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一、財政危機是否存在

在中國,不同口徑的財政支出規(guī)模相差很大,一般說來有下列五種。

(一)按中國統(tǒng)計年鑒的通常做法,財政支出就是國家預算,不包括債務還本付息支出,并且將對國有企業(yè)的虧損補貼沖減國家預算收入。記為A。

(二)因為中國的債務收入在很大程度上是用來償還舊債的,所以財政支出還應在A的基礎上加上債務的還本付息。記為B。

(三)按照國際貨幣基金組織的標準,政府所掌握的全部公共支出都應列為財政支出,則在B的基礎上加入財政國有企業(yè)虧損補貼。記為C。

(四)按照預算完整性的基本要求,將政府預算內外支出都列為財政支出,則在C的基礎上再加上預算外財政支出。記為D。

(五)按照世界銀行的標準,將所有具有財政支出性質的公共資金流都認定為財政支出,則該范圍還應包括D和銀行系統(tǒng)的政策性貸款部分。記為E。

從理論上講,應該將政府的全部支出都列為財政支出,但由于技術上難以做到,因此,政府許多支出項目,如在體制外循環(huán)的"小金庫"支出,則不能計算在內。從A到E,財政支出相差非常大。1995年政府公布的財政支出和中央財政支出分別為6823.72億元和1995.39億元,而世界銀行認為的數(shù)據分別為15013.27億元和7924.85億元。當年的國債發(fā)行額為1549.76億元,相應的中央財政債務依存度為77.67和19.56。

對債務依存度的討論已經流于形式,準確地講,學者們在玩數(shù)字游戲。每個人對自己的計算方法都不表示懷疑,都有充分的理由。這一游戲的背后是什么呢?認為中國的國債規(guī)模過大者擔心債務失控,形成財政危機,進而演化成金融危機;過小者從宏觀角度考察,認為國債規(guī)模大有拓展的余地,主張到下一世紀國債規(guī)模須達到20000億元人民幣。當然認為國債規(guī)模適度者亦有之,其主張便是謹慎從事。必須指出,上述觀點已經對政府實施適當?shù)呢斦?正確運用國債杠桿來調控經濟運行造成了混亂。在1998年擴張性財政政策實施中,在增發(fā)1000億國債的同時,增收1000億稅收擴張效應和收縮效應抵消的結果便是政策的無效?？梢詫⒄@種首鼠兩端的做法直接歸因于學術討論和政策建議的莫衷一是。

隨著始于1998年的"積極財政政策"的推行,超規(guī)模發(fā)行國債的局面已經形成。至2000年底,中國的國債發(fā)行規(guī)模已經達到6000億。可喜的是學者們對國債依存度的探討基本上取得"共識"。運用財政債務依存度判斷財政危機的見解被大部分人放棄,原來擔憂財政危機的專家也開始轉換觀念?？梢钥隙ǖ氖?這種"共識"是在將辯爭回避,結果自然是我們更看不清中國財政的運行軌跡。隨著"積極財政政策"的實施,政府,特別是中央政府控制的財力正在逐步加強。財政收入每年以超過國民經濟增長率幾近十成的速度迅猛增長,似乎看不到我國的財政危機出現(xiàn)在那里。表面的繁榮和數(shù)字游戲進一步混淆了我們的視線。polackova(1998)指出政府負債具有以下四個選擇特征:顯性負債、隱性負債、直接負債、或然負債,并據此建立了財政風險的支付矩陣。目前學者對中國政府負債的認識不同,其實是對這個支付矩陣的認識不同。那些認為中國財政安全的人,其實只是認識到了中國政府巨大債務的冰山之一角。由于從這個角度進行數(shù)字游戲式的討論已經沒有意義,因此,我們不能簡單的說中國是否存在著財政危機,更不能停留在數(shù)字游戲中。如果說討論國債的規(guī)模是技術分析的話,那么認清中國財政的走勢,還要靠最基本的分析。

二、經濟決定財政

經濟決定財政是思考中國財政危機的最基本出發(fā)點。無論是著名的拉弗曲線,還是中國傳統(tǒng)財政思想的"輕徭薄賦"、"休養(yǎng)生息",以及馬克思"生產決定分配"的理論都表明經濟運行的平穩(wěn)與否是判定中國財政是否出現(xiàn)危機的前提。從下面的事實來看,中國的財政運行基礎已遭受嚴重的侵蝕。

