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一

民族區(qū)域自治地方財(cái)政自治權(quán)伴隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展而發(fā)展;伴隨著經(jīng)濟(jì)體制的完善而完善,不同的財(cái)政體制對(duì)它有著直接的影響。自從1978年十一屆三中全會(huì)決定我國(guó)要進(jìn)行改革開(kāi)放時(shí)起,中國(guó)的經(jīng)濟(jì)體制從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制邁向了社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制。同時(shí),中國(guó)的財(cái)政體制也分級(jí)管理財(cái)政體制逐漸邁向公共財(cái)政體制。2007年10月15—21日在北京舉行的中國(guó)共產(chǎn)黨十七屆中央委員會(huì)提出了“圍繞推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化和主體功能區(qū)建設(shè),完善公共財(cái)政體系?！蔽覈?guó)的公共財(cái)政也加快了進(jìn)程,民族區(qū)域自治地方財(cái)政自治權(quán)的完善也隨著公共財(cái)政進(jìn)程加快步入了快車道。

中外對(duì)公共財(cái)政的定義內(nèi)涵有很多說(shuō)法:“所謂公共財(cái)政,就是國(guó)家(或政府)向社會(huì)提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的活動(dòng)”是指國(guó)家或政府為市場(chǎng)提供公共服務(wù)的分配活動(dòng)或經(jīng)濟(jì)活動(dòng),它是與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的一種財(cái)政類型和模式。但綜合來(lái)說(shuō),所謂公共財(cái)政是國(guó)家(或政府)向社會(huì)提供公共產(chǎn)品或服務(wù),讓盡可能多的人能享受這些公共產(chǎn)品或公共服務(wù),而其他人不因別人享受公共產(chǎn)品或公共服務(wù)而降低了自己享受的公共產(chǎn)品或公共服務(wù)。它包括兩個(gè)基本點(diǎn):(1)它是具有“公共”性質(zhì)的國(guó)家財(cái)政或政府財(cái)政,而財(cái)政的“公共性”,就是“為市場(chǎng)提供公共服務(wù)”。(2)它是財(cái)政的一種類型或模式。

我國(guó)的公共財(cái)政是在我國(guó)經(jīng)歷了長(zhǎng)期的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)、進(jìn)行了適當(dāng)?shù)霓D(zhuǎn)軌、建立了具有中國(guó)特色的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的背景下確立并發(fā)展的,而我國(guó)的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)現(xiàn)在并不成熟,各地經(jīng)濟(jì)差距很大。在這種情況下,我們仔細(xì)探究我國(guó)公共財(cái)政的特色,充分利用它完善民族區(qū)域自治地方財(cái)政自治權(quán)以促進(jìn)民族自治地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

首先,我國(guó)的公共財(cái)政具有兩重性:增值性和公共性。因?yàn)?我國(guó)的生產(chǎn)資料公有制決定了它是社會(huì)主義財(cái)政,必須為屬于全體人民所有的國(guó)有資本保值增值服務(wù),從而具有增值性;同時(shí),公共財(cái)政要滿足公共產(chǎn)品的需要,從而又具有了公共性。其次,由于我國(guó)生產(chǎn)力水平總體不發(fā)達(dá),導(dǎo)致我國(guó)的公共財(cái)政收入以流轉(zhuǎn)稅為主,也就是說(shuō),我國(guó)的公共財(cái)政的公共投資在整個(gè)國(guó)家經(jīng)濟(jì)總投資中占較高比重,為社會(huì)提供通訊、交通、教育、衛(wèi)生等基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù),促使經(jīng)濟(jì)起飛。最后,由于我國(guó)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是否定計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)物,是“人為”建成的,即決定了我國(guó)市場(chǎng)失效的特殊性:人為性、初級(jí)性、多樣性。正是由于市場(chǎng)失效的人為性、初級(jí)性和多樣性,使得以彌補(bǔ)市場(chǎng)失效為己任的我國(guó)公共財(cái)政彌補(bǔ)市場(chǎng)失效的艱巨性。

由于民族區(qū)域自治地方財(cái)政體制是在國(guó)家統(tǒng)一的財(cái)政體制(公共財(cái)政)下實(shí)行的財(cái)政體制,而我國(guó)的公共財(cái)政又有著極大的特殊性。因此,民族區(qū)域自治地方財(cái)政自治權(quán)的完善有著一個(gè)漫長(zhǎng)的、客觀的歷史過(guò)程,它是在我國(guó)不斷發(fā)展的經(jīng)濟(jì)決定下、不斷變動(dòng)的經(jīng)濟(jì)體制影響下、不斷完善的財(cái)政體制作用下變化、發(fā)展和完善。

