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20世紀(jì)的最后25年，伴隨著全球化、信息化、市場(chǎng)化以及知識(shí)經(jīng)濟(jì)時(shí)代的來(lái)臨，西方各國(guó)進(jìn)入了公共部門管理尤其是政府管理改革的時(shí)代。無(wú)論是英美、歐洲大陸國(guó)家，還是在地球另一邊的澳大利亞、新西蘭和日本，都相繼掀起了政府改革的浪潮（在轉(zhuǎn)軌國(guó)家、新興工業(yè)國(guó)家和大部分發(fā)展中國(guó)家也出現(xiàn)了同樣的改革趨勢(shì)）。盡管西方各國(guó)政府改革的起因、議程、戰(zhàn)略、策略以及改革的范圍、規(guī)模、力度有所不同，但都具有一個(gè)相同或相似的基本取向，這就是以采用商業(yè)管理的理論、方法及技術(shù)，引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，提高公共管理水平及公共服務(wù)質(zhì)量為特征的“管理主義”(Managerialism)或“新公共管理”(NPM:NewPublicManagement)綱領(lǐng)。走向一種“新公共管理”的實(shí)踐模式，成為當(dāng)代西方政府改革的最基本趨勢(shì)。本文將考察當(dāng)代西方政府改革運(yùn)動(dòng)及其“新公共管理”實(shí)踐模式的形成、內(nèi)容和特征，并對(duì)其成敗作出評(píng)價(jià)。一當(dāng)代西方以“新公共管理”或“管理主義”定向的政府改革往往被人們描述為一場(chǎng)追求“三E”（Economy,EfficiencyandEffectiveness，即經(jīng)濟(jì)、效率和效益）目標(biāo)的管理改革運(yùn)動(dòng)。它起源于英國(guó)、美國(guó)、澳大利亞和新西蘭，并逐步擴(kuò)展到其他西方國(guó)家乃至全世界。有如著名公共管理學(xué)者胡德(C.Hood)所說(shuō)，新公共管理并不是由英國(guó)單位發(fā)展起來(lái)的，而是70年代中期以后公共管理領(lǐng)域中出現(xiàn)的一種顯著的國(guó)際性趨勢(shì)。[1](P3-19)可以說(shuō)，政府改革浪潮席卷西方乃至全世界?！按磉@一股潮流、全面推進(jìn)行政改革的既有君主立憲制國(guó)家，也有民主共和制國(guó)家；既有單一制國(guó)家，也有聯(lián)邦制國(guó)家；在政府制度上，既有內(nèi)閣制政府，也有總統(tǒng)制政府；在市場(chǎng)體制上，既有自由型市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，也有政府導(dǎo)向型經(jīng)濟(jì)；高舉改革旗幟的，既有右翼政黨，也有左翼政黨。”[2]（序P4）英國(guó)是“新公共管理”運(yùn)動(dòng)的發(fā)源地之一。1979年撒切爾夫人上臺(tái)以后，英國(guó)保守黨政府推行了西歐最激進(jìn)的政府改革計(jì)劃，開(kāi)始這種以注重商業(yè)管理技術(shù)，引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制和顧客導(dǎo)向?yàn)樘卣鞯男鹿补芾砀母铩Ｉ虡I(yè)管理技術(shù)在英國(guó)公共部門的引入始于1979年，并以雷納(Rayner)評(píng)審委員會(huì)的成立為標(biāo)志。出身于私人部門的雷納在內(nèi)閣中主持一個(gè)項(xiàng)目小組，負(fù)責(zé)對(duì)公共部門的績(jī)效進(jìn)行調(diào)查評(píng)估；1983年“財(cái)政管理創(chuàng)議”啟動(dòng)，建立起一個(gè)自動(dòng)化的信息系統(tǒng)來(lái)支持財(cái)政管理改革；1987年著名的《下一步》(NextSteps)報(bào)告（全名是《改變政府管理：下一步行動(dòng)方案》），提倡采用更多的商業(yè)管理手段來(lái)改善執(zhí)行機(jī)構(gòu)，提高公共服務(wù)的效率。該報(bào)告指出：長(zhǎng)期以來(lái)，缺乏真正的壓力以迫使政府機(jī)構(gòu)改善績(jī)效，提高工作效率；以往所重視的是標(biāo)準(zhǔn)化的程序而忽視公共服務(wù)的提供；白廳注重的是高級(jí)文官的政策咨詢功能而非管理功能。