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職業(yè)化使人大代表可以專心致志,將議政作為自己的職業(yè),聽取民意,反映民情,審議法案,而不是忙于自己的一畝三分地,將參加人大會議作為一種學(xué)習(xí)甚至是休息。人大代表是國家最高權(quán)力機(jī)構(gòu)的組成成員,是代表全體公民決定國家的大政方針和制定國家法律。而完成這一工作,僅靠各地代表匆匆從天南地北地趕來,聽聽專家委員會的匯報是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的,且各地代表知識背景差異極大,決策難免流于形式。

從人大代表職業(yè)化這一命題還必然可以導(dǎo)出人大代表的非官僚化。這里的非官僚化是指人大代表不得由一府兩院的官員充任。這是人大代表職業(yè)化的一個當(dāng)然推論。作為國家的公職人員,不能同時充任兩項(xiàng)公職,負(fù)責(zé)兩項(xiàng)相互不同,甚至相互沖突的職責(zé)?，F(xiàn)在,全國人大代表中,有相當(dāng)一部分是各級政府官員或“兩院”工作人員。代表作為監(jiān)督者,政府官員作為被監(jiān)督者,兩者是相互矛盾的,甚至是互不相容的。將雙重身份集于一體,怎么能夠很好地審議政府工作報告?如果提出種種不滿意,那不是等于說自己作為政府官員沒有把工作做好?再者,下級官員又怎么能夠?qū)徸h上級的工作報告?

大量一府兩院官員充任人民代表,導(dǎo)致人大會議在很大程度上成了干部會議,借用董必武的一句話就是“人代會與干部會混著開”。建國之初,董必武就曾批評道:“不錯,干部會開得好可以解決許多問題,干部會也是我們推動工作的主要方式之一。但干部會不能代替人民代表會議。譬如縣干部會決不能代行人民代表大會的職權(quán)而選舉縣人民政府委員會。我們干部會更不能像人民代表會議一樣代表我們國家的基本制度。我們說我們是人民代表會議制的國家,但我們決不能說我們是‘干部會議的國家’。把人民代表會議和干部會議混著開,變成‘一攬子會’,這也是不對的。人民代表會議是政權(quán)機(jī)關(guān),是人民當(dāng)家作主的機(jī)關(guān),干部會僅是推動工作的方式。不能把這兩個會合在一起開。人民代表會議開會可以邀請干部列席,但人民代表在會議上有表決權(quán),列席的干部卻無表決權(quán)……”

人大代表專職化,現(xiàn)實(shí)所需,勢在必行。

人大代表專職化是一個漸進(jìn)過程

郝鐵川

□我國的各級人大代表約有四百多萬,把這么多人一下子都變成專職,國家財力是否能夠承受,很難說清。

□沒有專職化,就難有專業(yè)化。如果沒有足夠的專門時間用來學(xué)習(xí)、調(diào)研和操練,是不可能走到專業(yè)化水平的。

法官可以職業(yè)化,人大代表是否也可以提“職業(yè)化”,尚有待研究。按照國際慣例,法官任職實(shí)行的是終身制,即非因法定緣由并經(jīng)法定程序法官不得被免職,而議員任職實(shí)行的是任期制。另從產(chǎn)生的方式來講,法官一般由考試、任命而產(chǎn)生,議員系由民選而產(chǎn)生。因此,按照法官職業(yè)化的含義去推論人大代表的職業(yè)化,似乎尚欠深思熟慮。我覺得與其提人大代表職業(yè)化,不如提人大代表專業(yè)化。

