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「摘要」文章通過分析江山選舉案當(dāng)事人雙方爭論的焦點(diǎn)指出，廣東省相關(guān)部門以戶籍作為“居民”的判斷標(biāo)準(zhǔn)和條件，違反了居民自治組織法的規(guī)定；法院要求公民提供是否“被依法剝奪政治權(quán)利”的證據(jù)，違反了憲法人權(quán)保障和無罪推定的原則和精神；《中華人民共和國戶口登記條例》不是居民自治的法律前提和基礎(chǔ)，二者間不存在內(nèi)存的關(guān)聯(lián)。

「關(guān)鍵詞」選民條件，居民自治，戶籍，剝奪政治權(quán)利

江山的戶口所在地為漢陽區(qū)洲頭街，但其長期居住在深圳市羅湖區(qū)獨(dú)樹社區(qū)。4月8日，獨(dú)樹社區(qū)公告選民登記，規(guī)定“選民登記從2005年4月8日到2005年4月23日止，望居民相互轉(zhuǎn)告”。4月22日上午，江山到選舉委員會(huì)索取了《致全體選民的一封信》，并在此后以符合該信的選民條件為由持身份證要求進(jìn)行選民登記，獨(dú)樹區(qū)選舉委員會(huì)對(duì)其身份證進(jìn)行了登記，并同時(shí)要求其按照選民條件的規(guī)定提供相應(yīng)的證明材料。同日下午下班前，江山將一份武漢市漢陽區(qū)洲頭街和平社區(qū)居民委員會(huì)出具的放棄當(dāng)?shù)鼐游瘯?huì)選舉資格的《證明》傳真件交給了選舉委員會(huì)，但4月25日選舉委員會(huì)第一榜公布的選民中沒有他的姓名。選舉委員會(huì)解釋說，“復(fù)印件和傳真無效，需要原件”。4月28日，江山將《證明》原件交給了居委會(huì)工作人員。4月29日，選民榜第二榜仍沒有他的姓名。選舉委員會(huì)告知他還缺少三樣?xùn)|西：一是由公安機(jī)關(guān)開具的無犯罪記錄證明，二是由工作單位開出的工資證明，三是出示房產(chǎn)證原件。其間，江山和另外一些居民共計(jì)十五人向選舉委員會(huì)提出了《關(guān)于延期選民登記截止日期的報(bào)告》，選舉委員會(huì)經(jīng)請(qǐng)示后同意將最后的選民登記日期延長到5月6日。在此之前，江山只提交了身份證復(fù)印作及上述《證明》原件，未提交其他相關(guān)資料。在5月6日選舉委員會(huì)公布第三榜選民名單中亦未有江山的姓名。5月12日，江山以選舉委員會(huì)侵犯其選舉權(quán)利為由向羅湖區(qū)人民法院提起訴訟并于5月16日收到了民事裁定書［（2005）深羅法立裁字第5號(hào)］。法院認(rèn)為，江山向法院起訴時(shí)，并未經(jīng)選舉委員會(huì)處理決定，起訴不符合起訴條件。5月19日，在選舉委員會(huì)對(duì)其申訴進(jìn)行口頭答復(fù)之后，江山不服選舉委員會(huì)的答復(fù)，再次向羅湖區(qū)人民法院提起訴訟。

