最重的是財稅任務(wù)，盡管有著為數(shù)眾多的農(nóng)稅隊伍和國、地稅隊伍，但他們只管數(shù)字，完成任務(wù)的責(zé)任在鄉(xiāng)鎮(zhèn)，即使發(fā)不出工資借款也要完成；因為“一票否決”的公式是：要么交票子，要么交“帽子”。九十年代末在全中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)流行的最“經(jīng)典”的縣市領(lǐng)導(dǎo)語錄是：“采取什么措施我不管，政策不能違背，但任務(wù)必須完成，否則追究領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任”！

最難預(yù)測的是社會治安和安全事故，一旦出現(xiàn)不可收拾的局面，主要領(lǐng)導(dǎo)就得撤職；森林火災(zāi)，延續(xù)多少時間書記、鄉(xiāng)鎮(zhèn)長就得免職；就在H市的H鎮(zhèn)，2003年發(fā)生了一場森林火災(zāi)，由于風(fēng)大火急林深，又沒有滅火設(shè)備，書記和鎮(zhèn)長帶領(lǐng)干部和群眾，拿著最原始的武器柴刀和鋤頭與火魔作戰(zhàn)，可是收效甚微。到凌晨時，干部和群眾都已疲憊不堪，森林是重要的，但人的生命更重要，H鎮(zhèn)的書記在大火越來越猛烈的時候，下令干部和群眾撤退。可是，第二天到達(dá)現(xiàn)場的市防火指揮部領(lǐng)導(dǎo)，認(rèn)定H鎮(zhèn)是組織不力造成森林面積損失過大，責(zé)成縣委免去H鎮(zhèn)的書記和鎮(zhèn)長的職務(wù)。

農(nóng)村合作基金會的兌付問題，至今是農(nóng)民關(guān)注的熱點。在成立時無須征求鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的同意，一直有自上而下的農(nóng)經(jīng)部門審批和管理，而關(guān)閉時卻責(zé)成鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府全部接管，負(fù)責(zé)清收貸款和兌付存款，不能及時兌付而造成群體事件的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府就會受到“一票否決”！怎么及時兌付？現(xiàn)今的中西部鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政是肯定無能為力。就在湖南省某縣的一個鄉(xiāng)，就有近200萬元的基金會存款沒有兌付，200多萬元的基金會貸款沒有收回。兌付的唯一出路就是清收貸款，而不少的貸款大戶早已遠(yuǎn)走他鄉(xiāng)隱姓埋名，大多數(shù)的貸款戶早已喪失償還能力。為了向1000多戶農(nóng)民的血汗錢負(fù)責(zé)，也為了這1000多戶農(nóng)民不到鄉(xiāng)政府鬧事和群體上訪，在法院無力介入（全縣這樣的情況比較普遍）也不愿介入（執(zhí)行成本太高）的情況下，無奈之下的該鄉(xiāng)政府只得抽調(diào)鄉(xiāng)干部組成了專業(yè)班子來討債還貸。由于存款戶不斷前來逼迫兌付，而清欠毫無進(jìn)展，鄉(xiāng)干部一怒之下把一些貸款戶叫到鄉(xiāng)政府做思想工作，要求償還貸款才能走人。這些貸款大戶一文未交，一些貸款戶在滯留幾天以后走出了鄉(xiāng)政府就狀告該鄉(xiāng)政府非法拘禁，于是有四名鄉(xiāng)干部被追究刑事責(zé)任。還有諸如招商引資，人平純收入，工業(yè)總產(chǎn)值等等，請問鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)：你怎能承受如此之重？

第二，財政成本最低。從各級供養(yǎng)的人員成本對比來看，據(jù)有關(guān)資料顯示，目前養(yǎng)一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部平均每年只需要人頭經(jīng)費1萬元，養(yǎng)一個縣干部平均每年最低需要人頭經(jīng)費3萬元，養(yǎng)一個地市級干部平均每年最低需要人頭經(jīng)費6萬元，養(yǎng)一個省干部平均每年最低需要人頭經(jīng)費9萬元。全國政協(xié)委員、清華大學(xué)教授蔡繼明根據(jù)相關(guān)調(diào)查研究得知，縣鄉(xiāng)兩級人員約占71％，他們的開支占21％；中央和省級人員占29％，他們的開支占79％。中央和省級人員的人均開支是縣鄉(xiāng)兩級人均開支的9.2倍?，F(xiàn)在全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級財政供養(yǎng)人員（包括中小學(xué)教師）為1316.2萬，假設(shè)精簡500萬，可以使農(nóng)民負(fù)擔(dān)減輕40％。那么，在省和中央兩級精簡100萬則可使農(nóng)民的負(fù)擔(dān)減輕74％。而縣鄉(xiāng)兩級這21％的所謂吃“皇糧”開支，其中的60%以上要用于中小學(xué)教師工資。只占全國21％的財政收入，卻要去解決占全國94%的國土、70%以上人口的各項支出，特別是要承擔(dān)八億多人口的小康建設(shè)和一億七千萬中小學(xué)生的義務(wù)教育，成本是低了還是高了呢？因此，中央、省、市級機(jī)關(guān)，耗費國家的財政成本最大。所以，一個學(xué)者向全社會發(fā)出了這樣的呼吁：“如果撤并掉省以下縣以上的任何一級機(jī)關(guān)，全國至少每年要節(jié)約出幾千個億的經(jīng)費！如果把省下來的這些經(jīng)費用在發(fā)展農(nóng)村的科技、文化和基礎(chǔ)建設(shè)事業(yè)上，就會明顯地縮小城鄉(xiāng)差別，促進(jìn)“三農(nóng)”工作的快速發(fā)展，就會全面推進(jìn)農(nóng)村的小康社會的發(fā)展，極大地提高鄉(xiāng)村人民的生活水平。如果沒有省、市、縣各級的控制和截留，中央向農(nóng)民的財政轉(zhuǎn)移支付直接劃拔到鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財政戶頭上，不要求很多，一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)一年能給保障投入600萬元的經(jīng)費，鄉(xiāng)鎮(zhèn)就會干很多事情，還至于到農(nóng)民手里收什么費嗎？”

