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[摘要]深圳市社區(qū)建設(shè)在黨和政府的領(lǐng)導(dǎo)下，已解決了一些重要問(wèn)題，但與建設(shè)國(guó)際化城市的要求還有很大距離，突出表現(xiàn)在社區(qū)中居民小區(qū)的公共服務(wù)職能不足與居民對(duì)社區(qū)公共服務(wù)越來(lái)越強(qiáng)烈的需求之間的矛盾尖銳。本文從社區(qū)公共服務(wù)性質(zhì)與政策、社區(qū)居民的根本需求、社區(qū)服務(wù)組織運(yùn)作績(jī)效的提高等方面提出了完善深圳市社區(qū)服務(wù)供給的建議。

[關(guān)鍵詞]社區(qū)公共服務(wù)；供給制度；居民；改革

一、社區(qū)公共服務(wù)的內(nèi)涵、性質(zhì)與分類

1．社區(qū)公共服務(wù)內(nèi)涵。指是以服務(wù)形式體現(xiàn)的社區(qū)內(nèi)的公益物品，也是以社區(qū)為單位提供的社會(huì)公共服務(wù)，廣義包含社區(qū)福利服務(wù)。社區(qū)建設(shè)在實(shí)質(zhì)上是一個(gè)社區(qū)成員參與和共享的社區(qū)發(fā)展過(guò)程，其發(fā)展的要素不僅有社區(qū)成員(居民與駐區(qū)單位)、各類組織、社區(qū)公共設(shè)施、公共項(xiàng)目等物質(zhì)性因素，還有包括社區(qū)投入體制、社區(qū)運(yùn)行機(jī)制、社區(qū)管理體系、社區(qū)公共意識(shí)和社區(qū)認(rèn)同意識(shí)等上層建筑和意識(shí)形態(tài)因素。而能將這些要素整合起來(lái)，通過(guò)共同行為增強(qiáng)社區(qū)凝聚力的社區(qū)工作，就是社區(qū)公共服務(wù)。

2．社區(qū)公共服務(wù)分類。住房商品化、私有化改革以來(lái)，在社區(qū)特定的生活空間里，住房成了重要的私人物品，相伴的是大量社區(qū)公共物品，如：社區(qū)衛(wèi)生、治安、環(huán)境、綠化，社區(qū)公共設(shè)施維護(hù)、維修，社區(qū)便民、利民服務(wù)，居民私人產(chǎn)權(quán)和公共產(chǎn)權(quán)維護(hù)等。社區(qū)公共物品可細(xì)分為兩類：一類是公共設(shè)施、公共管理，其提供社區(qū)居民、社區(qū)組織等活動(dòng)的規(guī)則、秩序、制度；另一類是公共服務(wù)，其向居民和業(yè)主提供服務(wù)。公共物品按照供給者數(shù)量，分為壟斷性、非壟斷性公共物品。在社區(qū)內(nèi)既有壟斷性公共物品，如政府對(duì)社區(qū)進(jìn)行社會(huì)管理，又有非壟斷性公共物品，如社區(qū)物業(yè)管理等。

3．社區(qū)公共服務(wù)的性質(zhì)。社區(qū)公共服務(wù)具備一般公共物品所擁有的效用不可分割性和消費(fèi)的非競(jìng)爭(zhēng)性。一旦公共物品存在，另外一個(gè)人消費(fèi)它所需付出的追加資源成本為零。社區(qū)公共物品還具有“社區(qū)性”，即社區(qū)公共物品在社區(qū)成員之間具有非排他性，但對(duì)非社區(qū)成員卻具有排他性，其主要受益對(duì)象是社區(qū)內(nèi)部成員。

二、當(dāng)前深圳市社區(qū)公共服務(wù)供給體制存在的主要問(wèn)題

1．社區(qū)建設(shè)的發(fā)展對(duì)公共服務(wù)供給體制提出新要求。在社會(huì)物質(zhì)產(chǎn)品極大豐富的同時(shí)，城市生活中公共物品供給水平、供給形式、供給層次在總體上依然短缺。在既往的社區(qū)服務(wù)模式和街居管理體制下，政府是社區(qū)內(nèi)公共物品的主要提供者，遠(yuǎn)遠(yuǎn)滿足不了社區(qū)日益增長(zhǎng)的需求。城市社區(qū)建設(shè)的中心任務(wù)是建立新的公共物品供給體系替代傳統(tǒng)的單位制和街居制，彌補(bǔ)基層社會(huì)管理缺位和服務(wù)短缺，有效地滿足居民對(duì)公共物品的需求。

