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摘要:成本和收益比較是決定制度變遷的關(guān)鍵。我國(guó)從2004年開(kāi)始降低農(nóng)業(yè)稅率，有條件的地方可以試行農(nóng)業(yè)稅免征，2006年后，全國(guó)將取消農(nóng)業(yè)稅，實(shí)施農(nóng)業(yè)“零賦稅”。從新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度來(lái)看，免征農(nóng)業(yè)稅將是凈收益。但從短期來(lái)看，免征農(nóng)業(yè)稅對(duì)于政府來(lái)說(shuō)可能是成本大于收益。相關(guān)制度創(chuàng)新主體對(duì)這一制度安排的成本和收益進(jìn)行比較，一致贊同、支持和推動(dòng)了這一制度在全國(guó)的推行。

關(guān)鍵詞：農(nóng)業(yè)稅制度創(chuàng)新成本收益

Abstract:Analysisofcost-profitisthekeypointtothesysteminnovation.In2004,Chinesecentralgovernmentlowersit’sruraltaxrateIneconomicflourishingregion,thelocalgovernmenttrytocancelfarmer’sruraltax.In2006,thecentralgovernmentwillcancelallthefarmer’sruraltax.Intheeyesofthenewinstitutioneconomics,thatthecancellationofruraltaxwillbeanetprofitinalongrun,butitisanegativecost.atpresent.Relatedbehaviorcorpusadoptsandpromotesthissysteminnovationinthewholecountry

Keyword:RuralTaxRateRuralTaxSystemInnovationCostProfit

從2004年起，國(guó)家逐步降低農(nóng)業(yè)稅稅率，平均每年降低1個(gè)百分點(diǎn)以上。吉林、黑龍江兩個(gè)糧食主產(chǎn)省先行免征農(nóng)業(yè)稅改革試點(diǎn)。河北、內(nèi)蒙古等11個(gè)糧食主產(chǎn)省、自治區(qū)降低農(nóng)業(yè)稅稅率3個(gè)百分點(diǎn)。從2004年此項(xiàng)政策的實(shí)際執(zhí)行看，減免農(nóng)業(yè)稅的步伐已經(jīng)大大加快，截止到2005年1月底，全國(guó)已有26個(gè)省市區(qū)都已經(jīng)宣布取消了農(nóng)業(yè)稅。2005年3月5日，溫總理在十屆人大三次會(huì)議上鄭重承諾：（2005年）592個(gè)國(guó)家扶貧開(kāi)發(fā)工作重點(diǎn)縣免征農(nóng)業(yè)稅，全部免征牧業(yè)稅，2006年全國(guó)全部免征農(nóng)業(yè)稅。原定5年取消農(nóng)業(yè)稅的目標(biāo)，3年就可以實(shí)現(xiàn)。那么，免征農(nóng)業(yè)稅是否是一種理性的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)行為？一些農(nóng)業(yè)和經(jīng)濟(jì)專家認(rèn)為，考慮到中國(guó)政府去年財(cái)政收入有2.6萬(wàn)億元，GDP超過(guò)13萬(wàn)億元，人均國(guó)民收入達(dá)到800－1000美元，我國(guó)總體上已到了以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的發(fā)展階段，取消農(nóng)業(yè)稅的條件已基本成熟。也有人對(duì)免征農(nóng)業(yè)稅后的基層政府運(yùn)轉(zhuǎn)表示擔(dān)憂，認(rèn)為一些貧困地區(qū)，從干部工資到教育經(jīng)費(fèi)，財(cái)政大部分支出都依賴農(nóng)業(yè)稅，全部免征，政府和學(xué)校將無(wú)法運(yùn)轉(zhuǎn)。本文運(yùn)用新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的一般理論，對(duì)免征農(nóng)業(yè)稅的成本－收益進(jìn)行分析，以幫助讀者深刻理解黨中央的決定。

一、制度創(chuàng)新成本-收益的一般理論分析

新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)對(duì)一項(xiàng)制度變遷的研究都包含兩項(xiàng)假定:第一，制度變遷主體的“經(jīng)濟(jì)人”的假定，即每一個(gè)參加變革的人在進(jìn)行制度變遷時(shí)都能獲取凈收益，符合自己的“成本—收益”分析法。但這里的“經(jīng)濟(jì)人”不同于古典經(jīng)濟(jì)學(xué)中的純的利己心，它還包括有成就感，利他的行為動(dòng)機(jī)等等，因?yàn)槿瞬⒉欢际亲运降?，就有人為別人做事而自己也會(huì)快樂(lè)的。第二，假定出現(xiàn)了一種新的潛在收益，而這種潛在收益在現(xiàn)存制度中是無(wú)法獲取的。只有通過(guò)改變?cè)械闹贫劝才?，選擇和建立一種新的更有效的制度安排才能獲得這種潛在收益。但是，并不是潛在收益出現(xiàn)了，就能進(jìn)行制度變遷。潛在收益的出現(xiàn)只是制度變遷的必要條件，卻非充分條件。實(shí)際的制度創(chuàng)新的發(fā)生還取決于成本問(wèn)題?！叭绻A(yù)期的凈收益超過(guò)預(yù)期的成本，一項(xiàng)制度安排就會(huì)被創(chuàng)新”[1][P274]可見(jiàn)，新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)把需求-供給和成本-收益的經(jīng)濟(jì)分析方法引入了對(duì)制度變遷的考察。