第一,人大代表專職化是國家主要公職人員實(shí)現(xiàn)“革命化、年輕化、知識化、專業(yè)化”的要求。

沒有專職化,就難有專業(yè)化。因?yàn)閷I(yè)化是指其具備一定的專業(yè)知識和經(jīng)驗(yàn),如果沒有足夠的專門時間用來學(xué)習(xí)、調(diào)研和操練,是不可能走到專業(yè)化水平的。而現(xiàn)在我國絕大多數(shù)代表實(shí)行兼職制,當(dāng)人大代表不是本職、不是專業(yè),因而對人大代表的專業(yè)化水平的提高相當(dāng)不利。根據(jù)《人民日報》2001年10月31日《代表擔(dān)起你的責(zé)任來》一文透露,這種不利主要表現(xiàn)為:(1)代表履職熱情不夠高,湖南省懷化市人大常委會2001年7月對部分人大代表進(jìn)行了一次無記名調(diào)查,結(jié)果表明,對人大代表必須熟悉的幾部法律,“知道一點(diǎn)”和“學(xué)習(xí)過,但印象不深”的占了68%;與選民或選舉單位保持“經(jīng)常聯(lián)系”的只占35%;在參加人大常委會組織的活動方面,被調(diào)查的代表大都只是出席人大會議和參加代表座談會或代表的小組活動,參加過視察、執(zhí)法檢查、專題調(diào)查、述職評議的代表很少,參加特定問題調(diào)查和向選民述職的幾乎沒有;在閉會期間,代表個人主動開展活動的情況只有23.9%。80%左右的人大代表表示受時間、精力、工作單位、家庭和履職對象不支持不配合等因素的制約,以及了解政情民意渠道不暢通,使得履職受阻。(2)代表行使職權(quán)不夠充分。據(jù)前述調(diào)查資料透露,行使審議權(quán)不夠充分,選擇“審議發(fā)言時間短,輪不上我發(fā)言”、“對情況不熟悉,說不出有分量的話”和“沒作過審議發(fā)言”的占了53.8%;行使提議案、建議權(quán)不夠充分,代表提過意見、質(zhì)詢議案的只占17.7%,對于提質(zhì)詢案、罷免案,“想到過,但因受詢機(jī)關(guān)和罷免對象有實(shí)權(quán),得罪不起,或礙于情面的關(guān)系,沒有提出”,以及“沒想過,也沒提過”的占了93%。出現(xiàn)這些情況的原因很多,其中之一便是多數(shù)代表是兼職,本職與兼職的矛盾使得代表沒有充分的時間去與選民交流、了解、集中民意和民智。據(jù)一份調(diào)查資料透露,各級人大代表每年用在代表職務(wù)上的活動時間是5天,其中每年例會是4天,只有一天可與選民溝通。省級代表每年用在代表職務(wù)上的活動時間是10天,其中8天是開會,只有兩天可與選民溝通。全國人大代表每年用在代表職務(wù)上的活動時間是20天,其中開會是15天,與選民溝通的時間不足5天。人大代表要充分履行職務(wù)。必須大量占用休息時間,這顯然只有少數(shù)代表可以做到,多數(shù)難以放棄休息時間。

第二,人大代表的專職化是一個漸進(jìn)過程。據(jù)統(tǒng)計,我國的各級人大代表約有四百多萬,把這么多人一下子都變成專職,國家財力是否能夠承受,很難說清。特別是目前我國官與民的比例已為1:28,“吃飯財政”令人頭痛不已,就業(yè)問題嚴(yán)峻有加,此時一下子四百萬人大代表統(tǒng)統(tǒng)變?yōu)閷Ｂ?辦公設(shè)施、輔助人員還要相應(yīng)配套,社會輿論將怎樣看待,實(shí)在令人深思。因此,比較可行的辦法,是隨著國力的提高,逐步增加專職代表、專職人大常委會委員的比例,理想只能引導(dǎo)現(xiàn)實(shí),但卻代替不了現(xiàn)實(shí)。

人民代表應(yīng)當(dāng)如何代表人民利益

劉松山

前一段時間,有同志撰文提出,有關(guān)“人大代表”的稱謂不合適,應(yīng)當(dāng)改稱“人民代表”。因?yàn)椤叭舜蟠怼币鬃屓苏`以為這個“代表”僅僅是人大機(jī)關(guān)的代表,而“人民代表”的稱謂一看便知,這個“代表”是人民的代表,是代表人民利益的。筆者舉雙手贊成這個建議。但接下來又要提出,既是“人民代表”,這個代表又如何代表人民的利益?

“人民”是個很抽象的帶有政治意義的概念,而“代表”卻是很具體的概念。代表總是從很具體的選區(qū)和單位選出。那么,代表一旦被選出后,在權(quán)力機(jī)關(guān)究竟是要代表原選區(qū)那部分選民的利益,還是代表全體人民的利益呢?這的確是個古老而又棘手的話題。

我們是實(shí)行代議制民主的國家,而且我國的權(quán)力機(jī)關(guān)從中央到地方共有五個層級,如何在同級權(quán)力機(jī)關(guān)以及上下級權(quán)力機(jī)關(guān)中處理好局部利益與整體利益、地方利益與中央利益的關(guān)系問題,對于維護(hù)法制統(tǒng)一、市場統(tǒng)一乃至國家的統(tǒng)一,順利推進(jìn)現(xiàn)代化建設(shè),都事關(guān)重大。在實(shí)踐中,對于一個代表在權(quán)力機(jī)關(guān)的決策過程中,究竟應(yīng)當(dāng)代表本選區(qū)和本單位選民的利益,還是代表全體人民的利益,究竟應(yīng)當(dāng)做選民的人或者代言人,還是有權(quán)作出自己的獨(dú)立判斷,各方面的理解和做法也并不相同。這在很大程度上影響了權(quán)力機(jī)關(guān)決策的方向和質(zhì)量。