為了解決這些問(wèn)題，該報(bào)告建議把整體的部（委）分解成若干機(jī)構(gòu)，這些機(jī)構(gòu)在主管的部（委）的政策指導(dǎo)下，履行公共服務(wù)和有效管理的職責(zé)；以管理主義的技術(shù)和程序培訓(xùn)職員，并且所有活動(dòng)都是在一位高級(jí)主管的領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行?！跋乱徊健睓C(jī)構(gòu)的創(chuàng)立一開(kāi)始是零碎的，但發(fā)展迅速。到1995年，?⒐?5%的文官都屬于這種“下一步”機(jī)構(gòu)?！靶鹿补芾怼钡念櫩蛯?dǎo)向和改善服務(wù)的特征，特別明顯地體現(xiàn)在1991年梅杰政府的“公民憲章”的白皮書(shū)上；而引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制這一特征則明顯地體現(xiàn)在1979年以來(lái)英國(guó)公共公司以及公共機(jī)構(gòu)的私有化浪潮之中，也反映在1992年梅杰政府的“為質(zhì)量而競(jìng)爭(zhēng)”的政策文件上。這些措施促使提供公共物品和服務(wù)的公共部門接受市場(chǎng)檢驗(yàn)；各公共部門之間、公共部門與私人部門之間為公共物品和服務(wù)的提供展開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)，尤其是通過(guò)公開(kāi)投標(biāo)，贏得競(jìng)爭(zhēng)并提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)的單位才能生存與發(fā)展。美國(guó)是現(xiàn)代管理科學(xué)的搖籃，“20世紀(jì)的美國(guó)文化是以信奉管理為特征的”（Bellah語(yǔ)）。美國(guó)的“新公共管理”改革盡管不像英國(guó)那樣，有明確的起點(diǎn)和目標(biāo)，但似乎開(kāi)始得更早（可以從1978年卡特政府的“文官制度改革法案”的實(shí)施算起），并且?guī)в懈黠@的管理主義或“新泰勒主義”傾向。里根政府大規(guī)模削減政府機(jī)構(gòu)和收縮公共服務(wù)范圍，當(dāng)時(shí)負(fù)責(zé)推行改革的格魯斯(Grace)委員會(huì)的基本職責(zé)是將私人部門成功的管理方法（“最好的實(shí)踐”）引入公共部門管理領(lǐng)域之中，以提高政府效率。格魯斯委員會(huì)診斷出的美國(guó)公共部門的低效及失敗的主要原因是：(1)國(guó)會(huì)對(duì)聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)的日常管理的過(guò)多干預(yù)；(2)人事尤其是高層人事缺乏連續(xù)性；(3)缺乏追求高效和經(jīng)濟(jì)的誘因；(4)會(huì)計(jì)和管理信息系統(tǒng)不完善；(5)缺乏強(qiáng)有力的中央財(cái)政和會(huì)計(jì)管理。布什政府則全面推行質(zhì)量管理。1993年克林頓上臺(tái)后，開(kāi)始了大規(guī)模的政府改革——“重塑政府運(yùn)動(dòng)”(ReinventingGovernmentMovement)，其目標(biāo)是創(chuàng)造一個(gè)少花錢多辦事的政府，并堅(jiān)持顧客導(dǎo)向、結(jié)果控制、簡(jiǎn)化程序和一削到底原則；改革的基本內(nèi)容是精簡(jiǎn)政府機(jī)構(gòu)、裁減政府雇員、放松管制、引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制以及推行績(jī)效管理。這場(chǎng)改革的一個(gè)綱領(lǐng)性文獻(xiàn)是戈?duì)?斕嫉墓壹ㄐ蘭畚被?NPR:NationalPerformaceReview)的報(bào)告《從過(guò)程到結(jié)果：創(chuàng)造一個(gè)少花錢多辦事的政府》（簡(jiǎn)稱“戈?duì)枅?bào)告”）；其先導(dǎo)則是奧斯本和蓋布勒的《改革政府》一書(shū)?！案?duì)枅?bào)告”指出：從本世紀(jì)30年代到60年代，美國(guó)建立起龐大的、從上而下的、集中化的官僚體制來(lái)處理公共事務(wù)，這種體制以那時(shí)的公司結(jié)構(gòu)為模式，采用分等級(jí)的科層制形式——它將任務(wù)加以分解，落實(shí)到不同層次的雇員，而這些雇員及機(jī)構(gòu)則由嚴(yán)格的規(guī)章制度所約束。