需要指出，制度變遷實(shí)際上是一個(gè)“非帕累托改變”的過(guò)程，既每一項(xiàng)改革新舉措不可能在不減少任何當(dāng)事人的個(gè)人福利的條件下使社會(huì)福利最大化，一部分人利益的增加可能要以另一部分人的利益損失為代價(jià)，因此要求全體對(duì)每一制度安排作出一致協(xié)議（或布坎南似的一致同意）幾乎是不可能的[2][P131]。換言之，不同行為主體對(duì)任一制度創(chuàng)新收益和成本都可能會(huì)有不同的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。因此，制度變遷能否發(fā)生，還要取決于舊制度安排中各種利益團(tuán)體對(duì)預(yù)期成本與收益的比較。

制度創(chuàng)新的主體分為三個(gè)層次：個(gè)體、團(tuán)體（社會(huì)）和政府，它們對(duì)同一制度變遷的成本－收益比較是不一致的。這包括：

1、個(gè)體成本－收益。這是從個(gè)人、家庭、企業(yè)或單個(gè)利益集團(tuán)的角度來(lái)衡量某項(xiàng)制度創(chuàng)新的成本。這種制度創(chuàng)新可能給他們帶來(lái)更多收益(包括預(yù)期收益)，例如更高的貨幣收入，企業(yè)留利的增加等，同時(shí)也要為此付出相應(yīng)的成本代價(jià)，譬如增加貨幣收入?yún)s減少了非貨幣收入，承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)增大等。一般說(shuō)來(lái)，只有在收益可能大于成本時(shí)，單個(gè)行為主體才會(huì)產(chǎn)生制度創(chuàng)新的要求從而對(duì)由政府設(shè)計(jì)安排的制度創(chuàng)新持贊同和支持的態(tài)度。

2、社會(huì)成本－收益。這是以單個(gè)主體的行為相互聯(lián)系為視角來(lái)衡量某項(xiàng)制度創(chuàng)新需要整個(gè)社會(huì)付出的成本。改革或創(chuàng)新得以進(jìn)行的主要誘因是可以增加整個(gè)社會(huì)的收益和使社會(huì)收入分配更為公平;另一方面，即使這種預(yù)期收益得以實(shí)現(xiàn)，改革和制度創(chuàng)新也會(huì)使整個(gè)社會(huì)付出相應(yīng)的成本，即變革成本。在制度的變革成本中，很大部分是由于制度創(chuàng)新往往導(dǎo)致人與人之間的利益摩擦與沖突而引起的。在我國(guó)的改革現(xiàn)實(shí)中常?？梢钥吹剑母镏欣媸軗p者(包括收入增加相對(duì)緩慢者)由于要承擔(dān)巨大的社會(huì)成本付出，容易引發(fā)“仇富”心理，這種情緒越高，制度創(chuàng)新阻力越大，成本付出就越多，達(dá)到一定極限最終將導(dǎo)致社會(huì)的全面崩潰。

3、政治成本－收益。這是以權(quán)力角度來(lái)衡量某項(xiàng)制度創(chuàng)新的成本。政治規(guī)則一般受到經(jīng)濟(jì)、政治、軍事、社會(huì)、意識(shí)形態(tài)等諸多因素的約束，經(jīng)濟(jì)效率常常不是其主要目標(biāo)，它考慮更多的是政治收益。對(duì)制度創(chuàng)新而言，這種收益不僅表現(xiàn)為要求通過(guò)制度創(chuàng)新能增加財(cái)政收入，更重要的是在國(guó)力增強(qiáng)后獲得更廣泛的國(guó)內(nèi)政治支持和加強(qiáng)在國(guó)際政治經(jīng)濟(jì)談判中的力量，達(dá)到鞏固權(quán)力之目的。另一方面，制度創(chuàng)新也必然使權(quán)力中心面臨相應(yīng)的政治代價(jià)，譬如改革使權(quán)力擴(kuò)散，弱化了權(quán)力中心的權(quán)威性，經(jīng)濟(jì)自由化所誘發(fā)的多元化政治力量可能對(duì)權(quán)力中心產(chǎn)生某種潛在的威脅等等。毫無(wú)疑問(wèn)，只有在制度創(chuàng)新的預(yù)期政治收益大于政治成本，權(quán)力中心才會(huì)主動(dòng)推進(jìn)改革進(jìn)程。否則，權(quán)力中心本身就可能為制度創(chuàng)新設(shè)置障礙。