在庭審過程中，訴辯雙方對(duì)江山是否具有選民資格這一問題進(jìn)行了激烈的辯論。獨(dú)樹區(qū)選舉委員會(huì)根據(jù)廣東省委組織部和廣東省民政廳粵民基［2004］35號(hào)文件《關(guān)于做好我省社區(qū)黨組織和第二屆社區(qū)居委會(huì)換屆選舉工作的通知》（以下簡稱《通知》）規(guī)定，認(rèn)為作為一個(gè)獨(dú)樹區(qū)選民，必須具備如下的條件：一是年滿十八歲具有本社區(qū)戶籍并享有政治權(quán)利的居民，二是戶籍雖然不在本社區(qū)但其在本社區(qū)有自有產(chǎn)權(quán)的固定居所、有固定合法生活來源、連續(xù)居住半年以上、享有政治權(quán)利居民，這類居民同時(shí)還必須提供其戶籍所在地居（村）民委員會(huì)或居（村）民選舉委員會(huì)出具的本人不在戶籍所在地進(jìn)行本屆選民登記的證明。在進(jìn)行開庭審理后，合議庭將本案提交了審判委員會(huì)進(jìn)行了討論并認(rèn)為，江山的戶籍所在地為武漢漢陽區(qū)，其要求成為登記成為深圳市羅湖區(qū)東曉街道辦事處獨(dú)樹社區(qū)的選民，就必須遵循廣東省及深圳市居民委員會(huì)選舉的相關(guān)規(guī)定，主動(dòng)地提供可以證明其作為合法選民的證明材料。雖然江山提供了一份證明原件，但其內(nèi)容是“江山因故不能參加本社區(qū)組織的一切社會(huì)活動(dòng)”，而不是按照選民條件的要求明確證明其“不在戶籍所在地進(jìn)行本屆選民登記”，因此無法證明起訴人江山?jīng)]有在原籍進(jìn)行本屆居民委員會(huì)的選民登記，同時(shí)，江山在承諾的期限內(nèi)未提交關(guān)于政治權(quán)利等相關(guān)材料。據(jù)此，法院判決江山不具有羅湖區(qū)東曉街道辦事處獨(dú)樹社區(qū)居委會(huì)本屆選民資格。

「評(píng)析」

從本案的庭審記錄和法院的判決來看，獨(dú)樹社區(qū)選舉委員會(huì)認(rèn)為江山不符合《通知》規(guī)定的選民條件，不具有選民資格，法院對(duì)選舉委員會(huì)的這一決定表示了支持。在庭審過程中，雙方爭論的焦點(diǎn)是《通知》對(duì)選民條件設(shè)置的合法性和舉證責(zé)任的分擔(dān)問題。本文試圖探討這些問題并分析戶籍管理制度與居民自治的關(guān)系。

一、《通知》是否違反了《居民委員會(huì)組織法》

在本案中，涉及選民條件的法律和規(guī)范性文件有《中華人民共和國居民委員會(huì)組織法》（以下簡稱《居民委員會(huì)組織法》）和《通知》。要準(zhǔn)確地回答《通知》是否違反了《居民委員會(huì)組織法》，我們必須弄清二者的真正分歧以及何謂《居民委員會(huì)組織法》規(guī)定的“本社區(qū)居民”。

1.二者對(duì)選民條件規(guī)定的不同之處

《居民委員會(huì)組織法》和《通知》對(duì)選民條件進(jìn)行了不同規(guī)定?！毒用裎瘑T會(huì)組織法》第8條的規(guī)定，凡是年滿十八周歲的本居住地區(qū)居民，不分民族、種族、性別、職業(yè)、家庭出身、宗教信仰、教育程度、財(cái)產(chǎn)狀況、居住期限，都有選舉權(quán)和被選舉權(quán)；但是，依照法律被剝奪政治權(quán)利的人除外。[①]這一條款對(duì)選民身份的成立確定了三個(gè)條件，即年滿十八周歲、本居住地居民和沒有依法被剝奪政治權(quán)利。按照《通知》的規(guī)定，只有年滿十八歲具有本社區(qū)戶籍并享有政治權(quán)利的居民，或者戶籍雖然不在本社區(qū)但在本社區(qū)有自有產(chǎn)權(quán)的固定居所、有固定合法生活來源、連續(xù)居住半年以上、享有政治權(quán)利并且提供了其戶籍所在地居（村）民委員會(huì)或居（村）民選舉委員會(huì)出具的本人不在戶籍所在地進(jìn)行本屆選民登記的證明的居民才具有選民資格?！锻ㄖ穼?duì)具有深圳市戶籍的居民和不具有深圳市戶籍的居民設(shè)置了不同的選民條件。對(duì)于前者，要成為選民，必須具備三個(gè)條件，即年滿十八周歲、具有本社區(qū)戶籍和沒有依法被剝奪政治權(quán)利。值得我們注意的是，《通知》并沒有規(guī)定這類居民必須真正地居住在其戶籍所在的社區(qū)。對(duì)于后者，要成為選民，則必須具備如下條件，即居住達(dá)半年以上、有自有產(chǎn)權(quán)的固定居所、有固定合法生活來源、享有政治權(quán)利和放棄戶籍所在地選舉權(quán)利的證明。比較而言，《居民委員會(huì)組織法》和《通知》對(duì)選民條件的設(shè)置有很大差異，后者更為苛刻。但是，二者的真正區(qū)別不在于是否對(duì)固定居所、固定合法生活來源以及連續(xù)居住進(jìn)行了規(guī)定，更不在于在有沒有要求年滿十八周歲和沒有依法被剝奪政治權(quán)利，而在于戶籍是否構(gòu)成了選民的條件之一。