不僅是省、市兩級財政成本，與需要解決占全國94%的國土、70%以上人口的各項支出的鄉(xiāng)鎮(zhèn)存在著天壤之別；就是縣級財政成本，也遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于鄉(xiāng)鎮(zhèn)。從縣鄉(xiāng)兩級的經(jīng)費開支對比上來看，根據(jù)一地方政府公共網(wǎng)的資料：“2001年黑龍江省鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革試點之后，現(xiàn)存66個縣級機(jī)構(gòu)。每個縣級機(jī)構(gòu)（含縣屬的各科局機(jī)關(guān)）平均一年需要一億元的開支消耗，其中包括：領(lǐng)導(dǎo)干部工資、福利、獎金，縣委、縣政府及各科局領(lǐng)導(dǎo)們的高檔轎車消耗，領(lǐng)導(dǎo)們的外出考察（實際上是旅游）消耗，各種招待費，會費、禮金、福利待遇、辦公費、取暖費、勤雜人員工資、水電費、高級娛樂消費、手機(jī)、電話、傳真等通訊費、工作服、辦公室裝修費等等，66個縣級機(jī)構(gòu)一年要消耗50多個億，用在各項事業(yè)上的只有10多億元。2002年鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革試點后，現(xiàn)存944個鄉(xiāng)鎮(zhèn)。每個鎮(zhèn)的消耗一年按300萬元，每個鄉(xiāng)的消耗230萬元計算，一年人吃馬喂，包括對各項事業(yè)的投資在內(nèi)，全省用在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的支出才24.96億元”。因此，僅僅是縣級機(jī)構(gòu)一級，就要比工作面要廣、工作量要大、服務(wù)的人口多、面對的矛盾雜、社會的直接責(zé)任重的一個省的所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)，要多耗費一倍以上的財政支出。據(jù)筆者調(diào)查的湖南省某縣，縣財政對一個有5萬多人口100多個干部的鄉(xiāng)政府每年撥款不到40萬元，而對縣城的小小環(huán)衛(wèi)所每年撥款卻高達(dá)200多萬元！

現(xiàn)在有一種這樣的主流觀點：如果取消農(nóng)業(yè)稅，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)就不再需要保留。那么，城市的市民不交稅是不是可以取消城市政府呢？為什么鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)非得由農(nóng)民來養(yǎng)而不應(yīng)該由國家來養(yǎng)呢？農(nóng)業(yè)是弱勢產(chǎn)業(yè)，且事關(guān)國家的糧食安全、政治穩(wěn)定、全國70%以上人口的生存發(fā)展，因此，農(nóng)村的基層政權(quán)就必然是國家為服務(wù)鄉(xiāng)村社會提供的公共產(chǎn)品，而非吸納財政資源的政權(quán)。從農(nóng)村的現(xiàn)實需要來看，缺少大量的公職人員：醫(yī)療保障事業(yè)、司法治安、教育事業(yè)、農(nóng)技推廣等，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不是人多了或是人少了，問題是干什么的人多了，干什么的人少了；問題是這筆財政支出由誰出？花了錢干什么？美國農(nóng)業(yè)部有10萬雇員，而中國農(nóng)業(yè)部人員只有500左右，加上地方農(nóng)業(yè)廳局的干部，也遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能和美國相比，而美國的農(nóng)民只是中國農(nóng)民的零頭。知名的三農(nóng)學(xué)者潘維認(rèn)為：“社會發(fā)展程度越高，要政府辦的事情也越多，官員的需求量也就越大，國家對經(jīng)濟(jì)生活的管理工作就越重、越龐雜。香港經(jīng)濟(jì)是世界上‘最自由的經(jīng)濟(jì)’。但早在1990年，香港的500萬人口里就已經(jīng)有20萬公務(wù)員，每25人養(yǎng)1個，這比例在發(fā)達(dá)地區(qū)中還算低的。美國是每13個“納稅人”養(yǎng)一個政府雇員，政府雇員占總?cè)丝诒壤?％。我國“干部”與總?cè)丝谥?％，不到美國的一半，而且“干部”還包括教師、文學(xué)家和新聞記者呢?！那f人吃財政飯’有什么可‘駭人聽聞’的？拿清朝甚至漢朝的官民比例說事就更荒唐：大清朝不計劃生育，不封山育林，不搞環(huán)境保護(hù)，也不養(yǎng)百萬軍隊，更無需調(diào)控規(guī)范全國市場。面臨帝國主義強(qiáng)權(quán)的時候，大清朝喪權(quán)辱國”。