由此可見(jiàn)，創(chuàng)新成本與創(chuàng)新收益的比較關(guān)系是制度創(chuàng)新能否發(fā)生的關(guān)鍵。只有當(dāng)贊同、支持和推動(dòng)這種制度變遷的行為主體集合與其他利益主體的力量博弈中是否處于優(yōu)勢(shì)地位，制度創(chuàng)新才能產(chǎn)生。這是制度安排和制度選擇的充分條件。

二、我國(guó)農(nóng)業(yè)稅免征的成本－收益分析

（一）個(gè)體成本－收益分析

就個(gè)體收益而言，首先，免征農(nóng)業(yè)稅有利于農(nóng)民增收。農(nóng)民負(fù)擔(dān)過(guò)重居高不下，是多年來(lái)的老大難，連政府的吃喝招待都要攤在農(nóng)民頭上，最高時(shí)有的地方每人每年高達(dá)400多元，占到農(nóng)民低收入的30%，農(nóng)民不堪重負(fù)。近兩年在中央“多予、少取、放活”方針下，加大了對(duì)農(nóng)民的減負(fù)力度，農(nóng)民負(fù)擔(dān)有了較大的減輕，但有的地方又跳不出時(shí)減時(shí)增的怪圈，總在那里習(xí)慣性地時(shí)不時(shí)地打農(nóng)民的主意。過(guò)重的負(fù)擔(dān)，擠占了農(nóng)民家庭消費(fèi)，直接影響了農(nóng)民的生產(chǎn)和生活。農(nóng)業(yè)稅免征對(duì)于飽受沉重稅負(fù)的農(nóng)民來(lái)說(shuō)無(wú)疑是一個(gè)福音。2004年，中央取消了特產(chǎn)稅，為農(nóng)民減輕負(fù)擔(dān)48億元；減少農(nóng)業(yè)稅1個(gè)百分點(diǎn)，可再為農(nóng)民減輕負(fù)擔(dān)70億元。截至2005年1月，已有26個(gè)?。▍^(qū)、市）宣布取消農(nóng)業(yè)稅，全國(guó)農(nóng)民直接受惠300多億元。2005年592個(gè)國(guó)家扶貧開(kāi)發(fā)工作重點(diǎn)縣免征農(nóng)業(yè)稅，全部免征牧業(yè)稅。2006年全國(guó)將全部免征農(nóng)業(yè)稅，農(nóng)民將獲得更多益處。

其次，免征農(nóng)業(yè)稅有利于農(nóng)業(yè)發(fā)展。中國(guó)人多地少，農(nóng)民收入水平很低，積累能力很弱，農(nóng)業(yè)面臨著自然風(fēng)險(xiǎn)和市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)的雙重壓力。農(nóng)業(yè)稅無(wú)形中又加大了這種壓力。稅收和各種負(fù)擔(dān)大幅增加，造成農(nóng)民種地利潤(rùn)微薄甚至虧本，不少農(nóng)民不愿承包土地，或者雖勉強(qiáng)種地但普遍減少投入，致使農(nóng)業(yè)發(fā)展后勁乏力。政府取消農(nóng)業(yè)稅，并給予可能的補(bǔ)貼，無(wú)疑會(huì)提高農(nóng)民的積累能力，推動(dòng)農(nóng)業(yè)的成長(zhǎng)。2004年國(guó)家對(duì)種糧農(nóng)民實(shí)施直接補(bǔ)貼，補(bǔ)貼資金116億元，全國(guó)29個(gè)省份的6億種糧農(nóng)民直接得到實(shí)惠。中國(guó)農(nóng)業(yè)在宏觀調(diào)控中得到加強(qiáng)，成為宏觀調(diào)控的突出亮點(diǎn)。2004年，全國(guó)農(nóng)民人均純收入實(shí)際增長(zhǎng)6。8％，是1997年以來(lái)增長(zhǎng)幅度最快的一年，全年糧食單產(chǎn)和當(dāng)年糧食增產(chǎn)均創(chuàng)歷史最高水平，扭轉(zhuǎn)了連續(xù)5年下降的局面。2005年，中央增加對(duì)產(chǎn)糧大縣和財(cái)政困難縣鄉(xiāng)的轉(zhuǎn)移支付，國(guó)家糧補(bǔ)保持去年直補(bǔ)力度不變，有條件的省份還要有所增加；并選擇農(nóng)民最滿意的直補(bǔ)方式，盡可能按種植面積進(jìn)行直補(bǔ)。不允許用發(fā)放的直補(bǔ)抵扣任何稅費(fèi)。同時(shí)，在種植以后3個(gè)月內(nèi)一次性把直補(bǔ)資金發(fā)給農(nóng)民。對(duì)中國(guó)農(nóng)民來(lái)說(shuō)，稅負(fù)減輕，收入攀升，老天幫忙，糧食增產(chǎn)，人們對(duì)中央一系列惠農(nóng)政策的“快捷有力”有了更為深刻的印象。

