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摘要:績效管理作為一種管理工具，其最重要的意義在于政府經(jīng)營管理增加對成本效益的考慮，改變政府機(jī)構(gòu)的浪費(fèi)現(xiàn)象，可以說是公共部門進(jìn)行有效資源配置的重要手段。文章從加強(qiáng)政府績效管理深化行政管理體制改革展開了一些討論。

關(guān)鍵詞:政府績效管理;行政管理體制;深化改革

政府工作人員績效評價決定著整個行政部門的效能，也是各級政府有效轉(zhuǎn)變政府職能、大力推進(jìn)政府管理創(chuàng)新的關(guān)鍵因素。只有加強(qiáng)政府績效管理才能深化行政管理體制改革，推進(jìn)我國政府部門的不斷發(fā)展。

一、績效管理的概述

政府績效考核管理是一種新的政府管理理論實(shí)踐和政府管理創(chuàng)新技術(shù)。它主要聚焦于單一的公共政府服務(wù)機(jī)構(gòu)或其他公共部門，以發(fā)展經(jīng)濟(jì)、效率、效率、提高公共服務(wù)提供質(zhì)量和提高公民生活滿意度為主要最終目標(biāo)，是主要著眼于一個微觀經(jīng)濟(jì)層面的我國政府工作績效，以及宏觀經(jīng)濟(jì)層面的我國政府工作績效。主要體現(xiàn)在政治上的民主與穩(wěn)定、國民經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展、人民基本生活水平、人民生活條件質(zhì)量的不斷穩(wěn)步提高、社會的公正與平等、國家安全和經(jīng)濟(jì)社會秩序的不斷改善，文化上的發(fā)展和人民精神文明的不斷提高等?？冃Ч芾砥渲械幕靖拍钪饕?第一，評價政府組織績效管理業(yè)務(wù)活動的主要衡量標(biāo)準(zhǔn)不是組織輸入，不是組織過程，而是組織績效;第二，性能由許多主要元素共同組成，這些主要元素的相對性和重要性各不相同;第三，績效的不斷提高如果僅靠一些關(guān)鍵環(huán)節(jié)的不斷改進(jìn)和一些新信息技術(shù)的廣泛應(yīng)用，還是難以長期奏效的，需要一套系統(tǒng)的、綜合的評價方法?？冃Э己斯芾碇贫茸鳛橐豁?xiàng)系統(tǒng)工程，涉及政府組織內(nèi)部管理經(jīng)營活動的各個環(huán)節(jié)，包括政府組織管理結(jié)構(gòu)、工作管理制度、人事制度、領(lǐng)導(dǎo)考核制度、財務(wù)制度等。它要求各部門協(xié)調(diào)行動，努力提高組織績效。在研究制定績效合作協(xié)議和政府績效提升計劃的理論基礎(chǔ)上，作為一個長期持續(xù)的政府績效職能管理實(shí)踐過程，一般來說包括三個最基本的績效職能管理活動:第一，績效評價。如何實(shí)現(xiàn)一個組織目標(biāo)的管理系統(tǒng)有個過程，如何得到實(shí)現(xiàn)以及目標(biāo)是否需要實(shí)現(xiàn)目標(biāo)也有一個過程。績效管理評估一般可以分為評價組織的整體績效、計劃的整體績效和評估個人的整體績效。在人力資源管理中，個人績效考核通常是工資、獎懲、晉升的依據(jù)。對于一些公共部門來說，更多的人關(guān)注的是其對組織工作績效的整體評價，這就是如何利用跟蹤和評價組織績效的過程。第二，績效與彈性能力的測量。為了正確進(jìn)行組織績效評價，管理者應(yīng)該設(shè)計一套可以直接衡量一個組織績效目標(biāo)能否實(shí)現(xiàn)實(shí)際情況的績效指標(biāo)體系，即作為衡量一個組織整體績效的主要標(biāo)尺，以便對不同的組織機(jī)構(gòu)和不同的發(fā)展時期組織進(jìn)行績效比較。第三，跟蹤性能?？冃С掷m(xù)跟蹤管理是廣泛指對一個組織整體績效的進(jìn)行持續(xù)跟蹤監(jiān)控、記錄和績效評價，是如何提高一個組織整體績效的基本衡量依據(jù)。