1.政府公共投資性質的時間特征加劇了中國經濟周期波動以公有制為主體的中國政府由于掌握了大量的社會資源,所以維護宏觀經濟的穩(wěn)定與增長,是其理所當然的義務。以"公共支出不斷增長"為內容的瓦格納法則(Wagner''''sLaw)自創(chuàng)立之日起便成為政府公共支出膨脹的公理,也成為人們?yōu)闈撛谪斦C辯護的借口。這是以公共產品是優(yōu)等品為前提的。中國政府的公共投資并不總是優(yōu)等品,它具有鮮明的時間特征。

恩格爾系數(shù)(EM)是政府公共投資(預算內)增長率與GDP增長率的比值。從時間序列來看,1980-81,1987-89,1992,2000年,EM<0,政府公共投資屬于劣等品;1982,1986,1991,1993年,0<EM<1政府公共投資屬于必須品;1983-1985,1995-1999年EM>1政府公共投資屬于優(yōu)等品。在二十年中,政府公共投資與國民經濟增長之間的關系是與中國經濟周期相聯(lián)系的。據劉樹成(1998)的研究,改革開放后中國經濟經歷了四個周期,分別是1977-1981,1982-1986,1987-1990,1991-2000。新中國五十年GDP增長率的周期波動有九次,我們正好實行了九個五年計劃,二者之間關系密切。資料表明,恩格爾系數(shù)的周期性變化與經濟周期的變化大體一致,是一個從高到低的過程。由此可以得出一個結論:經濟波動的主要動因在于政府的干預,而預算內基本建設支出變化則是一個非常重要的因素,因為這是政府可以直接掌握的。由于固定資產投資的乘數(shù)擴張和收縮效應,通過控制公共投資,政府可以相對有力地調控經濟的運行。但政府的失靈使得政府投資效益低下。在政府主導的改革中,自上而下的強制性變革使得政府公共投資在宏觀調控中有如一柄雙刃劍。在供給不足時,通過資本的集中和規(guī)模效應在很大程度上緩解了物品的瓶頸約束,但也造成了社會總需求忽高忽低難以收拾的局面。很多研究表明,1990年代中期以前的通貨膨脹,其主要原因就是政府基本建設規(guī)模膨脹。而為了治理通貨膨脹,政府最常采用、也最熟練的措施就是壓縮基建規(guī)模,包括采取行政的、經濟的手段。這一人為而不是遵循經濟規(guī)律的行為幾乎每一個五年計劃一個輪回。而1990年代后期的通貨緊縮之后的擴張性政策似乎也沒有走出這一窠臼。

2.民間投資萎靡,擠出效應明顯民間投資在中國經濟發(fā)達地區(qū),已經成為經濟增長的中堅力量。隨著政府投資的急劇擴張,民間投資漸呈疲態(tài)。1997-1999年政府預算內投資分別增長11.32%,71.9%和40.7%,而全社會固定資產投資只有8.8%,13.9%和5.2%。雖然有大量的文章通過計量模型證明積極財政政策沒有擠出效應(劉溶滄、馬栓友,2001),但民間投資下降卻是不爭的事實。樊綱的研究證明中國經濟在國有經濟投入產出為負的大背景下,還能保持較好的增長,非國有經濟作用居功至偉。因此,民間投資的衰退,會從根本上動搖經濟的穩(wěn)定和增長。

當前民間投資不足的原因可以概括為兩點,一是投資難,二是籌資難。二十年的競爭使得傳統(tǒng)產業(yè)接均利潤率,而民間投資所從事的大部分是傳統(tǒng)產業(yè)。因此,如何使投資轉型,民間富裕資本如何找到出路,乃當務之急。在利潤率頗高的電力、郵電、石油、汽車、金融等行業(yè),民間資本很難進入。在政府壟斷的背景下,上述行業(yè)的高利潤是消費者剩余轉化為生產者剩余的結果。多數(shù)群體社會福利受損的背后是社會財富的不合理分配,財富的集中又會提高外部競爭者進入的門檻。民間資本在實業(yè)投資沒有較高回報保證時,"熱錢"--部分資金投入股票市場,加劇了經濟的泡沫化

。大部分資金存入銀行,又會造成過度儲蓄的風險,在國有經濟軟約束和儲蓄者硬約束的雙重作用下,商業(yè)銀行的實質破產又為經濟的不穩(wěn)定準備了條件。

從相反的角度講,許多具有活力的小規(guī)模非國有企業(yè)在資金的籌集中同樣遇到體制的障礙。資本市場的拒絕和國有銀行的苛刻條件加上民間金融的"非法"身份,使得民間投資失去了提高競爭力、進而容納就業(yè)、穩(wěn)定社會的機會。商業(yè)銀行的超額存款準備率逐年提高,如國有銀行1997年5.02%1998年8.35%,1999年8.56%,而其他商業(yè)銀行同期則分別為15.51%、18.31%和21。98%。這表明銀行的資金是充裕的,在保證國家借款之后,并沒有將資金供應給急需資金的民間企業(yè)。