二

民族區(qū)域自治地方財(cái)政自治權(quán)是一項(xiàng)極其重要的民族區(qū)域自治權(quán),其理論和制度基礎(chǔ)是民族區(qū)域自治。民族區(qū)域自治是我們黨運(yùn)用馬克思主義民族問(wèn)題的基本理論,結(jié)合中國(guó)的具體國(guó)情,創(chuàng)造性地提出解決中國(guó)民族問(wèn)題的基本政策和一項(xiàng)重要的基本制度。民族區(qū)域自治是在國(guó)家的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下、在各少數(shù)民族聚居的地區(qū),設(shè)立自治機(jī)關(guān),行使自治權(quán)。民族區(qū)域自治,不只是民族或地方的單純自治,而是民族因素與區(qū)域因素的結(jié)合,是政治因素與經(jīng)濟(jì)因素的結(jié)合。而民族區(qū)域自治地方財(cái)政自治權(quán)是民族區(qū)域自治下,民族區(qū)域自治地方機(jī)關(guān)享有的一項(xiàng)基本的自治權(quán)。換句話說(shuō),民族區(qū)域自治地方財(cái)政自治權(quán)是指在國(guó)家基本的財(cái)政體制下,民族自治機(jī)關(guān)根據(jù)憲法原則和民族區(qū)域自治法及其他相關(guān)法規(guī)(如稅法等)的精神,依照自治條例的規(guī)定和當(dāng)?shù)孛褡宓恼?、?jīng)濟(jì)及文化的特點(diǎn),享有的制定財(cái)政自治條例、或有關(guān)法律的變通及補(bǔ)充規(guī)定等組織財(cái)政收入統(tǒng)籌分配財(cái)政資金自主地管理本地區(qū)財(cái)政事務(wù)的活動(dòng)的權(quán)利。

財(cái)政的本質(zhì)是一種分配關(guān)系,財(cái)政體制是國(guó)家在中央和地方以及地方各級(jí)政府之間劃分財(cái)政收支范圍和財(cái)政管理職責(zé)與權(quán)限的一項(xiàng)基本制度。從理論上講,財(cái)政體制是一種決定財(cái)政資源分配權(quán)限及增進(jìn)財(cái)政資源配置效率的制度安排,它只能在一定制度環(huán)境條件下發(fā)揮有效作用。財(cái)政體制的確立和改革要適應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展需要,要與一定時(shí)期的經(jīng)濟(jì)體制和國(guó)家政府結(jié)構(gòu)相適應(yīng)。我國(guó)的財(cái)政體制是我國(guó)在中央和地方以及地方各級(jí)政府之間劃分財(cái)政收支范圍和財(cái)政管理職責(zé)與權(quán)限的一項(xiàng)基本制度。我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)實(shí)行的財(cái)政體制是由集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的中央集權(quán)式的財(cái)政體制到市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下的分稅制財(cái)政體制,這與我國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,單一制國(guó)家形式以及多元一體的民族格局有著重大的關(guān)系。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期,我國(guó)的財(cái)政活動(dòng)范圍極廣,幾乎覆蓋了社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活的方方面面。這是由當(dāng)時(shí)的生產(chǎn)資料公有制(國(guó)有制)占絕對(duì)支配地位所決定的?，F(xiàn)在我國(guó)的財(cái)政體制經(jīng)過(guò)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌時(shí)期的分稅制財(cái)政體制①向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的公共制財(cái)政體制轉(zhuǎn)變。

而民族區(qū)域自治地方財(cái)政自治權(quán)是一定財(cái)政體制下的自治權(quán),與一個(gè)國(guó)家的財(cái)政體制有直接關(guān)系。正如1952年8月9日主席親自簽署并頒布了《中華人民共和國(guó)民族區(qū)域自治實(shí)施綱要》,第十九條規(guī)定的那樣:“在國(guó)家統(tǒng)一的財(cái)政制度下,各民族自治區(qū)自治機(jī)關(guān)依據(jù)中央人民政府和上級(jí)人民政府對(duì)民族自治區(qū)財(cái)政權(quán)限的劃分,管理本自治區(qū)的財(cái)政?！币虼?這在法律中明確規(guī)定了,民族區(qū)域自治地方財(cái)政自治權(quán)必定處于我國(guó)統(tǒng)一的財(cái)政體制下,而且它的內(nèi)容要經(jīng)過(guò)中央人民政府和上級(jí)人民政府劃分。由于我國(guó)的財(cái)政體制處于動(dòng)態(tài)的變化過(guò)程,所以民族區(qū)域自治地方財(cái)政自治權(quán)內(nèi)容也在變化之中,不同的財(cái)政體制下有著不同的內(nèi)容。

三

我國(guó)民族區(qū)域自治地方財(cái)政自治權(quán)在《憲法》和《民族區(qū)域自治法》的框架下,遵循一定原則的基礎(chǔ),結(jié)合中國(guó)的國(guó)情和民族區(qū)域自治地方的實(shí)際情況逐步完善。筆者認(rèn)為,民族區(qū)域自治地方財(cái)政自治權(quán)的完善包括以下幾個(gè)方面:

1.財(cái)政資金管理的自治權(quán)