縱觀《通知》對(duì)選民條件的規(guī)定，戶籍是一個(gè)顯見的因素，它構(gòu)成了居民成立的核心條件。《通知》規(guī)定，只要某一公民具有廣東省戶籍，他（她）便是《居民委員會(huì)組織法》第8條的規(guī)定的“本居住地區(qū)居民”，至于其實(shí)際上是否住在本社區(qū)、住了多長時(shí)間、是否是連續(xù)性的居住，都在所不問。如果某一公民不具有廣東省某一社區(qū)的戶籍，他（她）便不是該社區(qū)的居民，即使他（她）長期住在本社區(qū)，因此不享有選民資格。不過考慮到公民遷徙如潮的事實(shí)，《通知》的制定者表現(xiàn)出了一定的“寬厚”之心，它將這部分不是廣東省的“居民”也納入到“社區(qū)居民”的范疇。但是天下沒有免費(fèi)的午餐。如果要成為“社區(qū)居民”，除了和具有戶籍的居民一樣要具備三個(gè)條件外，還要在某一社區(qū)居住達(dá)半年以上，并且不能是無業(yè)游民，必須具有自有產(chǎn)權(quán)的固定居所和固定合法的生活來源?？傊?，在《通知》中，戶籍是作為選民的核心條件。那么，《居民委員會(huì)組織法》是否將戶籍作為了選民的條件呢？從條款的字面規(guī)定來看，答案是否定的?！毒用裎瘑T會(huì)組織法》第8條中規(guī)定了三個(gè)條件，無一明確涉及到“戶籍”的字樣。從表面上看，《通知》與《居民委員會(huì)組織法》對(duì)選民條件的規(guī)定差異很大，但二者的根本不同之處是《通知》明確規(guī)定“戶籍”是選民條件之一，而《居民委員會(huì)組織法》則規(guī)定為“本社區(qū)居民”。鑒于《通知》是效力低于《居民委員會(huì)組織法》的下位法，其對(duì)選民條件的規(guī)定不得違背上位法的規(guī)定，因此，《通知》將戶籍作為選民條件之一，可以被視為對(duì)《居民委員會(huì)組織法》規(guī)定的“本社區(qū)居民”的細(xì)化和解釋。所以，二者的真正區(qū)別在于“戶籍”是否是一個(gè)公民成為“本社區(qū)居民”的必備條件。

2.“戶籍”是否是成為“本社區(qū)居民”的必備條件

《居民委員會(huì)組織》確定的三個(gè)條件中，“年滿十八周歲”和“沒有依法被剝奪政治權(quán)利”相對(duì)容易理解和確定，但對(duì)何謂“本社區(qū)居民”沒有作出明確說明。正是對(duì)何謂“居民”的立法和解釋的缺失，造成了《通知》與《居民委員會(huì)組織法》間的分殊。因此，確定“本社區(qū)居民”的判斷標(biāo)準(zhǔn)，是決定《通知》是否違反《居民委員會(huì)組織法》的關(guān)鍵一步。鑒于《通知》將戶籍作為一個(gè)公民是否是“本社區(qū)居民”的判斷標(biāo)準(zhǔn)，因此，這一問題也就轉(zhuǎn)換為戶籍是否是“本社區(qū)居民”的構(gòu)成條件。當(dāng)然，對(duì)這一問題的回答意味著我們要弄清《居民委員會(huì)組織法》中“本社區(qū)居民”的立法原意。這看似是一個(gè)簡單的問題。依文義解釋的原理，所謂“本社區(qū)居民”，那當(dāng)然是指居住在某一社區(qū)的自然人。但在事實(shí)上，自從1958年全國人大常委會(huì)通過《中華人民共和國戶口登記條例》（以下簡稱《戶口登記條例》）[④]以來，我們對(duì)“居民”的理解便有了不同的邏輯。從此以后，“村民”與“居民”成為一個(gè)與戶籍相關(guān)聯(lián)的術(shù)語，所謂“居民”，是指具有城市戶籍的公民，“村民”則是指具有農(nóng)村戶籍的公民。它們同時(shí)也表明了二者在權(quán)利、待遇等等方面的差別。[⑤]《通知》對(duì)“居民”的定義正是基于這樣的一種認(rèn)識(shí)。[⑥]那么，這樣一種認(rèn)識(shí)邏輯是否是《居民委員會(huì)組織法》的立法原意呢？這需要我們對(duì)這部法律中的一些條款進(jìn)行整體、系統(tǒng)和歷史的解釋。