3.社會分配不公導致消費畸形,經濟基礎遭到破壞

八十年代初進行的農村改革稍稍弱化了自1957年在城市實現(xiàn)國有化以后,城鄉(xiāng)之間"二元社會"的等級制度,農村的消費水平有所上升。但自1985年城市改革開始后,農民的境遇又每況愈下,改革基本上脫離了農村。后來幾次大量發(fā)行鈔票導致的"經濟過熱",在遭受高通貨膨脹貶低幣值,財富縮水的同時,二元結構導致的"工農業(yè)剪刀差"并沒有縮小。據統(tǒng)計:占人口80%的"農業(yè)人口"的消費能力,由改革開放之初,占有消費市場份額的65%降到1985年的42%,至今已降到37%。正是農村原有的消費市場萎縮,才導致大陸國有企業(yè)傳統(tǒng)產品積壓、大量工業(yè)企業(yè)虧損,"李嘉圖陷阱"現(xiàn)象形成。

和農民一樣,消費水平的下降群體還包括城市中處于社會低層的工人。最低生活保障線的收入約束,使其無力增加除溫飽以外的消費。與此同時,政府的消費水平仍保持逐年增長的態(tài)勢。比如為機關事業(yè)單位增發(fā)工資。

雖然官方公布的統(tǒng)計數(shù)字表明中國的各項貧富差距指標仍在安全線之內,但一些民間組織的局部、片面的小規(guī)模專業(yè)調查,估算結果與官方報告大相徑庭。聯(lián)合國和世界銀行的統(tǒng)計報告在這方面也各執(zhí)一詞,不盡相同。技術的原因把一個國家應有的憂患意識和警戒系統(tǒng),淹沒在嚴峻的現(xiàn)實之外的信息混亂之中。近年某大學"社會調查中心",在全國范圍內作了一次嚴格的PPS抽樣,從入戶調查問卷的數(shù)據作出的計算,中國城鄉(xiāng)家庭人均收入的基尼系數(shù)高低收入差之比為0.434,同時按城鄉(xiāng)家庭收入分組計算基尼系數(shù)為0.445。這組數(shù)據表明,中國的貧富差距已超過了西方發(fā)達國家基尼系數(shù)正常的安全線。

4.經濟增長嚴重依賴于外部需求,經濟運行風險難控

中國的改革是一個逐步對外開放的過程,經濟增長對外部需求(凈出口)的依賴性越來越大。1997年經濟增長突然放慢,主要原因就是當年始于泰國的金融危機,造成我國的出口大幅度下滑,外部需求嚴重不足。而這兩年經濟形勢有所好轉,并不是刺激內需的結果(楊帆,2001),而是金融危機警報解決后,中國政府當初堅持人民幣不貶值的回報,是凈出口增長的必然結果。"經濟蕭條時期凈出口拉動經濟"是經濟的基本規(guī)律,1990、1994和1997年國內經濟蕭條時期比較突出,凈出口對經濟的貢獻度曾為37.53%、11%、19.16%。

由于體制、技術、社會分配政策等原因造成的內需不足很難在短期內解決,因此,外部需求的變動對于中國經濟的平穩(wěn)運行至關重要。從中國加入WTO的迫切心情上可以略見一斑。而現(xiàn)在世界經濟正經歷繁榮之后的衰退期,特別是經歷過恐怖打擊的美國經濟的萎靡不振必定拖延世界經濟復蘇的步伐。全球化給中國帶來機遇的同時,也加大了中國經濟運行的不可控性。

三、財政危機確實存在

1."鋼絲財政"中國的《預算法》規(guī)定:"各級預算應當做到收支平衡"。因此,地方政府的財政不存在赤字似乎是公認的事實。但是,只將視點集中于中央財政的過度負債實際上是忽視了隱蔽的危機。地方政府在堅持"預算平衡"的同時,已經走上了"鋼絲財政"之路。"鋼絲財政"是指地方財政過分依賴于單一的財源,財政運行風險重重的現(xiàn)象。財源的單一,使得地方政府將稅利的征收重點集中于一個或幾個企業(yè),如紅塔集團每年提供的利潤和稅收占整個云南省財政收入的60-70%;山東省蒙陰縣銀麥集團、魚臺縣孔府宴集團都大約提供當?shù)刎斦杖氲?0%左右。經濟決定財政,單一的產業(yè)結構使得相當多的地方走上了"鋼絲財政"之路。為了維系這條鋼絲不斷,地方政府付出了極大的成本。鋼絲斷裂,地方經濟穩(wěn)定受到嚴重沖擊的事例比比皆是,如山東臨朐縣著名的標王"秦池酒廠"衰敗前后,當?shù)卣彩杖胍喑稍颇唷?/p>