由于對(duì)標(biāo)準(zhǔn)化程序的先入之見(jiàn)、垂直的指揮鏈條和標(biāo)準(zhǔn)化的服務(wù)，這些官僚機(jī)構(gòu)是穩(wěn)定的，但是也造成機(jī)構(gòu)臃腫和反應(yīng)遲緩。當(dāng)代迅速變化著的世界、閃電般的信息技術(shù)、全球性競(jìng)爭(zhēng)和需求式的顧客，使得龐大、自上而下的官僚體制（無(wú)論是私人的，還是公共的）已經(jīng)失效。該報(bào)告提出政府改革的四項(xiàng)主要原則：(1)消除繁文縟節(jié)，由注重過(guò)程的系統(tǒng)轉(zhuǎn)變?yōu)樽⒅亟Y(jié)果的系統(tǒng)；(2)把顧客放在首位；(3)授權(quán)雇員以取得成果；(4)一削到底，并創(chuàng)造出一個(gè)少花錢多辦事的政府。“戈?duì)枅?bào)告”還引用了英國(guó)、新西蘭和澳大利亞的改革經(jīng)驗(yàn)，指出美國(guó)在發(fā)展新公共管理方面已經(jīng)落后了。新西蘭、澳大利亞與英國(guó)一起被人們視為新公共管理改革最為迅速、系統(tǒng)、全面和激進(jìn)的國(guó)家。特別是新西蘭，它因改革的深度、廣度、持續(xù)時(shí)間和成效而被許多西方國(guó)家奉為典范。在新西蘭和澳大利亞，舊的公共行政傳統(tǒng)以管制經(jīng)濟(jì)和由政府部門提供一切公共服務(wù)（即福利國(guó)家）為特征。70年代末80年代初，兩國(guó)面臨相同的問(wèn)題與壓力。80年代初期、中期相繼開(kāi)始了全面的行政改革（澳大利亞從1983年開(kāi)始，新西蘭從1984年開(kāi)始）。盡管兩國(guó)改革的總體框架、制度設(shè)計(jì)、改革進(jìn)程和管理實(shí)踐等方面存在著差別（尤其是新西蘭的改革先有總體框架，而澳大利亞是在改革進(jìn)程中逐步形成總體框架），但是，這兩個(gè)國(guó)家與其他經(jīng)合組織成員國(guó)相比，更多、更明確地采用了管理主義的模式。在公共部門引入私人部門的管理方式以及市場(chǎng)機(jī)制，是公共管理方式的根本性轉(zhuǎn)變。改革幾乎涉及所有公共部門以及公共部門的組織、過(guò)程、角色和文化等方面；改革的具體措施包括結(jié)構(gòu)變革、分權(quán)化、商業(yè)化、公司化、私有化等。按照波斯頓(J.Boston)在《轉(zhuǎn)變著的新西蘭公共服務(wù)》一文中的說(shuō)法，新西蘭的公共部門管理改革有三個(gè)基本趨向：一是政府已使許多由公共組織履行的功能商業(yè)化；二是只要可能就將商業(yè)活動(dòng)與非商業(yè)活動(dòng)分開(kāi)，并將交易活動(dòng)轉(zhuǎn)移到公共公司；三是人力資源管理政策上的變化（尤其是引入合同制、績(jī)效工資制和新的責(zé)任機(jī)制）。歐洲大陸各國(guó)（德國(guó)、法國(guó)、荷蘭、瑞典等）的行政改革有所不同，它不具有英、美、新西蘭和澳大利亞等國(guó)的行政改革的那種系統(tǒng)、全面、連續(xù)和激進(jìn)的特點(diǎn)。但是歐洲大陸的行政改革同樣帶有明顯的管理主義色彩，或多或少以“新公共管理”取向。例如，在德國(guó)，70年代末到90年代初的行政改革采取了非連續(xù)性漸進(jìn)主義模式，即改革具有非連續(xù)性、漸進(jìn)性和零碎性特點(diǎn)，但其改革的基本內(nèi)容——調(diào)整公共事業(yè)、“給國(guó)家減肥”（或“苗條國(guó)家”）、削減公共服務(wù)人員、壓縮公共人事開(kāi)支、轉(zhuǎn)變公共組織結(jié)構(gòu)等——在某種程度上是以管理主義取向的。特別是90年代開(kāi)始的地方政府改革推行從荷蘭借鑒而來(lái)的“地方治理模式”(NSM:NeusSteueruageModell)，它與英美等國(guó)的“新公共管理”模式十分相似，特征是：產(chǎn)出與結(jié)果控制、項(xiàng)目預(yù)算和績(jī)效指標(biāo)、服務(wù)和顧客導(dǎo)向，康采恩式的權(quán)責(zé)劃分，責(zé)任委托給商業(yè)單位等。又如，在荷蘭，盡管改革沒(méi)有更新政治—行政體制，改革具有漸進(jìn)和零碎的特點(diǎn)，但改革是以管理主義取向的，即改革的目標(biāo)是改善政府組織的運(yùn)作，提高行政效率與效能，方法是放松管制、分權(quán)、私有化和引入商業(yè)管理模式及市場(chǎng)機(jī)制等。