第三，實用價值最好。在整個干部隊伍中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部是最弱的群體，是干部隊伍中“群眾”，是各級政權(quán)中最具有民眾化的干部；是干部隊伍中孺子牛，可以說吃的是草，擠出的是奶。如同水和空氣一樣，存在的時候我們感覺不到他們的價值，只有在失去他們的時候，我們才可能感受他們的珍貴！

鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部是干部隊伍中最物美價廉的干部。他們的待遇很低卻要干很復(fù)雜很艱巨的工作，而從上到下無論是誰都可以對他們指手畫腳；上面的各級無論是領(lǐng)導(dǎo)還是辦事員、是媒體還是學(xué)界，都可以；農(nóng)民似乎就更有資格，而且打不能還手罵不能還口。他們?yōu)榱斯ぷ骷影嗉狱c是常事，節(jié)假日不休息是常事，饑一餐飽一餐是常事，一身泥一身汗地風(fēng)里來雨里去是常事，請問上面哪一級的絕大多數(shù)干部能夠做到呢？盡管鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的環(huán)境最艱苦，生活最清苦，工作最辛苦，就是平均不到一千元月薪也不能正常發(fā)放的情況下，受盡各種屈辱完成各種稅費，甚至還要借錢向國家交稅，自己工資卻無著落，拿“白條”回家過年。請問上面哪一級的絕大多數(shù)干部能夠做到呢？筆者調(diào)查的S鎮(zhèn)，從1995年到2002年，全鎮(zhèn)包括欠發(fā)工資和代交稅款在內(nèi)，鎮(zhèn)財政欠干部職工人平2.29萬元，按人平每月600元基本工資（超過900元月工資的只有6人），平均人平下欠25個月工資。家寶總理為農(nóng)民討工錢，誰又來為鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部討工資呢？

農(nóng)民可以為自己的負(fù)擔(dān)有權(quán)上訪直至中央，卻難以看到拿不到工資的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部去上訪北京。而社會上有一股很大的力量在全盤否定他們在逼他們，他們沒有象當(dāng)年水滸里的農(nóng)村基層干部宋江那樣走上梁山，否則，中國的局面將不可收拾，因為只有他們才真正是屬于農(nóng)村的精英。只要看看村干部對農(nóng)村社會的影響力，就明白鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部對政權(quán)反方向的破壞力：凡是出現(xiàn)群體事件的地方，不難發(fā)現(xiàn)，絕大多數(shù)是曾經(jīng)當(dāng)任過村干部的農(nóng)民。他們當(dāng)中確實有一些敗類，但有一些敗類就能否定整個群體嗎？中國歷史上出了不少象之流的敗類，那豈不是要否定整個中華民族？更何況鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部能夠腐敗多少呢？如果有一個5萬元、10萬元的案子就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)中的驚天大案，而只要查處的縣以上的腐敗案子一查就是100萬元以上！我們聽到“人民大廈吃人民”的新聞，說是某市級部門的一桌酒飯就花掉了35萬元！筆者路過車水馬龍的北京飯店，說是每次最低消費至少在一萬元以上！重慶市的宣傳部長，說是一次賭博就輸?shù)袅艘粌|元！