從整體和系統(tǒng)的角度來看，盡管《居民委員會(huì)組織法》并未對(duì)何謂“居民”進(jìn)行詳細(xì)說明，但其第6條規(guī)定，居民委員會(huì)根據(jù)居民居住狀況，按照便于居民自治的原則，一般在一百戶至七百戶的范圍內(nèi)設(shè)立。這一條款中的“居民居住狀況”、“一百戶至七百戶”確立了居民委員會(huì)設(shè)置的客觀主義原則，即居民的實(shí)際居住狀況是居民委員會(huì)設(shè)置的唯一標(biāo)準(zhǔn)。從這一規(guī)定中，我們可以推定，居住實(shí)際的居住情況是確定一個(gè)公民是否是某一社區(qū)居民的唯一標(biāo)準(zhǔn)，而不是當(dāng)?shù)毓矙C(jī)關(guān)登記在冊(cè)的戶籍。因?yàn)椋瑢?duì)于何謂“居住狀態(tài)”，只能對(duì)某一社區(qū)的居住情況進(jìn)行實(shí)地調(diào)查后方能有確定的結(jié)論。我們同樣可以在《中華人共和國村民委員會(huì)組織法》第8條中發(fā)現(xiàn)這樣的立法本意。該條規(guī)定，村民委員會(huì)根據(jù)村民居住狀況、人口多少，按照便于群眾自治的原則設(shè)立。因此，依據(jù)一種整體和系統(tǒng)解釋的方法來確定何謂“居民”，我們可以獲得的一個(gè)相當(dāng)明確的結(jié)論，即是否居住在某一社區(qū)中，是確定一個(gè)公民是否是該社區(qū)中居民的唯一標(biāo)準(zhǔn)。

考察城市居民委員會(huì)組織的立法歷史及其變遷，我們也可以獲得相同的結(jié)論?，F(xiàn)行《居民委員會(huì)組織法》系1990年1月1日起施行，在此之前，全國人大常委會(huì)于1954年12月31日通過了《城市居民委員會(huì)組織條例》。該法第3條規(guī)定，居民委員會(huì)應(yīng)當(dāng)按照居民的居住情況并且參照公安戶籍段的管轄區(qū)域設(shè)立，一般以一百戶至六百戶居民為范圍。這一條款確立了居民委員會(huì)設(shè)置的三個(gè)原則，一是以居民的實(shí)際居住情況為主的客觀主義原則，二是以公安戶籍段的管轄區(qū)域作為參照，三是在范圍上以一百戶至六百戶居民為宜。在這三個(gè)原則中，依實(shí)際居住情況設(shè)立居民委員會(huì)是主要原則。事實(shí)上，該法第1條就明確規(guī)定“按照居住地區(qū)成立居民委員會(huì)”。1990年1月1日起施行的現(xiàn)行《居民委員會(huì)組織法》對(duì)居民委員會(huì)設(shè)置的原則進(jìn)行了部分修正，其第6條除了規(guī)定要根據(jù)“居民居住狀況”，在“一百戶至七百戶”的范圍內(nèi)設(shè)立居民自治組織外，還以“便于居民自治”的原則取代了“以公安戶籍段的管轄區(qū)域作為參照”的傳統(tǒng)做法。由此，可以比較確定地說，居民是指居住在某一特定社區(qū)的公民。其中，居住的事實(shí)是確定何謂居民的唯一條件。