1982年發(fā)起的“大手術(shù)”改革（以分權(quán)、放松管制、私有化、裁員和文官制度改革為主要內(nèi)容）、1989-1994年推行的“社會(huì)更新活動(dòng)”（核心是提倡和鼓勵(lì)公民及社區(qū)積極參加公共事務(wù)管理活動(dòng)）、1990年開(kāi)始的“大效率運(yùn)作”改革（目的是提高文官系統(tǒng)的效率和削減預(yù)算），都具有明顯的新公共管理特征。當(dāng)代西方公共部門管理改革尤其是行政改革具有普遍性、廣泛性和持久性的特點(diǎn)。這場(chǎng)改革涉及幾乎所有的西方國(guó)家，改革的內(nèi)容涉及公共管理尤其是行政管理的體制、過(guò)程、程序及技術(shù)等各個(gè)方面?？梢詮牟煌慕嵌然騻?cè)面來(lái)概括，也可以分成若干不同的類型。美國(guó)學(xué)者英格拉姆(P.Ingraham)把當(dāng)代西方政府改革的內(nèi)容概括為四個(gè)方面或四類：“(1)預(yù)算和財(cái)政改革；(2)結(jié)構(gòu)改革；(3)程序或技術(shù)層面的改革；(4)相互關(guān)系方面的改革。每一類改革都涉及到公共組織的內(nèi)部運(yùn)轉(zhuǎn)及其與外界的關(guān)系；每一類改革都試圖從略為不同的角度解決公共管理和公務(wù)員中的問(wèn)題?！盵2](P48)另一位美國(guó)學(xué)者彼得斯(G.Peters)則從組織結(jié)構(gòu)、人事管理、政策制定和公共利益四個(gè)方面來(lái)討論當(dāng)代西方行政改革的走向及內(nèi)容。[2](P2)我國(guó)學(xué)者周志忍把當(dāng)代國(guó)外（西方）的行政改革的基本內(nèi)容歸納為三方面：第一，社會(huì)、市場(chǎng)管理與政府職能的優(yōu)化（包括非國(guó)有化、自由化、壓縮式管理等）；第二，社會(huì)力量的利用和公共服務(wù)社會(huì)化（包括政府業(yè)務(wù)合同出租，以私補(bǔ)公，打破政府壟斷，建立政府部門與私營(yíng)企業(yè)的伙伴關(guān)系，公共服務(wù)社會(huì)化）；第三，政府部門內(nèi)部的管理體制改革（包括建立與完善信息系統(tǒng)，分權(quán)與權(quán)力下放，部門內(nèi)部的組織?峁垢母錚踩聳輪貧雀母錚岣叻裰柿懇約案納乒不剮蝸?，公箽埿政传蛷劓逢?duì)牘ど唐笠倒芾矸椒ǖ娜諍系饒諶藎?。[3](P30-37)方克定則根據(jù)西方學(xué)者的論述，將當(dāng)代西方政府改革實(shí)踐分為三種類型：“一是地處北大西洋和南太平洋的英國(guó)、美國(guó)、加拿大、澳大利亞和新西蘭在不同程度上推行‘新公共管理的改革’（其中，英國(guó)、澳大利亞和新西蘭堪稱系統(tǒng)化的改革，美國(guó)屬于漸進(jìn)主義的改革，加拿大居于兩者之間）；二是歐洲大陸的法國(guó)、德國(guó)、荷蘭、瑞典等實(shí)行連續(xù)或不連續(xù)性的漸進(jìn)主義改革，它們都受到新公共管理的影響（其中，有合作主義傳統(tǒng)的瑞典有時(shí)被列入第一類，而德國(guó)則具有最明顯的漸進(jìn)主義特征）；三是南歐半島國(guó)家意大利、希臘的為爭(zhēng)取行政合法性或強(qiáng)制性制度化的改革，西班牙似乎兼有二、三類改革的特點(diǎn)。”[2]（序P3-4）而“無(wú)論哪一種改革類型，都無(wú)例外地貫穿著韋伯式的傳統(tǒng)的公共行政與標(biāo)志行政現(xiàn)代化的‘新公共管理’兩種基本取向的爭(zhēng)論?！盵2](P8)二上面我們簡(jiǎn)要地描述了當(dāng)代西方行政改革的基本趨勢(shì)，即“新公共管理”或“管理主義”改革取向及實(shí)踐模式的出現(xiàn)。歐洲經(jīng)合組織(OECD)1995年度的公共管理發(fā)展報(bào)告《轉(zhuǎn)變中的治理：OECD國(guó)家的公共管理改革》聲稱：經(jīng)合組織國(guó)家的公共管理改革具有一個(gè)已經(jīng)發(fā)展起來(lái)的共同的議事日程，這就是“新公共管理”或“管理主義”模式。彼得斯在《歐洲的行政現(xiàn)代化》一文中也指出：北美各國(guó)目前繼續(xù)沿著“管理主義”（而不是嚴(yán)格的公共行政）的思路去考慮公共組織的管理；而歐洲各國(guó)或多或少地介入了不同維度的管理主義改革之中。