一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)書記在給干部作思想政治工作報告時這樣說道：“我們的工作環(huán)境確實非常艱難，但是再難也比不上當(dāng)年紅軍的二萬五千里長征，我們都是共產(chǎn)黨人，在我們舉起拳頭進(jìn)行入黨宣誓的時候，就樹起了我們的堅強(qiáng)信念，更何況組織上還沒有要求去犧牲生命”。在非典流行時期，在禽流感暴發(fā)時候，在自然災(zāi)害一次次降臨時候，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)處于最前沿的陣地，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部戰(zhàn)斗在第一線，所以每當(dāng)在這樣的時候，無論是社會，還是農(nóng)民，才會想起鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部，才會說“鄉(xiāng)干部象把鹽，雖然不值錢，家家要一點”。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部是干部隊伍中最無所不能的干部。說他們不是什么確實什么也不是，但說他們是什么就什么也是！他們是縣以上中央以下所有決策的具體執(zhí)行者，黨的路線方針政策和各級的決定能否深入到農(nóng)村的千家萬戶，關(guān)鍵在鄉(xiāng)鎮(zhèn)。他們是政工干部，要負(fù)責(zé)配好黨支部班子，指導(dǎo)農(nóng)村黨員的發(fā)展和黨組織活動的開展，搞好村民選舉和自治。他們是教育工作人員，要負(fù)責(zé)九年義務(wù)教育，改造中小學(xué)危房，規(guī)劃和調(diào)整教學(xué)布局，要負(fù)責(zé)勸回退學(xué)的中小學(xué)生和解決孤兒和特困戶孩子的學(xué)費。他們是宣傳干部，要宣傳黨的政策和國家的法律法規(guī)，完成各類報刊雜志的發(fā)行任務(wù)，甚至還要移風(fēng)易俗，破除封建迷信，進(jìn)行思想文化道德建設(shè)。他們是安全生產(chǎn)管理干部，不僅要逐村逐戶查登運行的報廢車輛和病車，還要到工、礦、窯、場、碼頭、車站督查安全隱患。他們是免費法官，調(diào)解糾紛，特別是墳山糾紛和山權(quán)地權(quán)糾紛；化解矛盾，包括夫妻吵架、鄰里不和；在筆者調(diào)查的這個S鎮(zhèn)的2002年，甚至是法院和公安局在執(zhí)法時遭到農(nóng)民圍攻，也需要沒有武器的鎮(zhèn)干部出面調(diào)解，才使得100多個帶槍的司法干部走回縣城。他們是招商引資人員，每年要完成招商引資任務(wù)，以發(fā)展本地區(qū)的經(jīng)濟(jì)。他們是衛(wèi)生防疫工作人員，每當(dāng)出現(xiàn)傳染病時就要家家戶戶上門發(fā)放宣傳資料和防治藥品，并負(fù)責(zé)病人的隔離和治療。他們是稅務(wù)人員，為完成上級分配到鄉(xiāng)鎮(zhèn)的國、地、農(nóng)三塊稅收任務(wù)，收不上自己借款也要向國家交稅。他們是民政干部，要負(fù)責(zé)軍人優(yōu)撫和五保戶的供養(yǎng)，以及救災(zāi)和救濟(jì)工作。他們是農(nóng)技推廣人員，要發(fā)送病蟲警報和新品種新技術(shù)的推廣應(yīng)用。他們是水利干部，既要負(fù)責(zé)興修水利，防汛抗旱，還要負(fù)責(zé)調(diào)度水庫水渠的排灌。他們是計劃生育干部，進(jìn)村入戶排查育齡婦女，千方百計地防止超生。他們是環(huán)保和國土干部，要保護(hù)生態(tài)環(huán)境和基本農(nóng)田。他們是武裝干部，每年都要全面動員，確保兵員的數(shù)量和質(zhì)量。他們是質(zhì)量監(jiān)督人員，要負(fù)責(zé)境內(nèi)的“打假”工作。他們是林業(yè)干部，既要包植樹造林，還要包森林防火。他們是公路管理人員，要負(fù)責(zé)修橋補(bǔ)路。他們是電力管理人員，要負(fù)責(zé)農(nóng)網(wǎng)改造和電費的收交。他們是獸牧管理干部，要負(fù)責(zé)“五號病”和“禽流感”的預(yù)防。

第四，貼近民眾最近。鄉(xiāng)鎮(zhèn)是國家最基層的政治權(quán)力中心，也是最基層的其他各類公共活動中心和滿足一般需要的交易中心，它上聯(lián)“國家”下接農(nóng)村社會，是官民相結(jié)合的起點，是連接農(nóng)村社會與國家的紐帶。在日常生活中，農(nóng)民也是主要地通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)組織與“國家”發(fā)生各種關(guān)系；和其他各級政權(quán)相比，最能夠貼近現(xiàn)實，貼近生活，貼近民眾。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的這種地位和作用是其它政權(quán)組織無法替代的。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)與其他各級政權(quán)相比，對于中央來說，由于城鄉(xiāng)懸殊很大，貧富懸殊很大，中西部與沿海發(fā)達(dá)地區(qū)懸殊很大，地理環(huán)境和資源、文化懸殊很大；而幅員遼闊，一是很難以及時掌握全國各地的新情況新問題，從而容易造成決策滯后，使矛盾不能解決在萌芽狀態(tài)，往往政策出臺了，情況又發(fā)生了新的變化，執(zhí)行政策又造成了新的問題。二是很難以準(zhǔn)確判斷各個方面?zhèn)鬟f上來的信息，即使能夠及時集中信息，由于官僚主義、形式主義已經(jīng)深刻地影響到社會的各個領(lǐng)域，加上各自的主觀選擇和利益導(dǎo)向，集中上來的信息容易誤導(dǎo)決策。三是很難以對各不相同的情況作出統(tǒng)一的決策。對于省、市、縣而言，一般是把中央的政策傳達(dá)下來，把基層的信息反饋上去，特別是以“保穩(wěn)定”為中心，盡可能把矛盾往后推。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)不僅要把政策與本地的實際相結(jié)合以把握重點、做到搶抓機(jī)遇有的放矢，而且要對不斷出現(xiàn)的新情況新問題在上級政策又不可能及時出臺的情況下、迅速應(yīng)變敢為天下先。所以，在農(nóng)村基層的很多“土政策”，如聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)等，對當(dāng)今中國的改革和發(fā)展，產(chǎn)生了十分深遠(yuǎn)的影響。