在確立了上文的分析結(jié)論之后，《通知》是否違反《居民委員會(huì)組織法》便是一個(gè)答案明確的問題。上文的分析顯示，無論從《居民委員會(huì)組織法》本身作為一個(gè)整體的法律來看，還是從這一立法的變遷歷史來考察，我們都可以發(fā)現(xiàn)，居民委員會(huì)設(shè)立的基礎(chǔ)是居民的居住狀況，而不是人為確立的戶籍登記制度及作為其結(jié)果的戶籍登記結(jié)果?！锻ㄖ吩诖_立選民條件時(shí)，將戶籍作為居民委員會(huì)建立的基礎(chǔ)并據(jù)此來斷定一個(gè)公民是否是本社區(qū)居民而享有選民資格，顯然與《居民委員會(huì)組織法》的立法原意不符，也直接違反了這一法律第8條的規(guī)定。

二、舉證責(zé)任的分擔(dān)

在江山選舉案中，起訴人及其人提出，獨(dú)樹區(qū)選舉委員會(huì)在公榜的過程中認(rèn)為江山不具備選民資格，必須提供相應(yīng)的證據(jù)。這實(shí)際上對(duì)舉證責(zé)任提出了異議。根據(jù)《居民委員會(huì)組織法》的規(guī)定，一個(gè)公民是否具有選民資格，必然同時(shí)具備三個(gè)條件，即年滿十八歲、享有政治權(quán)利的本社區(qū)居民。那么，是只有一個(gè)公民自己提供上述三個(gè)條件的證據(jù)，他（她）才具有選民資格，還是他（她）當(dāng)然地被視為具有選民資格呢？換言之，在確定選民資格的過程中，是公民承擔(dān)證明自己具備選民資格的舉證責(zé)任，還是選舉委員會(huì)或者居民委員會(huì)承擔(dān)某一居民不備選民資格的舉證責(zé)任呢？這個(gè)問題實(shí)際上涉及到舉證責(zé)任的分擔(dān)問題。本文無意探討證明責(zé)任分配一般理論和實(shí)踐的是非得失，只想就《居民委員會(huì)組織法》第八條規(guī)定的“享有政治權(quán)利”這一條件舉證責(zé)任的歸屬問題進(jìn)行一個(gè)初步的探討。從本案的庭審記錄和法院的判決來看，獨(dú)樹區(qū)選舉委員會(huì)認(rèn)為公民必須提供證據(jù)證明自己沒有被剝奪政治權(quán)利，法院對(duì)此主張予以認(rèn)同。那么，證明自己沒有被剝奪政治權(quán)利，是不是居民自己的責(zé)任呢？這需要首先分析“剝奪政治權(quán)利”的性質(zhì)。