那么，什么是“新公共管理”或‘管理主義’模式？它包括哪些基本內(nèi)容呢？作為一種正在成長(zhǎng)并且日益取代舊的公共行政模式的公共部門管理的新模式，“新公共管理”有不同的名稱，如“公共管理主義”（或“管理主義”）、“企業(yè)化政府”、“后官僚體制模式”、“以市場(chǎng)導(dǎo)向的公共行政”等?！肮芾碇髁x（或‘新公共管理’）是一個(gè)多維度的非常寬泛的概念”（彼得斯語(yǔ)）。對(duì)于它的內(nèi)涵，人們作出了各種不同的界定。例如，波立特(C.Pollitt)在《管理主義和公共服務(wù)：盎格魯和美國(guó)的經(jīng)驗(yàn)》一書(shū)中認(rèn)為，“新公共管理主義”主要由本世紀(jì)初發(fā)展起來(lái)的古典泰勒主義的管理原則所構(gòu)成，即它強(qiáng)調(diào)商業(yè)管理的理論、方法、技術(shù)及模式在公共部門管理中的應(yīng)用；瓦爾特·基克特(WalterJ.M.Kiekert)在《荷蘭的行政改革與公共部門管理》一文中將“新公共管理”界定為一種強(qiáng)調(diào)商業(yè)管理風(fēng)格，顧客至上和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的改革取向；胡德(C.Hood)將“新公共管理”看作是一種以強(qiáng)調(diào)明確的責(zé)任制、產(chǎn)出導(dǎo)向和績(jī)效評(píng)估，以準(zhǔn)獨(dú)立的行政單位為主的分權(quán)結(jié)構(gòu)（分散化），采用私人部門管理、技術(shù)、工具，引入市場(chǎng)機(jī)制以改善競(jìng)爭(zhēng)為特征的公共部門管理新途徑。[1](P3-19)“新公共管理”有時(shí)被當(dāng)作單一模式概念，有時(shí)則被當(dāng)作包含不同模式的類概念。奧斯本和蓋布勒在《改革政府》（或譯《重塑政府》）一書(shū)提出的“企業(yè)化政府”模式（即“新公共管理”模式）是一種單一模式，這一模式包含如下十大基本原則或基本內(nèi)容：(1)起催化作用的政府：掌舵而不是劃漿；(2)社區(qū)擁有的政府：授權(quán)而不是服務(wù)；(3)競(jìng)爭(zhēng)性政府：把競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制注入到提供服務(wù)中去；(4)有使命的政府：改變照章辦事的組織；(5)講究效果的政府：按效果而不是按投入撥款；(6)受顧客驅(qū)使的政府：滿足顧客的需要，而不是官僚政治需要；(7)有事業(yè)心的政府：有收益而不浪費(fèi)；(8)有預(yù)見(jiàn)的政府：預(yù)防而不是治療；(9)分權(quán)的政府：從等級(jí)制到參與和協(xié)作；(10)以市場(chǎng)為導(dǎo)向的政府：通過(guò)市場(chǎng)力量進(jìn)行變革。這十大原則構(gòu)成《改革政府》前十章的標(biāo)題。奧斯本和蓋布勒在書(shū)中對(duì)這十個(gè)原則進(jìn)行了詳細(xì)的論證，并在最后一章（第十一章）中加以匯總組合。該書(shū)成了1993年開(kāi)始的美國(guó)“重塑政府”改革的理論基礎(chǔ)?？肆诸D總統(tǒng)給予該書(shū)很高的評(píng)價(jià)：“美國(guó)每一位當(dāng)選官員應(yīng)該閱讀本書(shū)，我們要使政府在90年代充滿新的活力，就必須對(duì)政府進(jìn)行改革。該書(shū)給我們提供了改革的藍(lán)圖?！盵4]哈伯德(M.Hubbard)將“管理主義”模式的內(nèi)容歸納為如下十大趨勢(shì)：(1)主管的戰(zhàn)略角色和戰(zhàn)略管理實(shí)踐的強(qiáng)化；(2)從行政到管理的重點(diǎn)轉(zhuǎn)移，即從執(zhí)行規(guī)則到實(shí)現(xiàn)既定目標(biāo)的轉(zhuǎn)移；(3)人事權(quán)由中央人事部門向部門主管的轉(zhuǎn)移，限制工會(huì)的權(quán)力，打破統(tǒng)一的工資結(jié)構(gòu)；(4)政策制定和執(zhí)行的分離，即核心部門集中于戰(zhàn)略管理和計(jì)劃，設(shè)立獨(dú)立執(zhí)行機(jī)構(gòu)來(lái)執(zhí)行政策；(5)績(jī)效工資制；(6)改善財(cái)務(wù)管理，強(qiáng)化財(cái)務(wù)控制；(7)以組織規(guī)劃和評(píng)估的形式，把執(zhí)行機(jī)構(gòu)的運(yùn)作與其目標(biāo)更密切地聯(lián)系起來(lái)；(8)加強(qiáng)對(duì)運(yùn)作狀況的評(píng)估；(9)追求高質(zhì)量和高標(biāo)準(zhǔn)的顧客服務(wù)；(10)改變傳統(tǒng)的組織文化，建立新的“心理契約”。