二、政府績效管理的作用

績效管理在政府內(nèi)部質(zhì)量和工作績效的提高，其作用主要體現(xiàn)在以下兩個方面。

(一)有利于形成績效意識

傳統(tǒng)的科層制管理體制形成了其獨(dú)特的行政文化，具體表現(xiàn)在:首先，輸入中的元素已經(jīng)成為人們關(guān)注的一個焦點(diǎn)。在財政預(yù)算編制執(zhí)行過程中卻也存在著不合理的定價傾向。資源的合理分配主要取決于一個部門本身的實(shí)際需要，而不是為了有效率地履行職責(zé)。預(yù)算和確定工作量的結(jié)果之間沒有有機(jī)的相互聯(lián)系。工作部門以任務(wù)預(yù)算最大質(zhì)量化為最終目標(biāo)，追求任務(wù)預(yù)算質(zhì)量優(yōu)于任務(wù)追求實(shí)際工作組織結(jié)果;我們注重脫離形式主義，將組織一項(xiàng)活動的人員數(shù)量和組織規(guī)模程度作為我們衡量一個工作組織績效的重要標(biāo)準(zhǔn)，很少人去考慮組織活動最后產(chǎn)生的實(shí)際工作結(jié)果。其次，過程控制導(dǎo)向的層級控制管理機(jī)制，即管理上級對策而下級的過程控制則更側(cè)重于管理過程而非控制結(jié)果。這種以工作過程需求為結(jié)果導(dǎo)向的被動控制管理機(jī)制最終導(dǎo)致了一種按工作順序做事的工作心態(tài)，員工既不可能致力于獲得組織的成功，也可能沒有任何動力和時間條件性地去努力追求良好的工作結(jié)果。最后，要有基于規(guī)則的服從意識。等級制度通常依賴于正式的規(guī)章制度被用來對其進(jìn)行等級管理。政府機(jī)構(gòu)的過度監(jiān)管逐漸形成了一種對規(guī)則負(fù)責(zé)而對結(jié)果不負(fù)責(zé)的公共管理。當(dāng)工作規(guī)則已經(jīng)變得比工作結(jié)果更重要時，政府公務(wù)機(jī)構(gòu)的組織功能紊亂顯然是不可避免的。組織參與者必須積極內(nèi)化日益不斷強(qiáng)化的政府工作規(guī)則，原有的組織規(guī)則體系設(shè)計對于如何實(shí)現(xiàn)整個組織達(dá)成目標(biāo)已經(jīng)完全采取了積極的社會價值觀，與整個組織實(shí)現(xiàn)目標(biāo)基本無關(guān)，從而導(dǎo)致評價公務(wù)人員的主要評價標(biāo)準(zhǔn)不是需要看他們的工作業(yè)績和對整個組織實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的突出貢獻(xiàn)，而是需要看他們自己是否嚴(yán)格遵守規(guī)則。

(二)有助于強(qiáng)化政府部門為公眾服務(wù)的公共利益理念

政府為公眾而存在，促進(jìn)公共利益是政府的根本目的。當(dāng)然，政府部門履行其行政職責(zé)雖然需要一定的物質(zhì)條件，如地方財政等在資源、物質(zhì)條件和專業(yè)技術(shù)上的保障，但當(dāng)這些物質(zhì)條件已經(jīng)超過一定限度時，工作就可能會變成為私自利。這也就意味著政府對自身公共利益的過度努力追求也將會嚴(yán)重?fù)p害其公共服務(wù)精神。由于我國政府部門是由一定程度數(shù)量的普通公務(wù)員群體組成，公務(wù)員對社會福利的享受過度嚴(yán)往往會嚴(yán)重削弱他們的公共服務(wù)價值意識。政府官員是為公共利益而存在的，但他們也有個人利益，也是“理性的經(jīng)濟(jì)人”。韋伯曾說過:“官員基本上是從其權(quán)力能夠獲得什么利益的功利主義角度來看待其官僚職責(zé)的”，而官僚回應(yīng)則是將這種功利主義傾向表達(dá)為“在符合規(guī)定范圍的規(guī)定中”。但超越法律法規(guī)范圍追求福利是官僚主義的普遍現(xiàn)象，而中國的“單元制”加劇了這一趨勢。當(dāng)需要或允許以不同政府部門負(fù)責(zé)內(nèi)部員工福利時，當(dāng)不同部門之間的待遇差距導(dǎo)致員工之間相互比較時，當(dāng)員工獎金、住房條件等作為部門領(lǐng)導(dǎo)考核的主要標(biāo)準(zhǔn)時，當(dāng)部門主管將一部分的努力花在工人的福利上時，公共服務(wù)意識必然會消失。