依筆者之見,我國的人民代表在如何反映人民利益的問題上,是肩負(fù)雙重職責(zé)的,即既要代表原選區(qū)或單位選民的利益,又要代表全體人民的利益,二者不可偏廢。

單純強(qiáng)調(diào)代表要反映全體人民利益甚至要求克服局部利益的觀點(diǎn)是不正確的。因?yàn)闆]有地方利益和局部利益,就不會有全國的整體利益,沒有地方和局部的積極性就不會有全國生動活潑的大好局面。從代表行使職權(quán)開始,就充分尊重地方利益和局部利益,是更好地實(shí)現(xiàn)整體利益的重要前提和保障。允許代表在權(quán)力機(jī)關(guān)主張地方和局部利益、充分調(diào)動地方和局部的積極性,不僅符合憲法有關(guān)發(fā)揮地方主動性和積極性的基本精神,也是法律的基本要求。代表法第三條就明確規(guī)定:“代表應(yīng)當(dāng)與原選區(qū)選民或者原選舉單位和人民群眾保持密切聯(lián)系,聽取和反映他們的意見和要求,努力為人民服務(wù)?！睆倪@個規(guī)定看,站在原選區(qū)和選舉單位選民的角度,暢所欲言,充分反映地方利益和局部利益,是代表的一項(xiàng)基本職責(zé)。每一個代表都是通過反映具體和局部的利益來為人民服務(wù)的。如果一個代表在權(quán)力機(jī)關(guān)的決策過程中連地方利益和局部利益都不能反映和呼吁,那么群眾還要他當(dāng)代表干什么呢?他也必將是脫離群眾的代表,他的所謂為人民服務(wù)也必然是空洞的。過去,我們有片面強(qiáng)調(diào)代表著眼全局利益而忽視和抑制地方利益和局部利益的傾向。但經(jīng)驗(yàn)表明,效果并不好。

但是,強(qiáng)調(diào)代表主張局部利益,決不絲毫意味著整體利益的不重要,決不絲毫意味著局部利益可以凌駕于整體利益之上,決不絲毫意味著權(quán)力機(jī)關(guān)可以成為各種局部利益乃至個體利益混亂的紛爭之地。相反,人民代表在通過主張局部利益行使權(quán)力時,更應(yīng)當(dāng)著眼于整體利益和長遠(yuǎn)利益,自覺地使地方和局部利益服從于全體人民普遍利益的需要。因?yàn)榻y(tǒng)一的全體人民的利益如果得不到保護(hù),局部利益也必然不能實(shí)現(xiàn)。皮之不存,毛將焉附?十八世紀(jì)英國的政治思想家埃德蒙·柏克對代議機(jī)關(guān)中局部利益與整體利益的關(guān)系曾經(jīng)有過生動論述。他說:“議會不是一個由代表各不相同的、敵對國家利益的大使們所組成的協(xié)商會,在那里,作為本國利益的人和代言人,每位大使都必須與別國的諸多人和代言人爭相斗爭以維護(hù)本國的利益。與此相反,議會是一個具有共同利益、整體利益的同一國家的決策性會議———在這里起主導(dǎo)作用的不該是地方利益、地方偏見,而應(yīng)該是以全體人民的普遍理性為基礎(chǔ)的普遍利益。這個觀點(diǎn)對于今天我們認(rèn)識權(quán)力機(jī)關(guān)的性質(zhì)以及代表的職責(zé),正確處理代表局部利益和代表普遍利益的關(guān)系是十分有意義的。

要求代表放眼于全局利益是憲法和法律的重要精神。根據(jù)憲法的規(guī)定,發(fā)揮地方的主動性和積極性必須堅持中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。代表法第二條規(guī)定:“全國人民代表大會和地方各級人民代表大會代表,代表人民的意志和利益”。從這個規(guī)定看,各級人民代表不僅要站在局部和地方利益的高度反映民意,更應(yīng)當(dāng)站在全局的高度,從全體人民的普遍利益出發(fā)看問題,作決策。只有這樣,各級權(quán)力機(jī)關(guān)在討論問題、形成決議和作出決定時,才能在著眼于全體人民的普遍利益、堅定不移地維護(hù)法制統(tǒng)一和國家統(tǒng)一的前提下,有效地管理好地方和局部事務(wù)。代表法的這個規(guī)定不僅是一項(xiàng)法律原則,對廣大代表更是一項(xiàng)很高的政治要求。因?yàn)橐_地處理好局部利益和整體利益的關(guān)系,廣大代表不僅需要深入實(shí)際,掌握各個方面的具體情況,更需要有可貴的政治熱情、政治道德、政治經(jīng)驗(yàn)和政治智慧。