[3](P28-29)《布萊克維爾政治學(xué)百科全書(shū)》則將“新公共管理”模式概括為如下傾向：“寧要?jiǎng)趧?wù)承包而不要通過(guò)沒(méi)有終結(jié)的職業(yè)承包而直接勞動(dòng)的傾向；寧要提供公共服務(wù)的多元結(jié)構(gòu)（寧可出現(xiàn)多種提供者的競(jìng)爭(zhēng)，并存在使用者對(duì)供給者運(yùn)用控制手段，如美國(guó)選舉產(chǎn)生的校董會(huì)制度），而不要單一的無(wú)所不包的供給方式結(jié)構(gòu)的傾向；寧可向使用者收費(fèi)（或至少是指定了用途的稅收），而不是把普通稅金作為資助不具有公共利益的公共事業(yè)基礎(chǔ)的傾向?！盵5](P613)另一些學(xué)者則認(rèn)為并不存在統(tǒng)一的“新公共管理”模式，只有各種不同類型的“新公共管理”模式。英國(guó)學(xué)者E.費(fèi)利耶(EwanFelie)等人在《行動(dòng)中的新公共管理》一書(shū)中認(rèn)為，在當(dāng)代西方政府改革運(yùn)動(dòng)中，至少有過(guò)四種不同于傳統(tǒng)的公共行政模式的新公共管理模式，它們都包含著重要的差別和明確的特征，代表了建立新公共管理理想類型的幾種初步的嘗試。依費(fèi)利耶的論述，這四種模式及其特征分別是：[6](P10-15)1.效率驅(qū)動(dòng)模式(NPMModle1:TheEfficiencyDrive)。這是當(dāng)代西方政府改革運(yùn)動(dòng)中最早出現(xiàn)的模式，往往被稱為撒切爾主義的政治經(jīng)濟(jì)學(xué)。它在80年代初、中期居于支配地位，但目前受到了挑戰(zhàn)。這種模式代表了將私人部門管理（工商管理）的方法和技術(shù)引入公共部門管理的嘗試，強(qiáng)調(diào)公共部門與私人部門一樣要以提高效率為核心。效率驅(qū)動(dòng)模式的基本內(nèi)容及特征有：強(qiáng)烈關(guān)注財(cái)政控制、成本核算、錢有所值和效率問(wèn)題，關(guān)心信息系統(tǒng)的完善；建立更強(qiáng)有力的一般管理中心，采用層級(jí)管理和“命令與控制”的工作方式，要求明確的目標(biāo)定向和績(jī)效管理，權(quán)力向資深管理者轉(zhuǎn)移；發(fā)展正式的績(jī)效評(píng)估方法；強(qiáng)調(diào)對(duì)顧客負(fù)責(zé)，讓非公共部門參與公共物品的提供，以市場(chǎng)為基礎(chǔ)和顧客導(dǎo)向，以及在邊際上進(jìn)行類似于市場(chǎng)的實(shí)驗(yàn)（準(zhǔn)市場(chǎng)）；解除勞動(dòng)力市場(chǎng)的規(guī)制，加快工作步伐，采用績(jī)效工作制以及短期聘用合同；雇員自我調(diào)節(jié)權(quán)力的減少，權(quán)力向管理者的轉(zhuǎn)移，吸收部分雇員參與管理過(guò)程，采用更透明的管理形式；增加更具有企業(yè)管理色彩而較少官僚色彩的授權(quán)，但更強(qiáng)調(diào)責(zé)任制；采用公司治理的新形式，權(quán)力向組織戰(zhàn)略頂層轉(zhuǎn)移等。2.小型化與分權(quán)模式(NPMModle2:DownsizingandDecentralization)。這種模式在80年代雖然沒(méi)有像模式1那樣處于支配地位，但其影響力正在不斷增強(qiáng)，地位日益重要。它與20世紀(jì)組織結(jié)構(gòu)的變遷密切相關(guān)。它派生于這樣一個(gè)論證，即20世紀(jì)前3/4世紀(jì)（1900-1975年）組織結(jié)構(gòu)向大型化、合理化、垂直整合等級(jí)（科層制）的歷史轉(zhuǎn)變已走向它的反面，本世紀(jì)最后的25年出現(xiàn)了組織發(fā)展的新趨勢(shì)，包括組織的分散化和分權(quán)，對(duì)組織靈活性的追求，脫離高度標(biāo)準(zhǔn)化的組織體制，日益加強(qiáng)的戰(zhàn)略和預(yù)算責(zé)任的非中心化，日益增加的合同承包，小的戰(zhàn)略核心與大的操作邊緣的分離等。