如果撤掉鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，垂直管理的成本很高而效率極低。由于各個部門資源有限，條條之間又很難整合，監(jiān)管的覆蓋面非常有限。如打擊假冒偽劣，保護(hù)環(huán)境，監(jiān)管土地等，面廣線長人少，不依靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)，管理就很難到位。

3，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)在農(nóng)村未來的作用無可替代

第一，農(nóng)村要發(fā)展必須向基層傾斜的需要。沒有農(nóng)業(yè)的興旺，就沒有民族的興旺；沒有農(nóng)村的穩(wěn)定，就沒有國家的穩(wěn)定；沒有農(nóng)民富裕，就沒有全社會的富裕。三農(nóng)問題已經(jīng)發(fā)展成為一個牽一發(fā)而動全身的大問題，靠哪一個人、哪一條戰(zhàn)線、那一級都不能解決問題，全國都必須服從這個中心。無論是總書記還是總理，都已經(jīng)明確要求全國上下要把“三農(nóng)”工作放在一切工作的首位。筆者認(rèn)為，要想真正解決三農(nóng)問題，全國上下就必須形成共識：“農(nóng)業(yè)興，國家興；農(nóng)村穩(wěn)，社會穩(wěn)；農(nóng)民富，天下富”。圍繞這個中心，就必須實現(xiàn)三個傾斜：“向農(nóng)村傾斜，向農(nóng)業(yè)傾斜，向基層傾斜”。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)不僅不能撤銷，而且還要進(jìn)一步加強(qiáng)。如同一把寶刀，在強(qiáng)盜的手中會用來殺人越貨，在俠士的手中會用來扶正壓邪。

第二，打造世界上最大特區(qū)需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)來組織。當(dāng)年小平同志為推進(jìn)改革開放而創(chuàng)立經(jīng)濟(jì)特區(qū)，我們今天怎么就不可以為解決事關(guān)國家和民族前途命運的三農(nóng)問題而設(shè)立世界上規(guī)模最大的“農(nóng)村特區(qū)”呢？包括經(jīng)濟(jì)體制和政治體制。因為我們9億多的農(nóng)業(yè)人口決定了農(nóng)業(yè)剩余勞動力的轉(zhuǎn)移任重道遠(yuǎn)，不可能在短時間內(nèi)予以化解，而農(nóng)業(yè)剩余勞動力不能解決，三農(nóng)問題就不可能解決。在人均耕地太少和剩余勞動力太多的雙重夾擊下，我們的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)將在相當(dāng)長的時期內(nèi)無法走上大規(guī)模農(nóng)業(yè)的道路。正是這些國情，才能讓我們理解中國農(nóng)村的歷史，理解中國農(nóng)村的現(xiàn)實，并因此可能為中國農(nóng)村乃至中國整體找到真正的出路。在國有企業(yè)進(jìn)行經(jīng)濟(jì)體制改革釋放出大量失業(yè)工人的今天，在世界經(jīng)濟(jì)全球化又加入WTO被其他國家搶占國內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品市場的今天，我們最好別做“城市來解放農(nóng)村迎接農(nóng)民”的美夢。只要國家給予放活農(nóng)村的“特區(qū)”政策，實現(xiàn)農(nóng)村的自我全面發(fā)展，才是絕大多數(shù)不可能進(jìn)入城市農(nóng)民的根本出路。

我們必須明確打造農(nóng)村“特區(qū)”的發(fā)展戰(zhàn)略：“農(nóng)業(yè)工業(yè)化，農(nóng)村城鎮(zhèn)化，農(nóng)民產(chǎn)業(yè)化”。在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展中，要立足于農(nóng)村，致力于農(nóng)業(yè)資源的綜合利用，服務(wù)農(nóng)村、農(nóng)業(yè)和農(nóng)民，三農(nóng)問題才有可能找到出路。筆者認(rèn)為：在農(nóng)村，只有圍繞農(nóng)業(yè)而創(chuàng)辦的“農(nóng)業(yè)工業(yè)”，才有可能真正成為富裕農(nóng)民的工業(yè)。一個學(xué)者說得好：“不充分利用豐富的農(nóng)業(yè)資源、農(nóng)村勞動力優(yōu)勢，大力發(fā)展農(nóng)副產(chǎn)品的工業(yè)、流通業(yè)和服務(wù)農(nóng)村、農(nóng)業(yè)和農(nóng)民的第三產(chǎn)業(yè)，造成農(nóng)業(yè)資源包括農(nóng)村勞動力資源長期閑置、浪費，農(nóng)副產(chǎn)品低附加值和賣難問題長期無法解決，農(nóng)民收入增長緩慢，不利于在農(nóng)村發(fā)展的基礎(chǔ)上徹底解決三農(nóng)問題。也只有實現(xiàn)農(nóng)村的小城鎮(zhèn)戰(zhàn)略，才可能架設(shè)城市經(jīng)濟(jì)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)過渡的橋梁，讓工業(yè)進(jìn)入農(nóng)業(yè)，用城市工業(yè)文明改造傳統(tǒng)農(nóng)村和農(nóng)民，引導(dǎo)農(nóng)村和農(nóng)民走向城市化和現(xiàn)代化”。這一切，需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)把一盤散沙的農(nóng)民組織起來，帶領(lǐng)農(nóng)民連手闖市場，而不被市場邊緣化。