2．當(dāng)前社區(qū)公共服務(wù)供給中存在的主要問(wèn)題。由于歷史的原因和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的不足，現(xiàn)在的社區(qū)建設(shè)普遍面臨以下問(wèn)題。(1)低效率的行政化。迄今為止，社區(qū)服務(wù)公共設(shè)施的運(yùn)營(yíng)與管理，由于主要是由街道辦事處或區(qū)級(jí)政府投資建立的，而且?guī)缀醵际怯烧呐沙鰴C(jī)構(gòu)——街道選派人員或由街道民政科負(fù)責(zé)的，有關(guān)部門利用服務(wù)設(shè)施尤其是房產(chǎn)將某些行政機(jī)構(gòu)挪入，使其具有政府機(jī)構(gòu)的行政功能。盡管社區(qū)服務(wù)中心也聘用人員，形成了一個(gè)操作班子和有一定的規(guī)章制度，但由于缺乏有效的、組織化的管理思路、規(guī)劃和方法，以及一個(gè)組織所必需的決策權(quán)和管理權(quán)，所以頂多只能算是隸屬于街道的一個(gè)行政事業(yè)小組。雖然他們也可能注冊(cè)成為事業(yè)法人，但卻無(wú)法人的權(quán)利也無(wú)法人的能力，其地位甚至不如舊體制下的事業(yè)單位。由于缺乏成熟的管理模式和規(guī)范，加之缺乏營(yíng)運(yùn)資金，導(dǎo)致管理狀況不佳，不是效率低下就是盲目追求盈利，以至影響了社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施功能的發(fā)揮。顯然簡(jiǎn)單地由政府代行社區(qū)居民公共服務(wù)的做法，不僅容易造成效率低下，而且社區(qū)公共服務(wù)職能和質(zhì)量很難保證。(2)抑制公共屬性的商業(yè)化。近年來(lái)，為推進(jìn)社區(qū)服務(wù)，在“社區(qū)服務(wù)產(chǎn)業(yè)化”的口號(hào)下，相當(dāng)一部分社區(qū)服務(wù)中心對(duì)外承包、出租房屋搞起了經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。社區(qū)服務(wù)中心能不能和應(yīng)不應(yīng)該搞創(chuàng)收，是不是可以成為自負(fù)盈虧的經(jīng)營(yíng)實(shí)體，已經(jīng)成了困擾社區(qū)公共服務(wù)發(fā)展的重要問(wèn)題。由于公共服務(wù)的公眾性質(zhì)，常常難于準(zhǔn)確將成本分解到每一個(gè)具體的享用者身上，所以，難以避免有些享用者的占便宜心理和行為，這就是經(jīng)濟(jì)學(xué)常說(shuō)到的“搭便車”現(xiàn)象，它意味著公共服務(wù)不可能完全市場(chǎng)化。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的逐利本能和社區(qū)服務(wù)的公共福利屬性使二者有天然的沖突，但由于社區(qū)服務(wù)的特定區(qū)域壟斷性，尤其是社區(qū)存在行政管理過(guò)多介入的現(xiàn)實(shí)，使之容易產(chǎn)生壟斷利潤(rùn)?；谏鲜鲈?，一方面，缺乏充分的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，另一方面，存在較高的壟斷利潤(rùn)，社區(qū)服務(wù)商業(yè)化導(dǎo)致社區(qū)服務(wù)質(zhì)量難以保證。與此同時(shí)，沒(méi)有利潤(rùn)或利潤(rùn)較低的社區(qū)必需服務(wù)項(xiàng)目被冷落，社區(qū)服務(wù)的公共服務(wù)性受到抑制甚至喪失。由此可見(jiàn)，社區(qū)服務(wù)單純商業(yè)性的市場(chǎng)化不是社區(qū)公共職能充分發(fā)揮的出路。