這些趨勢(shì)既出現(xiàn)在私人部門，同樣也出現(xiàn)在公共部門。從歷史上看，公共機(jī)構(gòu)提供大眾服務(wù)和大規(guī)模提供標(biāo)準(zhǔn)化產(chǎn)品以及控制市場(chǎng)都可看作是一種“福特主義”(Fordist)的生產(chǎn)方式——它在二戰(zhàn)后達(dá)到了它的頂峰。用組織理論的術(shù)語(yǔ)來(lái)說(shuō)，福特主義的企業(yè)也可以看作高度官僚化、有著辦公室的層級(jí)、規(guī)章制度和非人的、正式的關(guān)系氣候，它與公共部門具有同樣多的官僚主義的癥狀。從70年代末期以來(lái)，無(wú)論是在私人部門還是在公共部門，都出現(xiàn)了向“后福特主義”組織結(jié)構(gòu)模式迅速轉(zhuǎn)變的趨勢(shì)。這種新的組織形式以垂直整合?櫓問(wèn)降慕馓搴妥櫓榛钚緣娜找婕憂孔魑卣鰨笮偷淖櫓跣」婺＃賢邪嚼叢蕉啾徊捎?，并分散为更具诪?zāi)饜緣納桃檔ノ弧?/P>作為當(dāng)代公共部門組織結(jié)構(gòu)變遷趨勢(shì)反映的小型化和分權(quán)模式的要點(diǎn)是：從早期強(qiáng)調(diào)以市場(chǎng)為中心向更精致和更成熟的準(zhǔn)市場(chǎng)的擴(kuò)展，從計(jì)劃到準(zhǔn)市場(chǎng)的轉(zhuǎn)變成為公共部門配置資源的機(jī)制；從層級(jí)管理向合同管理的轉(zhuǎn)變；較松散的合同管理形式的出現(xiàn)；小戰(zhàn)略核心與大操作邊緣的分離，市場(chǎng)檢驗(yàn)和非戰(zhàn)略職能的合同承包；分權(quán)和小型化——公共部門領(lǐng)取薪金者的大量減少，向扁平型組織結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變，組織高層領(lǐng)導(dǎo)與低層職員的減少；公共資助與獨(dú)立部門供應(yīng)相對(duì)分離，購(gòu)買者和提供者分離組織以及作為一種新組織形式的購(gòu)買型組織的出現(xiàn)；從“命令與控制”的管理方式向諸如影響式管理、組織網(wǎng)絡(luò)形式相互作用一類的新風(fēng)格的轉(zhuǎn)變，對(duì)組織間的戰(zhàn)略的日益重視；從標(biāo)準(zhǔn)化的服務(wù)向靈活多樣的服務(wù)系統(tǒng)的轉(zhuǎn)變等。3.追求卓越模式(NPMModel3:InSearchofExcellence)。這種模式顯然與80年代興起的企業(yè)文化（公司文化）的管理新潮相關(guān)——特別是受《公司文化》（DealandKennedy著）和《追求卓越》（PettersandWatterman著）兩本暢銷書(shū)的影響，也部分反映了那種強(qiáng)調(diào)組織文化重要性的人際關(guān)系管理學(xué)派對(duì)公共部門管理的影響。該模式拒絕了理性化的NPM模式2，強(qiáng)調(diào)價(jià)值、文化、習(xí)俗和符號(hào)等在形成人們的實(shí)際行為中的重要性，它對(duì)組織及管理的變遷與革新具有強(qiáng)烈的興趣。這種模式可以分為從下而上(bottom-up)和從上而下(top-down)兩種途徑。前者強(qiáng)調(diào)組織發(fā)展和組織學(xué)習(xí)（80年代末的“學(xué)習(xí)型組織”運(yùn)動(dòng)是其新近的表現(xiàn)）；后者強(qiáng)調(diào)將已經(jīng)出現(xiàn)的東西看作可塑造的、可變化的公司文化，引導(dǎo)一種公司文化的發(fā)展，強(qiáng)調(diào)魅力的影響或示范作用。追求卓越模式的要點(diǎn)是：在由下而上的形式中，強(qiáng)調(diào)組織發(fā)展和組織學(xué)習(xí)，將組織文化看作一種組織發(fā)展的粘合劑；強(qiáng)調(diào)由結(jié)果判斷績(jī)效，主張分權(quán)和非中心化。在由上而下的形式中，努力促進(jìn)組織文化的變遷，管理組織變遷項(xiàng)目；重視領(lǐng)導(dǎo)魅力的影響和示范作用（并在新型的公共部門中，應(yīng)用魅力型的私人部門角色模式，要求更強(qiáng)有力的公司培訓(xùn)項(xiàng)目）；公司口號(hào)、使命、聲明和團(tuán)結(jié)的加強(qiáng)，一種明確的交往戰(zhàn)略，一種更具戰(zhàn)略性的人力資源管理職能等。