三、政府績效管理存在的問題

(一)觀念缺乏轉(zhuǎn)變發(fā)展滯后

由于中國傳統(tǒng)社會文化和價值觀念的雙重影響，許多地方政府部門工作人員往往成為缺乏維權(quán)意識，同意并接受GPM從意識形態(tài)的角度和概念，或不完全了解和足夠的重視流量，使流量很難得到有效的實(shí)現(xiàn)。在實(shí)踐中，政府部門績效考核管理往往直接觸及一些受益人的切身核心利益。一些領(lǐng)導(dǎo)人為了有效維護(hù)本國家地區(qū)、本政府部門或自己的合法利益，會極力抵制政府績效考核管理，不愿大力推動政府績效考核管理，甚至企圖扭曲和強(qiáng)制操縱政府績效考核管理。

(二)尚未建立全面、科學(xué)的政府績效體系

在政府年度績效評價考核指標(biāo)體系的基本設(shè)計中，片面強(qiáng)調(diào)政府經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，甚至將政府經(jīng)濟(jì)指標(biāo)體系等同于政府年度績效評價指標(biāo)，而直接忽略包括環(huán)境、人文、社會福利等其他經(jīng)濟(jì)指標(biāo)。政府進(jìn)行績效評價的各指標(biāo)之間往往缺乏有機(jī)性的整合和相互聯(lián)系。各行業(yè)指標(biāo)相互獨(dú)立，甚至相互存在沖突，尚未基本形成全面、科學(xué)、系統(tǒng)的行業(yè)指標(biāo)體系。我國地方政府部門績效評價考核指標(biāo)體系的結(jié)構(gòu)設(shè)計不因地制宜。中國是一個幅員遼闊、資源豐富的國家，不同地區(qū)在自然稟賦、經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展等方面存在較大差異，即使是同一地區(qū)的不同部分也有很大的差異。政府績效評估只有結(jié)合所在地區(qū)、部門的實(shí)際情況才能有效發(fā)揮作用。

(三)政府績效管理反饋機(jī)制不完善，規(guī)范化不足

績效考核管理的情況反饋機(jī)制不完善，績效評價考核結(jié)果不能及時得到有效綜合利用，使得政府績效考核管理流于形式。政府績效管理是一項(xiàng)系統(tǒng)的工作，對政府績效的評價不是目的。重要的是能夠充分反饋評價結(jié)果，有效地用于促進(jìn)政府績效的提高，從而充分發(fā)揮政府績效管理的作用。目前，一些地方和部門的績效管理存在嚴(yán)重的形式主義現(xiàn)象，甚至存在績效管理本身的現(xiàn)象，評價結(jié)果的使用流于表面、簡單化、隨意化。中國目前的政府績效管理是基礎(chǔ)的。目前還只是一些中央地方各級政府和有關(guān)部門已經(jīng)進(jìn)行了一些有益的體制探索和改革嘗試，但還沒有建立完善的執(zhí)行政府部門績效考核管理相關(guān)法律法規(guī)，也就還沒有健全統(tǒng)一的政府組織管理機(jī)構(gòu)對政府績效考核管理工作進(jìn)行有效的組織領(lǐng)導(dǎo)、管理、協(xié)調(diào)和市場監(jiān)督。對政府績效考核管理工作缺乏深入、科學(xué)的理論研究，對政府績效考核管理理論實(shí)踐工作缺乏系統(tǒng)的科學(xué)理論基礎(chǔ)支持和實(shí)踐指導(dǎo)。政府部門績效考核管理也常常缺乏完整統(tǒng)一規(guī)劃?？冃Э己斯芾淼牟僮鬟^程、方法和管理技術(shù)、目標(biāo)價值導(dǎo)向都是非常隨意的。績效管理的整個過程封閉神秘，缺乏有效的監(jiān)督和應(yīng)有的透明度。