第三，為中國不斷的現(xiàn)代化造水的需要。由于傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)在現(xiàn)代化的進(jìn)程中，必然要走向衰落，農(nóng)民是弱勢群體，因此，在工業(yè)化和城鎮(zhèn)化還不能快速容納農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移的時候，需要政府在農(nóng)村維持管理秩序，以便于農(nóng)民有序地撤退。從而在這個過程中，政府在農(nóng)村的職能不是吸納資源，而是保護(hù)和發(fā)展農(nóng)村資源，把農(nóng)村變成中國持續(xù)發(fā)展和不斷的城市化所需要的勞動力資源、土地和自然環(huán)境等等的生命之“水”的蓄水庫。因而現(xiàn)在是儲“水”的過程，也就是發(fā)展交通電訊、農(nóng)村教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障、生態(tài)環(huán)境、公共基礎(chǔ)設(shè)施等社區(qū)公共服務(wù)的過程，發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)和文化經(jīng)濟(jì)及公民社會的過程。再根據(jù)中國經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展的需要，不斷地“排放”所蓄積的經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“生命之水”：培養(yǎng)出來高素質(zhì)勞動力，可持續(xù)供給的自然資源，不斷擴(kuò)大的市場購買力等等。同時，我們要吸取西方城市化的經(jīng)驗教訓(xùn)，以免“城市病”在中國的重演。從長遠(yuǎn)來看，農(nóng)村是現(xiàn)代化社會最美好的人居環(huán)境，市民必然會回流鄉(xiāng)村，人類必然會回歸大自然。

第四，兩極分化不容許鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)退出。首先，在市場經(jīng)濟(jì)條件下，分散的農(nóng)民不僅在相互進(jìn)行自由競爭，而且與非農(nóng)經(jīng)濟(jì)也在進(jìn)行自由競爭，競爭的結(jié)果就必然會走向壟斷，如果無數(shù)的農(nóng)戶的土地最后被一體化的壟斷所取代，數(shù)以億計的農(nóng)民破產(chǎn)離開家園，引發(fā)劇烈的社會動蕩將難以想象！天之道，損有余以奉不足，人之道，損不足以奉有余。在市場化時代，只有政府的強(qiáng)力存在才能組織弱者、保護(hù)弱者，維護(hù)社會穩(wěn)定，最終維持市場機(jī)制。市場越發(fā)達(dá)，政府要做的事也就越多，窮人受到的政府保護(hù)也越多，這是世界學(xué)術(shù)界的成論。如果農(nóng)村沒有國家政權(quán)的權(quán)力來限制農(nóng)村的兩極分化，又一個北大圖書管理員式的人物，將會下鄉(xiāng)煽動組織農(nóng)會重演秋收暴動，在這一片土地上重復(fù)過去的暴力流血。村莊秩序能否建立和維持，將決定中國以空間換時間的現(xiàn)代化戰(zhàn)略能否成功，中國現(xiàn)代化能否順利實現(xiàn)。其次，國家和政府起強(qiáng)力作用的是權(quán)力，社會起強(qiáng)力驅(qū)動作用的是資本。在農(nóng)業(yè)作為弱勢產(chǎn)業(yè)，非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的利潤普遍要高于農(nóng)業(yè)的情況下，資本很難進(jìn)入農(nóng)村；因此，就只能寄希望于權(quán)力來完成這個任務(wù)。

4、當(dāng)前學(xué)者替代鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的幾種思路沒有可行性