2.隱性負債政府的隱性負債主要指政府的社會保障資金,特別是養(yǎng)老金的欠賬。中國國有資產的形成過程其實是通過低工資和"剪刀差"完成資本積累,而低工資和剪刀差的貢獻者主要是工人和農民。在這些老工人和老農民在失去勞動能力的時候,政府為其提供養(yǎng)老保障是正當?shù)囊蟆Ｉ鐣Ｕ鲜堑湫偷墓参锲?政府也必須提供。雖然個人自我保障解決了大部分養(yǎng)老問題,政府的養(yǎng)老金歷史欠賬依然有幾萬億之巨,據世界銀行1996年測算,這部分債務1994年占中國GDP的46-49%大約為21468-32202億元。這還僅僅是對工人的欠賬,如果把對農民的欠賬也統(tǒng)計在內,則政府的隱性負債將會是一天文數(shù)字。社會保障制度的不健全,已成為現(xiàn)在經濟持續(xù)發(fā)展的最大障礙。

3.或然負債或然負債是指政府可能的支出。政府是用來防御公共風險的,是微觀主體最后的擔保者。市場經濟的競爭特點,必然會使經濟運行產生不穩(wěn)定性。當私人不能抵御風險時,政府必須負起責任。這種風險的不確定性,使得政府的支出也具有不確定性,或然負債便產生了。目前,政府或然負債主要集中在應對金融風險中不確定性的支出。中國政府--國有銀行--國有企業(yè)三位一體的特征決定了銀行不良資產的最終化解必須由政府財政負擔。在居民儲蓄硬約束和國有企業(yè)軟約束下形成的巨額不良債務,僅從已實施債轉股的規(guī)模來看就有12000億,而總額接近27000億。在加入WTO后,外部的沖擊要求中國必須放松金融管制,銀行的倒閉、股市的崩盤等等可能產生的公共風險,都要求政府為此增加額外的儲備,這必然加大財政的支出壓力。

4.金融抑制收益金融抑制收益其實是一項隱性的稅收,它是指政府部門通過壓制國內利率水平以及控制資本流動使其國內融資成本人為降低,進而獲取的收益(李廣眾,2001)。由于中國的資本市場非常薄弱,我們正處在一個以信貸為基礎的體制之中。企業(yè),特別是國有企業(yè)十分依賴于信貸來為投資籌措資金。國有商業(yè)銀行是主要的信貸供給者,國有企業(yè)依靠國有銀行,國有銀行依賴政府。政府的金融抑制可以保證國有企業(yè)的資金來源,如我們實行的非市場化的低利率,對國有企業(yè)貸款的偏向,證券市場中的歧視,以及債轉股等都是其表現(xiàn)。通過金融淺化,政府隱性地減少了支出,實際上增加了收入。事實證明,宏觀調控的金融深化是必要的,政府對金融的壟斷只會抑制經濟的增長,從而根本上減少了政府的公共收入。社會交易成本理論已經對此做出了證明。從中國的實踐來看,以加入WTO為標志的外部沖擊也要求我們放松對金融的管制。而一套較少管制的自由的金融制度從長期看肯定有利于市場經濟的運行,從而有助于公共收入的提高,但從短期來看,它只能弱化政府對公共收入的獲取能力,這有點類似于"J曲線效應"。中國市場化的進程要求加快金融自由化的進程,包括利率自由化等市場最基本的要求的滿足,會使政府借金融抑制而獲取的收益銳減。資料表明,主要由本幣貶值及利率水平差距帶來的金融抑制收益在1990-1996年間大體為GDP的0.71%以及各項稅收收入的6%。在人民幣面臨升值壓力和嚴重的資本外逃(李揚,1998)的大前景下,李廣眾(2001)估計,只是實行利率市場化后政府的隱性收益將減少100億到150億元左右。