4.公共服務(wù)取向模式(NPMModel4:PublicServiceOrientation)。這是目前最不成熟的模式，但仍展現(xiàn)出無(wú)窮的潛力。它代表了一種將私人部門管理觀念和公共部門管理觀念的新融合，強(qiáng)調(diào)公共部門的公共服務(wù)使命，但又采用私人部門的“良好的實(shí)踐”中的質(zhì)量管理思想。它賦予新型的公共部門——它們既與以往舊的公共組織決裂，又保留了明確的認(rèn)同感和目標(biāo)使命——以合法性。這種模式的基本內(nèi)容及特征是：主要關(guān)心提高服務(wù)質(zhì)量（如應(yīng)用質(zhì)量誘因，采用全面質(zhì)量管理方法），強(qiáng)調(diào)產(chǎn)出價(jià)值，但必須以實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)使命為基礎(chǔ)；在管理過(guò)程中反映使用者（而不是一般的顧客）的愿望、要求和利益，以使用者的聲音而非顧客的退出作為反饋回路，強(qiáng)調(diào)公民權(quán)理念；懷疑市場(chǎng)機(jī)制在公共服務(wù)中的作用，主張將權(quán)力由指派者轉(zhuǎn)移到民選的地方委員會(huì)；強(qiáng)調(diào)對(duì)日常服務(wù)提供的全社會(huì)學(xué)習(xí)過(guò)程（如鼓勵(lì)社區(qū)發(fā)展、進(jìn)行社會(huì)需要評(píng)估）；要求一系列連續(xù)不斷的公共服務(wù)的使命與價(jià)值，強(qiáng)調(diào)公民參與和公共責(zé)任制等。美國(guó)著名公共管理學(xué)者彼德斯在《治理的未來(lái)》中也提出了當(dāng)代西方行政改革及公共管理實(shí)踐中正在出現(xiàn)的以新公共管理定向的四種治理模式，即市場(chǎng)化政府模式、參與型政府模式、靈活性政府模式、解除規(guī)制政府模式。他從組織結(jié)構(gòu)、管理過(guò)程、政策制定和公共利益四個(gè)方面來(lái)刻畫(huà)和比較這四種模式的特征，如表1所示：[7](P19)表1四種治理模式的主要特征市場(chǎng)化政府參與型政府靈活性政府解除規(guī)制政府主要的診斷壟斷等級(jí)制永久性外部規(guī)制結(jié)構(gòu)分權(quán)扁平型組織虛組織（沒(méi)有特別建議）管理績(jī)效工資制及其他全面質(zhì)量管理臨時(shí)人事更大的管理自由私人部門管理技術(shù)管理，團(tuán)隊(duì)政策制定內(nèi)部市場(chǎng)咨詢，談判實(shí)驗(yàn)企業(yè)化政府公共利益低成本參與，咨詢低成本；協(xié)調(diào)行動(dòng)主義顯然，在不同學(xué)者眼里，“新公共管理”模式有著不同的內(nèi)涵及特征。作者在一篇論文中曾將“新公共管理”的內(nèi)容歸納為如下八個(gè)方面：(1)“讓管理者進(jìn)行管理”（強(qiáng)調(diào)職業(yè)化管理）；(2)衡量業(yè)績(jī)（明確的績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)與績(jī)效評(píng)估）；(3)產(chǎn)出控制（項(xiàng)目預(yù)算與戰(zhàn)略管理）；(4)顧客至上（提供回應(yīng)性服務(wù)）；(5)分散化（公共服務(wù)機(jī)構(gòu)的分散化和小型化）；(6)引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制；(7)采用私人部門的管理方式；(8)改變管理者與政治家、公眾的關(guān)系。這八個(gè)要點(diǎn)既是當(dāng)代西方政府改革的基本取向，又是“新公共管理”模式的主要特征。三西方政府改革運(yùn)動(dòng)以及“新公共管理”實(shí)踐模式的興起有其深刻的背景和原因。首先，經(jīng)濟(jì)和政治因素在將改革提上議事日程中起決定的作用。70年代石油危機(jī)之后的經(jīng)濟(jì)衰退，導(dǎo)致西方各國(guó)高額的財(cái)政赤字，福利國(guó)家不堪重負(fù)，并面臨一系列新的社會(huì)與政治問(wèn)題，這是引發(fā)政府改革的直接原因。按照奧斯本和蓋布勒在《改革政府》一書(shū)中的說(shuō)法，解決財(cái)政赤字問(wèn)題