第一，是否“村治”？盡管村民自治已經(jīng)深入推進(jìn)，但在中西部的農(nóng)村，絕大多數(shù)的村沒有集體收入，在稅費改革后，各村已經(jīng)很難正常運轉(zhuǎn)，特別是邊遠(yuǎn)山區(qū)，總計只有一至兩千元的附加收入，而且還不一定能夠收得上，當(dāng)“村官”不僅無利可圖，而且沒有最起碼的待遇保證；在市場經(jīng)濟(jì)的大社會背景下，村干部已經(jīng)失去了吸引力。特別是具有一定素質(zhì)的農(nóng)民，休說會自動前來參與競選，就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)有“三顧茅廬”的真情，也喚不回他們走上村干部崗位。所以，每到年底和春節(jié)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部就要全體出動走訪村干部，逐一做穩(wěn)定和勸留工作。筆者根據(jù)對S鎮(zhèn)的調(diào)查顯示：離任村干部屬落選的占18%，主動辭職的占74%；連續(xù)工作兩年的村干部只有48.2%，其中在1998年到2000年，平均每一個村每年調(diào)整了1.5人次。不僅如此，而在職的村干部整體素質(zhì)也不容樂觀：一是年齡偏大。村支部書記和村委會主任的平均年齡45.7歲，村干部在50歲以上的占49%，30歲以下的只有1%，30歲到40歲占19%。二是文化程度偏低。有初中以上文化的占53%，小學(xué)以下文化的占47%。三是社會經(jīng)歷簡單。除了極少數(shù)的復(fù)員軍人外，絕大多數(shù)只有務(wù)農(nóng)的經(jīng)歷，且基本沒有走出本縣區(qū)域之外。由于相當(dāng)部分村級干部文化素質(zhì)、政策水平、法制觀念、領(lǐng)導(dǎo)能力實在很低，不懂科技又無技術(shù)，也很少學(xué)習(xí)政治理論和法律，統(tǒng)治能力不強(qiáng)，難以帶頭致富，只靠年底開點工資維持生活。

特別是農(nóng)村人口的大量流出,最多的村在60%以上，最少的村也有以上30%，有不少的行政村常住人口只有400人左右。這不僅僅是勞動力的轉(zhuǎn)移，而且使農(nóng)村精英已經(jīng)所剩無幾；因為城市是冒險家的樂園，也是歷史發(fā)展的必然趨勢，都愿意到城市去尋找更多的機(jī)遇。而留下的少數(shù)精英，在一個村幾乎是鳳毛麟角，且在本地的各個資源方面已經(jīng)或開始占有壟斷的地位。沒有相互制衡的力量，沒有旗鼓相當(dāng)?shù)膶κ郑谶@樣的情況來搞所謂的村民民主自治，無非是玩貓捉老鼠的游戲。當(dāng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的退出，要么就讓村霸當(dāng)政，要么就黑惡勢力橫行。如果小村并大村國家給經(jīng)費呢？且不說那要多少的行政成本；也不說是等于把現(xiàn)有的鄉(xiāng)政府撤銷，建立更多的鄉(xiāng)政府；而隨著人口不斷的轉(zhuǎn)移，村的區(qū)劃豈不是過幾年要更換一次？事實上，村的概念將逐漸成為歷史，怎么還要作出“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”的決策呢？

第二，可否“縣派”？一是作為縣派機(jī)構(gòu)，且不說縣政權(quán)機(jī)構(gòu)的本能首先是考慮城市工商業(yè)的繁榮來創(chuàng)造明顯的政績，更主要的是，農(nóng)民需要的是植根于農(nóng)村進(jìn)行面對面的服務(wù)，而非官僚式的服務(wù)。也不說縣城派來的人，將比以前“半本土”政權(quán)更為低效，更主要的是，遠(yuǎn)在縣城的政權(quán)，怎么可能為情況復(fù)雜的農(nóng)村提供千差萬別而非一刀切的公共服務(wù)呢？作為名副其實的人，怎么有權(quán)力來對經(jīng)常發(fā)生的各式各樣的事務(wù)，作出相應(yīng)的決定呢？二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府處于“國家”與鄉(xiāng)村民間社會的居間地位，它在國家與基層民眾之間扮演著其他組織無可替代的緩沖區(qū)作用。一旦實行“縣派”，“國家”與基層民眾之間矛盾或沖突勢必會處于“短兵相接”的狀態(tài)之中。三是實行“縣派”很顯然不利于鄉(xiāng)村自治式民主的發(fā)展，因為，作為縣政府的派出機(jī)構(gòu)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)公所更加具有“官僚化”性格，也就是說，它完全是代表“國家”利益的，以“國家”的意旨是從。四是不利于生產(chǎn)或提供鄉(xiāng)村社區(qū)地方性公共品或公共服務(wù)，因為從公共品的生產(chǎn)和供給角度而言，政府的層級越低，越符合社區(qū)地方性需要。