5.鑄幣稅和通貨膨脹稅從一定程度上講,通過鑄幣稅和通貨膨脹稅的取得來解決暫時的財政危機是最便利的事。一些短視的政府曾經普遍采用過。從短期來看,政府付出的成本極低。但是天下沒有免費的午餐,從長期來看,政府公共支出對鑄幣稅的過分依賴是一種飲鴆止渴的行為。它在迅速解決政府財政危機的同時也為經濟增長設置了巨大的障礙。如果政府過分依賴此舉,則極易通過貨幣增長--貨幣幻覺--財富效應--需求膨脹--供給不變引發(fā)通貨膨脹。如,玻利維亞1984-1985年鑄幣稅收入占非鑄幣稅收入比重超過138%,通貨膨脹率12600%。中國在九十年代鑄幣稅和通貨膨脹稅總和占GDP的比重在通貨膨脹時高達10%以上,而通貨緊縮時僅為1%左右?？梢哉J為這是政府短期行為的自然結果。過于依賴鑄幣導致通脹,恐懼通脹而緊縮又引起通縮,現(xiàn)在為治理通縮又欲"以毒攻毒"。這都增加了經濟運行的不穩(wěn)定性,從而加大了公共的風險。順便提一句,從1997年始,物價已經低迷很長時間,政府無形中增加了支出。特別是在公共債務存量龐大的背景下,為維持信譽,政府承受了額外的負擔,財政風險加劇。

綜合上面列舉的分析,我們看到,中國財政的危機并不僅僅表現(xiàn)為債務負擔過重,財政赤字過大,以及行政支出中的"十羊九牧"現(xiàn)象。這些顯性的風險是容易引起我們注意的,而其背后的公共風險才是我們必須高度警惕的。這些風險的擴展加速了財政危機的到來,要預防財政危機,前提是必須明晰財政危機產生的根本原因。

四、財政危機產生的原因

現(xiàn)代經濟學的研究表明,政府作為理性人,從本質上是追求正當性(Legitimacy)最大化的即政府追求長治久安。但是,諾斯(1991)曾經明確地指出:政府在追求這一目標的過程中存在著兩難的選擇,在歷史中經常會出現(xiàn)財政目標偏離社會目標的現(xiàn)象。具體表現(xiàn)為,為了增加財政收入而不惜采取損害社會經濟發(fā)展的措施,這就是"諾斯悖論"。政府之所以會面臨二難的選擇,關鍵的一條在于社會目標是長期的,而財政目標是短期的。二者的關系其實是一種源和流的關系。

正當性最大化這個目標實現(xiàn)的經濟基礎有二:一是有一套與產權保護、激勵與約束、法制化相結合的市場制度;二是體現(xiàn)公平與效率的分配制度,后者其實就是財政問題。前者是做蛋糕,后者是切蛋糕。如果放在一個較長的時間段里考查,二者是統(tǒng)一的。從短期來看,二者必然存在著沖突。這一點可以用布坎南的"公共選擇理論"來解釋。在存在政治周期的民主社會中,公共選擇學派設定的"選民--政治家--官僚--選民"的循環(huán)決定了政府的許諾是即時的。三者中任何一方都是追求短期利益的。因此,要求政治家只追求長期的制度建設而置短期政策操作于不顧是不現(xiàn)實的。他們面臨的是"囚徒困境"的兩難選擇,在長期的制度建設和短期的政策操作的博奕中

[內容提要]局外人很難參透中國人的經濟生活。對于海外的“中國問題專家”來說,中國經濟就像是霧中花:看上去很美,卻不明就里。諾貝爾經濟學獎得主布坎南語曾云:“中國是個謎,但很管用(“Chinaisapuzzle,butitworks..”)。”諾大的謎團之一,便是中國的財政。它會是巨龍身上的一條軟肋嗎?中國會不會真的陷于財政危機?中國能夠避免一場惡性的財政危機嗎?積極的財政政策是否將成為中國財政危機的催化劑?幾乎所有的人都感覺中國財政的問題不少,卻少有人能說明白其中究竟;幾乎所有的人都擔心中國會爆發(fā)財政危機,卻少有人知道它究竟會不會真的來臨。

[關鍵詞]GDP、財政危機、負債債務

關于中國財政危機的探討,改革二十年來一直沒有停止過。從八十年代的兩個比重到二十世紀末對擴張性財政政策的認識,等等。焦點集中在以下幾點:第一,中國是否存在著財政危機;第二,如果危機存在,程度有多大;第三,走出危機的短期政策操作和長期制度建設孰輕孰重。雖然有關的研究汗牛充棟,但令人困惑的問題并沒有從根本上得以澄清,反而愈加成眼花繚亂之勢。許多專家學者研究的結論差別太大,令民眾無所適從,決策階層在決策時也是摸著石頭過河,給整個經濟運行帶來巨大的不確定性。我只會從一個最基本的思路出發(fā),力圖闡明決定中國財政運行最根本的原因,并不會刻意去加入沒有結果的爭論。