自治機(jī)關(guān)有組織管理財(cái)政收入的自治權(quán)。也就是自主地組織管理依照國(guó)家財(cái)政體制屬于民族自治地方的財(cái)政收入和財(cái)政支出。目前,國(guó)家只是大體上對(duì)屬于民族自治地方的財(cái)政收入做了如下規(guī)定:按照分稅制的規(guī)定、地方稅和共享稅中屬于地方收入的部分;根據(jù)自治法和預(yù)算法的規(guī)定,通過(guò)轉(zhuǎn)移支付從中央財(cái)政收入中返還給地方的部分。具體地說(shuō)有以下幾個(gè)部分:一是地方稅和共享稅中屬于民族自治地方稅收收入的部分;二是通過(guò)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付從中央財(cái)政和上級(jí)財(cái)政中返還給民族自治地方的部分;三是國(guó)家財(cái)政撥給民族自治地方的各項(xiàng)專用基金和臨時(shí)性的民族補(bǔ)助?？畹?。

2.稅收管理的自治權(quán)

稅收既是財(cái)政收入的重要來(lái)源,又是調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)的重要杠桿。在成熟的公共財(cái)政體制下,稅收是公共需要(公共產(chǎn)品)的價(jià)格。稅收管理的自治權(quán)即稅收管理的權(quán)限,既涉及中央與民族區(qū)域自治地方稅收管理權(quán)限的劃分,又涉及民族區(qū)域自治地方稅收管理權(quán)的內(nèi)部具體內(nèi)容。因此,可采取以下措施:首先,由最高立法機(jī)構(gòu)即全國(guó)人民代表大會(huì)或全國(guó)人民代表大會(huì)的常務(wù)委員會(huì)通過(guò)進(jìn)行稅權(quán)劃分的法律。其次,對(duì)由于歷史、地理、社會(huì)等因素形成的少數(shù)民族地區(qū)與發(fā)達(dá)省區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡性,可通過(guò)浮動(dòng)稅率的辦法加以調(diào)節(jié)。再次,給予民族區(qū)域自治地方一些民族稅收優(yōu)惠政策,如因民族生活習(xí)俗、扶持民貿(mào)企業(yè)發(fā)展或?qū)γ褡宓貐^(qū)特定的產(chǎn)品而給予稅收優(yōu)惠等。

3.財(cái)政援助接受權(quán)

民族區(qū)域自治法、預(yù)算法等都規(guī)定了民族自治地方有從國(guó)家及上級(jí)機(jī)關(guān)的財(cái)政援助權(quán)利?，F(xiàn)在我國(guó)一般通過(guò)轉(zhuǎn)移支付的方式來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)于民族自治地方的援助。按照我國(guó)的轉(zhuǎn)移支付目標(biāo)和功能的不同,我們可以分為以下幾類:(1)“以均等化為目標(biāo)”的轉(zhuǎn)移支付,是基于國(guó)民具有平等享受政府公共服務(wù)的權(quán)利;(2)“解決轄區(qū)間外溢性問(wèn)題”的轉(zhuǎn)移支付,主要解決存在于行政轄區(qū)間的各種外溢性問(wèn)題;(3)“中央委托地方事務(wù)引致”的轉(zhuǎn)移支付,是中央政府基于提高效率、地緣因素和政治控制的考慮,將本來(lái)由中央承擔(dān)的事務(wù)委托給地方形成的轉(zhuǎn)移支付;(4)“以增強(qiáng)國(guó)家政治控制力”為目標(biāo)的轉(zhuǎn)移支付,是基于國(guó)家的政治統(tǒng)一與穩(wěn)定的要求。

總之,我國(guó)目前公共財(cái)政體制逐漸健全的時(shí)期,而且又是一個(gè)多民族、人口眾多、地理復(fù)雜和地區(qū)貧富差距較大的發(fā)展中國(guó)家。這一國(guó)情要求我們?cè)谕晟泼褡鍏^(qū)域自治地方財(cái)政自治權(quán)時(shí),必須立足國(guó)情,借鑒國(guó)外成功的經(jīng)驗(yàn),遵循科學(xué)的理論依據(jù),要有計(jì)劃、有步驟地完善民族區(qū)域自治地方財(cái)政自治權(quán)。只有這樣,才能保證民族區(qū)域自治地方財(cái)政自治權(quán)的完善,才能真正起到促進(jìn)民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)的繁榮及國(guó)民經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的作用。

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摘要:民族區(qū)域自治地方財(cái)政自治權(quán)是一項(xiàng)非常重要的民族區(qū)域自治權(quán),與一個(gè)國(guó)家的財(cái)政體制有直接關(guān)系。今天,我國(guó)已建立了社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì),財(cái)政體制已向公共財(cái)政體制轉(zhuǎn)變并開(kāi)始完善,這要求民族區(qū)域自治地方財(cái)政自治權(quán)進(jìn)一步完善。

關(guān)鍵詞:民族自治地方;公共財(cái)政體制;財(cái)政自治權(quán)