第三，“農(nóng)會”替代？一是“皇權(quán)不下鄉(xiāng)”不能作為國家政權(quán)退出農(nóng)村的理論依據(jù)?，F(xiàn)在很多三農(nóng)問題學(xué)者的文章反復(fù)引用“皇權(quán)不下縣，縣下是宗族，宗族皆自治，自治出于倫理”的典故，并以此來論證取消農(nóng)村基層政權(quán)的理論依據(jù)。筆者在網(wǎng)上看到這樣的精辟論點可以拿來作為有力的駁斥：“‘皇權(quán)不下縣’的時代與現(xiàn)今的時代不同，首先是人口的不同，那時的一縣最多不超過十萬，而現(xiàn)時的縣最少也有幾十萬甚至超百萬。其次是人的素質(zhì)不同，那時的人民是儒學(xué)教育下封建單純的人民，而現(xiàn)今的人民是市場沖擊下，個人利己主義泛濫，思想復(fù)雜的人民。再是制度的不同，那時靠的是封建專制和封建族規(guī)管理，而現(xiàn)今實行的是現(xiàn)代化的法治制度。最后是居住地人員的不同，那時是以宗族居民為主聚居一地，而現(xiàn)今是各地居民混聚一地”。二是農(nóng)會組織將導(dǎo)致整個政權(quán)的瓦解。亨廷頓的話非常值得我們一些學(xué)者的深思：“實現(xiàn)政治穩(wěn)定的關(guān)鍵，是能否動員農(nóng)村民眾在承認(rèn)現(xiàn)存政治體系而并非反對它的條件下參與政治”。當(dāng)前的一些學(xué)者，在全面否定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)以及整個社會制度對農(nóng)民不公平的前提下，提倡成立農(nóng)會，以對政權(quán)抗衡的方式來進(jìn)行所謂的維權(quán)，在農(nóng)村的興起和影響力成長的過程，必然伴隨著國家政權(quán)影響力的衰退和瓦解。希望農(nóng)會這樣內(nèi)生型的組織去替代政權(quán)組織，實際上是希望一個強(qiáng)大到足以瓦解現(xiàn)政權(quán)的自治組織出現(xiàn)。最后，農(nóng)會的主體應(yīng)該是農(nóng)民，而且應(yīng)該是有參與事務(wù)時間和能力的農(nóng)民?？僧?dāng)前的農(nóng)村，不說所謂的“精英”，就是那些青壯年有一定文化和議事能力的農(nóng)民都已經(jīng)傾巢而出流入城市，留下來的除了絕大多數(shù)是“386199”部隊外，要么是村干部，要么是大戶和村霸，還有就是歷史上的失意者和被社會淪為邊緣的失敗者，靠這些人組織農(nóng)會靠得住嗎？因為沒有國家權(quán)力在農(nóng)村的制衡很容易形成強(qiáng)勢就是公理的局面。

第四，質(zhì)疑“市管”。一是城市政權(quán)的本能使然，它的天然職能是追求工商業(yè)的最大利益化。如果不是城市政府出臺的損害農(nóng)民利益的圈地運動，造成廉價土地供給城市使用，出臺排斥農(nóng)民的戶籍政策，造成城市為國中之國，中國農(nóng)民的境遇應(yīng)該不是現(xiàn)在這樣。農(nóng)民不僅為國家的工業(yè)化已經(jīng)作出了巨大的犧牲，而且為中國正在進(jìn)行的城鎮(zhèn)化付出沉重的代價。如果沒有廉價的土地和農(nóng)產(chǎn)品，中國能夠創(chuàng)造出世界上絕無僅有的的城鎮(zhèn)化神速嗎？二是城市政權(quán)在農(nóng)村的存在就必然會吸納農(nóng)村資源。因為一旦權(quán)力過剩，一旦政府不能保證權(quán)力正常運轉(zhuǎn)時，它就必然會非法生存，靠行政手段對下“抽血”、對上截留，下級縣市和鄉(xiāng)鎮(zhèn)敢怒不敢言。過去，農(nóng)業(yè)要為國家工業(yè)的積累作出犧牲和貢獻(xiàn)，但到今天，農(nóng)業(yè)無論在國民生產(chǎn)總值，還是國家財政收入中，所占的比例已經(jīng)很少，因而必須結(jié)束以農(nóng)養(yǎng)工和以農(nóng)養(yǎng)政的歷史。三是城市政權(quán)在農(nóng)村的存在，弱勢的農(nóng)民群體在強(qiáng)勢的城市力量的打壓下，進(jìn)行分而治之，無法聯(lián)合起來進(jìn)行抗衡，以提高自己的談判地位。所以，城市政權(quán)在農(nóng)村的強(qiáng)化不利于三農(nóng)問題的解決。公務(wù)員之家版權(quán)所有

確定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)是否應(yīng)該存在，我們應(yīng)根據(jù)農(nóng)村的現(xiàn)實，而不是站在理想的角度。就象先有人體，后才能有生理科學(xué)。不管你的生理科學(xué)怎樣去確定，人的血液循環(huán)依舊是按照自身的規(guī)律運行，不會因你的生理科學(xué)來改變運行的方式。即便是生理科學(xué)，研究的是普遍規(guī)律，每個人都有他的特例，如血液就有不同的類型，不能照單開方。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)事關(guān)三農(nóng)問題的解決，事關(guān)中國的大局，只能從中國的國情出發(fā)，發(fā)現(xiàn)符合自身的發(fā)展規(guī)律，切不能再干削足適履的蠢事。對農(nóng)民有感情體現(xiàn)了“以人為本”的人性關(guān)懷，是社會文明的重要標(biāo)志。但善的動機(jī)并不一定能產(chǎn)生善的結(jié)果。對農(nóng)民有那么深厚的感情，希望農(nóng)民能與工人享受同等待遇，在農(nóng)村大辦食堂，結(jié)果卻餓死了那么多的人??！因此，我們必須用嚴(yán)肅的科學(xué)態(tài)度來看待三農(nóng)問題。