四、政府績效考核管理深化行政管理改革的具體對策

(一)完善政府績效評估的指標(biāo)體系

由于我國不同地區(qū)實(shí)力差異較大，政府部門績效評價的主要指標(biāo)格式設(shè)計也會相應(yīng)有所不同。針對不同行政地區(qū)、不同行政級別、不同行政部門，設(shè)計最好的能準(zhǔn)確衡量基層政府服務(wù)工作總體績效的一個指標(biāo)體系。首先，政府部門績效評價是各級政府部門履行自身主要職能的基本績效和效果反映，而政府績效評價則主要是對各級政府職能任務(wù)履行能力程度和績效狀況的綜合評價。因此，要建立完善健全政府工作績效評價考核指標(biāo)體系，首先必須要深刻明確界定政府的基本功能，政府應(yīng)該做什么，不應(yīng)該做什么。應(yīng)將規(guī)范社會資本管理和優(yōu)化公共服務(wù)作為政府績效評價的主要指標(biāo)內(nèi)容，而導(dǎo)致政府職能錯位、越位的政府職能不能直接納入政府績效評價主要指標(biāo)體系。其次，科學(xué)、合理、有效地依法開展政府服務(wù)績效評估管理和考核評價，規(guī)范政府服務(wù)行為，推動基層政府職能有效轉(zhuǎn)變，促進(jìn)政府職能全面正確有效履行，加強(qiáng)基本社會保險管理和改善公共服務(wù)，努力加快建設(shè)高效服務(wù)型人民政府。最后，在研究構(gòu)建和制定完善具體的政府績效評價工作指標(biāo)體系時，應(yīng)從工作有效性和工具可操作性角度出發(fā)，遵循堅(jiān)持科學(xué)性、客觀性、公平性和工作全面性的基本原則。第一，必須以正確科學(xué)發(fā)展觀和正確發(fā)展政績觀認(rèn)識為基本指導(dǎo)，堅(jiān)持以人為本，全面協(xié)調(diào)發(fā)展可持續(xù)，統(tǒng)籌推進(jìn)兼顧。第二，還要加強(qiáng)各級政府工作績效評價、各項(xiàng)指標(biāo)的交叉整合和相互銜接，使各項(xiàng)評價指標(biāo)相互交叉協(xié)調(diào)、相互促進(jìn)，形成工作合力，共同推動促進(jìn)各級政府工作績效的持續(xù)改善和不斷提高。第三，堅(jiān)持根據(jù)不同管理地區(qū)、不同管理級別、不同管理部門的實(shí)際管理情況需要建立一套多元化的政府績效評價考核指標(biāo)體系，對不同管理地區(qū)、不同管理級別、不同管理部門的績效評價考核指標(biāo)分別賦予不同的評價權(quán)重。

(二)更新并強(qiáng)化政府績效管理理念

政府是我國公共領(lǐng)域的參與主體和公共權(quán)力的行使主體。由于受傳統(tǒng)政府管理觀念的影響，我國政府的作用仍然是“控制行政”。然而，隨著我國構(gòu)建新型和諧社會和建設(shè)現(xiàn)代服務(wù)社會的發(fā)展趨勢，“管治”的引導(dǎo)作用已不能完全適應(yīng)新歷史時期我國社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展和轉(zhuǎn)變政府職能的發(fā)展需要。因此，轉(zhuǎn)變當(dāng)前政府財務(wù)管理的基本概念，從“行政控制”的管理概念形式轉(zhuǎn)向“公共服務(wù)”的管理概念，這對推進(jìn)政府的財務(wù)績效考核管理模式建設(shè)提出了新的研究課題和創(chuàng)新要求。各級人民政府迫切需要建立積極響應(yīng)黨和國家戰(zhàn)略號召，從加快構(gòu)建新型和諧社會的戰(zhàn)略角度，與經(jīng)濟(jì)社會保持全面進(jìn)步和健康發(fā)展的重要的社會責(zé)任關(guān)系政府，從大多數(shù)人的迫切根本利益角度出發(fā)，盡可能在人的身體、精神、和許多其他各個方面不斷努力滿足我國人民廣大群眾的迫切需要，通過社會經(jīng)濟(jì)和政治文化的健康發(fā)展，使我國社會主義經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展永遠(yuǎn)惠及我們?nèi)w全國人民。

(三)改變評價制度，鼓勵多方參與績效評估

鼓勵多方利益相關(guān)者的參與績效評估。為提高政府績效管理的水平和質(zhì)量，政府還鼓勵多主體參與，將其他部門和人員納入政府績效管理。一般來說，多層次主體公民參與的政策鼓勵主要應(yīng)該主要包括兩個方面:一是鼓勵公民主體參與，二是專家參與。第一，引入中國公民自主參與互動機(jī)制。公民不僅應(yīng)該是各級政府的公共服務(wù)管理對象，也應(yīng)該是人民政府進(jìn)行績效考核管理的有效對象主體。只有提高公民參與的積極性，獲得公民的支持，才能提高政府的績效管理水平。第二，鼓勵專家參與。政府部門績效管理體系建設(shè)是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，需要相關(guān)專家的參與，通過專家的理論和實(shí)踐指導(dǎo)，進(jìn)而提高政府的績效管理水平和質(zhì)量。

五、結(jié)語

綜上所述，政府在績效管理和績效評價方面也有一定的經(jīng)驗(yàn)，但在實(shí)際的績效管理和績效評價中，政府需要深入研究政府績效管理存在的問題，創(chuàng)新政府績效管理策略，績效管理是我國未來各級政府的重要課題。

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作者：朱旭   單位：湖北工業(yè)職業(yè)技術(shù)學(xué)院