3．社區(qū)公共服務(wù)供給的經(jīng)驗(yàn)比較與借鑒。(1)拓展支持社區(qū)發(fā)展的資金渠道。從美國(guó)社區(qū)建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，社區(qū)發(fā)展資金的來(lái)源主要由三個(gè)方面來(lái)支持。一是政府資助；二是社會(huì)贊助，主要是一些財(cái)團(tuán)的贈(zèng)款和民間捐款；三是非政府組織、非營(yíng)利組織收取的有償服務(wù)費(fèi)，然后轉(zhuǎn)而投資于社區(qū)建設(shè)。在上海浦東新區(qū)建立的社區(qū)服務(wù)機(jī)構(gòu)——羅山市民會(huì)館，政府投資50％以上，其余為非營(yíng)利組織的捐贈(zèng)，其解決了政府在社區(qū)建設(shè)方面資金不足的問(wèn)題。目前我市社區(qū)發(fā)展資金的來(lái)源極不規(guī)范，尚未形成固定模式，很多是通過(guò)集體或街區(qū)經(jīng)濟(jì)來(lái)實(shí)現(xiàn)的，缺乏政府資助和社會(huì)捐助的良性運(yùn)行機(jī)制。(2)政府在社區(qū)公共服務(wù)應(yīng)承擔(dān)有限責(zé)任。在社區(qū)建設(shè)中，由于政府資源有限，加上受科層制的限制，對(duì)社區(qū)居民服務(wù)需求往往反應(yīng)滯后。由于非營(yíng)利組織的運(yùn)行機(jī)制較靈活，可以及時(shí)滿足社區(qū)居民對(duì)社區(qū)服務(wù)的迫切需求。政府只需以合同方式，通過(guò)購(gòu)買服務(wù)方式對(duì)非營(yíng)利組織進(jìn)行資助，由非營(yíng)利組織為社區(qū)提供各種服務(wù)項(xiàng)目，減輕了政府在社區(qū)建設(shè)中的負(fù)擔(dān)。(3)發(fā)揮非營(yíng)利組織在滿足社區(qū)居民的多層次需求，改善社區(qū)服務(wù)質(zhì)量中的作用。在社區(qū)建設(shè)過(guò)程中，非營(yíng)利組織應(yīng)加入到社區(qū)服務(wù)的管理、運(yùn)行和日?；顒?dòng)中。據(jù)美國(guó)“全國(guó)獨(dú)立部門”1999年所做的關(guān)于“美國(guó)義務(wù)捐獻(xiàn)和志愿者行動(dòng)”的調(diào)查顯示，1998年，美國(guó)18歲以上的成年人中，將近56％的人加入了志愿者行列；共有1．09億志愿者義務(wù)工作了199億小時(shí)，相當(dāng)于900萬(wàn)全時(shí)工人一年的工作量，每年捐贈(zèng)時(shí)間的價(jià)值約2250億美元；志愿者平均每周工作3．5小時(shí)；41％的志愿者不定期到非營(yíng)利組織工作，39％的志愿者則定期前往工作，每一周、兩周或每月的固定時(shí)間做同樣的服務(wù)。另外，由于社區(qū)中存在眾多不同的非政府、非營(yíng)利組織，使政府部門在社區(qū)服務(wù)的提供上有比較對(duì)象，有利于提高服務(wù)效率與服務(wù)品質(zhì)。同時(shí)，非政府組織有時(shí)還可以接受政府機(jī)構(gòu)的委托，相互結(jié)成合作伙伴，共同搞好社區(qū)管理與建設(shè)。

三、進(jìn)一步完善社區(qū)公共服務(wù)供給體制的建議

1．社區(qū)公共服務(wù)應(yīng)區(qū)分不同性質(zhì)，制定不同政策。社區(qū)服務(wù)可分解為公共性的福利服務(wù)與私人性的商業(yè)服務(wù)。凡與社區(qū)的公共生活相關(guān)，涉及到社區(qū)內(nèi)更多人的活動(dòng)，其社區(qū)服務(wù)的公共性越顯著，社區(qū)服務(wù)的公眾性越強(qiáng)，越能得到群眾的真心擁護(hù)。不過(guò)，如社區(qū)老人院，屬于為老人群體提供的服務(wù)，具有一定的排他性，具有為社區(qū)老人提供福利服務(wù)的性質(zhì)，也可以納入公共服務(wù)，有人將其稱為介于公共服務(wù)與私人服務(wù)之間的準(zhǔn)公共服務(wù)。總之，無(wú)論公共服務(wù)還是準(zhǔn)公共服務(wù)，與私人服務(wù)的本質(zhì)區(qū)別是無(wú)法依賴市場(chǎng)信息和市場(chǎng)交易完成產(chǎn)品交換過(guò)程。目前，關(guān)于公共服務(wù)的定價(jià)和收費(fèi)，這方面的政策研究相當(dāng)薄弱，與實(shí)踐的需求還相差太遠(yuǎn)。