剝奪政治權(quán)利是《中華人民共和國刑法》（以下簡稱《刑法》）確定的一種附加刑?！缎谭ā返?4條、第58條規(guī)定被剝奪政治權(quán)利的犯罪分子，在執(zhí)行期間，應(yīng)當(dāng)遵守法律、行政法規(guī)和國務(wù)院公安部門有關(guān)監(jiān)督管理的規(guī)定，服從監(jiān)督；不得行使選舉權(quán)和被選舉權(quán)、言論、出版、集會(huì)、結(jié)社、游行、示威自由的權(quán)利、擔(dān)任國家機(jī)關(guān)職務(wù)的權(quán)利和擔(dān)任國有公司、企業(yè)、事業(yè)單位和人民團(tuán)體領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的權(quán)利。從邏輯發(fā)展的角度而言，剝奪政治權(quán)利這一附加刑的出現(xiàn)表明了某一公民已經(jīng)觸犯刑律并且已經(jīng)被法院判決處以相應(yīng)的刑罰。所以，剝奪政治權(quán)利與罪犯是形影不離的，即有罪宣判是剝奪政治權(quán)利這一結(jié)果出現(xiàn)的前提。如果某一公民被依法剝奪政治權(quán)利，那么他（她）一定是罪犯。因此，證明公民是否被依法剝奪政治權(quán)利，實(shí)際上即證明公民是不是有罪。這一證明責(zé)任的分配不同，涉及到是實(shí)行有罪推定還是無罪推定。獨(dú)樹區(qū)選舉委員會(huì)和羅湖區(qū)法院所堅(jiān)持居民必須提供證據(jù)證明自己沒有被依法剝奪政治權(quán)利才有選民資格，實(shí)際上將這一證明的重?fù)?dān)壓在居民個(gè)體身上。要求居民證明自己有沒有被依法剝奪政治權(quán)利，也就是要求居民證明自己有沒有犯罪，是否是罪犯。如果一個(gè)居民無法提供其沒有被依法剝奪政治權(quán)利的證明，那么他（她）就被推定為不享有政治權(quán)利，這實(shí)際上是將這一居民推定為罪犯。對(duì)居民課以無罪證明的責(zé)任，就是進(jìn)行有罪推定，即將所有的居民都視為罪犯，如果沒有提供證明自己無罪的證據(jù)，即為有罪。顯然，這樣的有罪推定邏輯與憲法確立的人權(quán)保障原則和刑法確立的無罪推定原則是背道而馳的。由此可見，“剝奪政治權(quán)利”的刑事處罰性質(zhì)決定了犯罪是其行為前提，罪犯是其主體和處罰對(duì)象?！毒用裎瘑T會(huì)組織法》雖然將被依法剝奪政治權(quán)利的居民排除在合格選民的范圍之外，但提供是否被依法剝奪政治權(quán)利的證明的責(zé)任只能由選舉委員會(huì)或者居民委員會(huì)來承擔(dān)，這是“國家尊重和保障人權(quán)”的憲法原則和精神及無罪推定的必然要求。

三、戶籍管理制度與居民自治的關(guān)聯(lián)

從《通知》確定的選民條件來看，戶籍是一個(gè)核心因素。這蘊(yùn)含著一個(gè)推理邏輯，即戶籍管理制度是居民自治的法律前提和基礎(chǔ)。通常人們也認(rèn)為，居民和村民相區(qū)分的真正標(biāo)準(zhǔn)實(shí)際是一紙戶籍，《戶口登記條例》是居民自治實(shí)施的法律前提。這樣一種通說，也構(gòu)成了對(duì)上文分析結(jié)論的一個(gè)可能的挑戰(zhàn)，因?yàn)樵趲资甑臍v史過程中，這樣的認(rèn)知指導(dǎo)了人們的實(shí)踐。但是，這只是對(duì)二者關(guān)系的錯(cuò)誤的認(rèn)識(shí)。

在《戶口登記條例》出臺(tái)以前的1954年，我國便制定了《城市居民委員會(huì)組織條例》。該法第3條規(guī)定，居民委員會(huì)應(yīng)當(dāng)按照居民的居住情況并且參照公安戶籍段的管轄區(qū)域設(shè)立，一般地以一百戶至六百戶居民為范圍。這說明基于居民實(shí)際居住而形成的“戶”是居民委員會(huì)建立的基本單位?！稇艨诘怯洍l例》也確立了“戶”對(duì)于戶籍登記的先在性地位。該法第5條規(guī)定，戶口登記以戶為單位。同主管人共同居住一處的立為一戶，以主管人為戶主。單身居住的自立一戶，以本人為戶主。居住在機(jī)關(guān)、團(tuán)體、學(xué)校、企業(yè)、事業(yè)等單位內(nèi)部和公共宿舍的戶口共立一戶或者分別立戶。戶主負(fù)責(zé)按照本條例的規(guī)定申報(bào)戶口登記。第6條規(guī)定，公民應(yīng)當(dāng)在經(jīng)常居住的地方登記為常住人口，一個(gè)公民只能在一個(gè)地方登記為常住人口。這些都表明戶籍的成立是以“戶”之存在為前提的，而“戶”的形成正是建立在公民實(shí)際的居住狀況的基礎(chǔ)之上。因此，一個(gè)顯而易見的事實(shí)是，在1958年全國進(jìn)行戶籍登記時(shí)，公民在城市和農(nóng)村的居住事實(shí)構(gòu)成了城市居民戶籍和農(nóng)村村民戶籍成立的事實(shí)性前提。所以，戶籍是對(duì)居民和村民居住事實(shí)的記載，是公民在不同地域的居住事實(shí)決定了戶籍的性質(zhì)。城市戶籍和農(nóng)村戶籍表明了一個(gè)公民可能的居住區(qū)域，將一個(gè)公民區(qū)分為居民和村民，但卻不是一個(gè)公民到底是村民還是居民的決定因素。總之，《戶口登記條例》首先具有戶口登記的功能，而它的這一功能與《居民委員會(huì)組織法》一樣，都是建立在居民實(shí)際居住的事實(shí)之上的。

除了居住事實(shí)的記載功能外，《戶口登記條例》出臺(tái)還旨在建立一個(gè)穩(wěn)定的社會(huì)秩序。這一目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)是通過限制公民的遷徙自由來實(shí)現(xiàn)的?！稇艨诘怯洍l例》第10條規(guī)定，公民由農(nóng)村遷往城市，必須持有城市勞動(dòng)部門的錄用證明，學(xué)校的錄取證明，或者城市戶口登記機(jī)關(guān)的準(zhǔn)予遷入的證明，向常住地戶口登記機(jī)關(guān)申請(qǐng)辦理遷出手續(xù)。當(dāng)勞動(dòng)部門的錄用證明、學(xué)校的錄取證明、或者城市戶口登記機(jī)關(guān)的準(zhǔn)予遷入的證明受到嚴(yán)格控制時(shí)，農(nóng)村戶籍向城市戶籍的轉(zhuǎn)換便在事實(shí)上被阻絕了，進(jìn)而，公民的遷徙自由也是徒有虛名。此時(shí)的戶籍制度已經(jīng)不再是對(duì)居民居住事實(shí)的記載了，它衍生了控制公民人身自由的功能。但是，農(nóng)村戶籍和城向戶籍的轉(zhuǎn)換的不可能，并不能否定這樣一個(gè)事實(shí)，即公民居住區(qū)域的變化。如果說在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)制度堅(jiān)如涅盤的時(shí)代，由于戶籍與糧油等生存物資的分配緊密相連，從而使公民的遷徙和居住區(qū)域的變化近似于不可能，那么，在十一屆三中全會(huì)以來，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)制度不斷被撬開缺口并最終為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度所取代，此時(shí)，公民從農(nóng)村遷徙到城市已經(jīng)是一種極為普遍的現(xiàn)象。換言之，公民居住區(qū)域和狀態(tài)的變化是一個(gè)顯見的事實(shí)。以公民居住事實(shí)為基礎(chǔ)的戶籍制度可以不承認(rèn)這種變化并極力阻止它的發(fā)生，但戶籍制度對(duì)戶籍類型的控制并不能抹殺農(nóng)村村民居住及分布和城市社區(qū)居民居住及分布的變化，而這種城市社區(qū)居民居住和分布的現(xiàn)實(shí)狀況正是城市居民委員會(huì)建立的客觀基礎(chǔ)。因此，居民委員會(huì)建立的基礎(chǔ)是居民的居住狀況而不是記載在冊(cè)的戶籍?！稇艨诘怯洍l例》不是居民自治委員會(huì)建立的法律基礎(chǔ)，它與居民自治并不存在內(nèi)在的關(guān)聯(lián)。