2．改善社區(qū)公共服務(wù)供給要以社區(qū)居民的根本需求為本。社區(qū)公共服務(wù)產(chǎn)生和推廣的前提是社區(qū)居民的需求，而不是街道辦事處、社區(qū)工作站的需求。如何沖破目前行政化的社區(qū)管理體制是個(gè)難題，上海的經(jīng)驗(yàn)是依靠區(qū)一級(jí)政府引入銳意創(chuàng)新的社區(qū)外非營(yíng)利機(jī)構(gòu)。顯然，只靠這種辦法還不夠。大多數(shù)社區(qū)服務(wù)中心主要是由街道辦或區(qū)政府投資建立，初衷就是為社區(qū)全體居民服務(wù)，本應(yīng)是社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施。管好用好社區(qū)公共設(shè)施，事關(guān)社區(qū)全體居民的利益。這個(gè)設(shè)施應(yīng)該怎么使用，由誰(shuí)來(lái)管理，管不好怎么辦，這些問(wèn)題需要?jiǎng)?chuàng)造一種機(jī)制，讓社區(qū)居民有權(quán)選擇設(shè)施的管理者并對(duì)其進(jìn)行監(jiān)督，居民也有權(quán)要求政府給予他們所需要的但又不能或不宜收費(fèi)的項(xiàng)目以財(cái)政補(bǔ)貼。這種機(jī)制可能會(huì)隨著社區(qū)建設(shè)的深入發(fā)展和新的社區(qū)組織的建立而逐漸形成。

3．改善社區(qū)公共服務(wù)供給要以社區(qū)居民的根本需求為本。社區(qū)公共服務(wù)的主要提供者包括居委會(huì)、業(yè)主委員會(huì)、社區(qū)服務(wù)中心、物業(yè)管理公司。前兩類是提供管理性公共物品的主體組織，后兩類是提供服務(wù)性公共物品的主體組織，分屬市場(chǎng)和社會(huì)兩大領(lǐng)域，分別以行政關(guān)系、產(chǎn)權(quán)關(guān)系、社會(huì)關(guān)系、市場(chǎng)關(guān)系為基礎(chǔ)，按照各自的運(yùn)作規(guī)則開(kāi)展活動(dòng)、提供特定的社區(qū)公共物品，即所謂的“四輪驅(qū)動(dòng)”。居民在日常生活中有具體需求、需要解決具體問(wèn)題時(shí)，可以直接找相應(yīng)的職能性組織來(lái)解決。當(dāng)需要職能性組織聯(lián)合提供某種公共物品時(shí)，由社區(qū)黨組織出面，發(fā)揮協(xié)調(diào)、推動(dòng)和監(jiān)督作用，即所謂的“一轅協(xié)調(diào)”。

4．促進(jìn)社區(qū)服務(wù)組織運(yùn)作績(jī)效的不斷提高。(1)推動(dòng)社區(qū)服務(wù)的組織化。一方面，以社區(qū)服務(wù)中心為平臺(tái)和載體，引入社會(huì)中介組織、非贏利組織，大力培育以社區(qū)居民為主體的各類自我服務(wù)型組織；另一方面，依法組建并扶持具有獨(dú)立地位的業(yè)主委員會(huì)。(2)實(shí)現(xiàn)社區(qū)服務(wù)的專業(yè)化、精細(xì)化。首先，需要強(qiáng)調(diào)和明確居委會(huì)固有的組織屬性，像協(xié)助政府、辦理基層居民事物、反饋居民意見(jiàn)等等；其次，將居委會(huì)無(wú)力承擔(dān)的、具體性的便民、利民服務(wù)職能轉(zhuǎn)移給社區(qū)服務(wù)中心等社區(qū)非贏利組織；再次，物業(yè)管理公司與政府行政管理部門分離，真正實(shí)現(xiàn)政企分開(kāi)；(3)業(yè)主委員會(huì)脫離物業(yè)管理企業(yè)的控制，成為真正意義上的業(yè)主自治組織，履行監(jiān)督物業(yè)管理公司的職能。