四、余論

在《戶口登記條例》出臺(tái)后，一個(gè)城鄉(xiāng)分劇的中國社會(huì)逐漸形成。這一城鄉(xiāng)二元割據(jù)的社會(huì)現(xiàn)狀，使人們牽強(qiáng)地將戶籍制度與居民自治人為地捆綁在一起，并指導(dǎo)著我們的司法實(shí)踐。對(duì)于法院而言，根據(jù)人們對(duì)戶籍管理制度以及居民自治法律的通常理解來裁斷本案，而不去探尋有關(guān)法律制定的時(shí)代背景和真實(shí)的立法本意，也許是便利的。但是，法院作為法律公正的守護(hù)神，其天生的職責(zé)是依據(jù)法律來作出判斷。因此，正確地理解法律，揣摩立法意圖，是一個(gè)必備的司法技術(shù)。在理論界和實(shí)踐界早已對(duì)戶籍管理制度提出質(zhì)疑，而且一些部門還對(duì)這一制度進(jìn)行一定的補(bǔ)救和修正之時(shí)（如《通知》將戶籍不在廣東省的居住者納入可能選民的范圍，就體現(xiàn)了這種趨勢(shì)），法院在勘正人們關(guān)于戶籍管理制度和居民自治制度間關(guān)系錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)的過程中應(yīng)該扮演一個(gè)什么樣的角色，是一個(gè)應(yīng)該認(rèn)真研究的問題。，一個(gè)城鄉(xiāng)分劇的中國社會(huì)逐漸形成。這一城鄉(xiāng)二元割據(jù)的社會(huì)現(xiàn)狀，使人們牽強(qiáng)地將戶籍制度與居民自治人為地捆綁在一起，并指導(dǎo)著我們的司法實(shí)踐。對(duì)于法院而言，根據(jù)人們對(duì)戶籍管理制度以及居民自治法律的通常理解來裁斷本案，而不去探尋有關(guān)法律制定的時(shí)代背景和真實(shí)的立法本意，也許是便利的。但是，法院作為法律公正的守護(hù)神，其天生的職責(zé)是依據(jù)法律來作出判斷。因此，正確地理解法律，揣摩立法意圖，是一個(gè)必備的司法技術(shù)。在理論界和實(shí)踐界早已對(duì)戶籍管理制度提出質(zhì)疑，而且一些部門還對(duì)這一制度進(jìn)行一定的補(bǔ)救和修正之時(shí)（如《通知》將戶籍不在廣東省的居住者納入可能選民的范圍，就體現(xiàn)了這種趨勢(shì)），法院在勘正人們關(guān)于戶籍管理制度和居民自治制度間關(guān)系錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)的過程中應(yīng)該扮演一個(gè)什么樣的角色，是一個(gè)應(yīng)該認(rèn)真研究的問題。

「注釋」

[①]《中華人民共各國居民委員會(huì)組織法》第8條。

[②]可以預(yù)計(jì)的是，按照《通知》的規(guī)定，即使他（她）在本社區(qū)居住了一輩子，他（她）也不是該社區(qū)的居民。

[③]何謂“剝奪政治權(quán)利”可以參考刑法中第54條規(guī)定，而是否“年滿十八周歲”則可以通過身份證來確認(rèn)。

[④]該法第10條規(guī)定：“公民遷出本戶口管轄區(qū)，由本人或者戶主在遷出前向戶口登記機(jī)關(guān)申報(bào)遷出登記，領(lǐng)取遷移證件，注銷戶口。公民由農(nóng)村遷往城市，必須持有城市勞動(dòng)部門的錄用證明，學(xué)校的錄取證明，或者城市戶口登記機(jī)關(guān)的準(zhǔn)予遷入的證明，向常住地戶口登記機(jī)關(guān)申請(qǐng)辦理遷出手續(xù)。公民遷往邊防地區(qū)，必須經(jīng)過常住地縣、市、市轄區(qū)公安機(jī)關(guān)批準(zhǔn)?！?/p>

[⑤]我們可以從路遙創(chuàng)作的小說人物如高加林等身上深刻地體會(huì)到這種對(duì)村民（農(nóng)民）非國民待遇以及其造成的心靈扭曲。

[⑥]將戶籍與公民的居住狀態(tài)聯(lián)系在一起的法律有《民法通則》第15條的規(guī)定：“公民以他的戶籍所在地的居住地為住所，經(jīng)常居住地與住所不一致的，經(jīng)常居住地視為住所?！辈贿^該法本條的規(guī)定體現(xiàn)了一種客觀主義的傾向，即當(dāng)公民的經(jīng)常居住地與住所不一致的，經(jīng)常居住地被視為住所。

[⑦]《城市居民委員會(huì)組織條例》第1條。

[⑧]《中華人民共和國刑法》第54條、第58條。

[⑨]不但《通知》規(guī)定有無廣東省戶籍是一個(gè)公民享有選民資格的前提，而且選舉委員會(huì)也要求提供的未被“依法剝奪政治權(quán)利”的證明是由戶籍所在地公安機(jī)關(guān)出具的。