第三，免征農(nóng)業(yè)稅有利提高農(nóng)業(yè)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力。我國(guó)已經(jīng)加入WTO，無(wú)論在國(guó)際市場(chǎng)還是在國(guó)內(nèi)市場(chǎng)，我國(guó)農(nóng)產(chǎn)品將面臨同國(guó)外農(nóng)產(chǎn)品處于同一競(jìng)爭(zhēng)地位。在世貿(mào)組織成員國(guó)內(nèi)，各主要農(nóng)業(yè)生產(chǎn)國(guó)，比如美國(guó)、歐盟等，為了保護(hù)本國(guó)和本地區(qū)的農(nóng)業(yè)，不僅不征收農(nóng)業(yè)稅，反而給農(nóng)民大量補(bǔ)貼，目的在于提高本國(guó)和本地區(qū)農(nóng)業(yè)的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力。在這種形式下我國(guó)繼續(xù)征收農(nóng)業(yè)稅無(wú)形之中增加了農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)成本，不利于提高我國(guó)農(nóng)產(chǎn)品的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力。當(dāng)前，我國(guó)經(jīng)濟(jì)還不十分發(fā)達(dá)，國(guó)家不可能對(duì)農(nóng)業(yè)實(shí)施大量的補(bǔ)貼。但是，在現(xiàn)有的條件下，取消農(nóng)業(yè)稅是可以做到的，此外，還應(yīng)當(dāng)參照國(guó)際上通用的做法，逐步實(shí)行對(duì)農(nóng)業(yè)和農(nóng)民給予直接補(bǔ)貼的辦法，以便提高我國(guó)農(nóng)產(chǎn)品的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力。這對(duì)于推進(jìn)我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，提高我國(guó)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力，十分必要，也十分重要。

就成本而言，盡管免征農(nóng)業(yè)稅對(duì)農(nóng)民有百利而無(wú)一害，各地農(nóng)民對(duì)此無(wú)不歡欣鼓舞。但有調(diào)查顯示，廣大農(nóng)民在負(fù)擔(dān)得以減輕而拍掌叫好的同時(shí)，仍然有“五怕”，即“怕政策不連續(xù)、怕負(fù)擔(dān)再轉(zhuǎn)嫁、怕補(bǔ)貼不到位、怕政策不平等、怕土地亂占用”[3]這“五怕”就是免征農(nóng)稅后農(nóng)民個(gè)體對(duì)制度創(chuàng)新可能會(huì)付出成本的本能反應(yīng)。免征農(nóng)業(yè)稅將使一些地方財(cái)政收入減少，一些地方為了彌補(bǔ)減少的收入，采取了變相轉(zhuǎn)嫁的方式，把收入減少的部分通過(guò)其他方式再變相轉(zhuǎn)嫁到農(nóng)民頭上，從而使加重免征后農(nóng)民的其他負(fù)擔(dān)，農(nóng)民要為制度創(chuàng)新付出成本。

從國(guó)家經(jīng)濟(jì)成本收益考察，2004年以來(lái)，全國(guó)農(nóng)業(yè)稅年收入只有500多億元，僅占到當(dāng)年全國(guó)稅收總額的3％左右。免征農(nóng)業(yè)稅減少的收入也就相當(dāng)于給公務(wù)員加一次工資的財(cái)政支出，就此份額而言，即使取消這個(gè)稅種，對(duì)我國(guó)稅收總額與財(cái)政收入的影響也是極其有限的。但我國(guó)自2004年開(kāi)始試行免征農(nóng)業(yè)稅，中央財(cái)政加大了對(duì)地方財(cái)政困難縣區(qū)轉(zhuǎn)移支付，“一進(jìn)一出”之間，財(cái)政的確會(huì)面臨一些壓力。如果考慮到近5年我國(guó)稅收總額的年均增長(zhǎng)率達(dá)到15%以上，則逐步取消農(nóng)業(yè)稅從總體上講是完全可以承受的。

（二）社會(huì)成本－收益分析

1、收益分析：首先，免征農(nóng)業(yè)稅有利于消除城鄉(xiāng)差別，建立和諧社會(huì)。我國(guó)構(gòu)建和諧社會(huì)的重點(diǎn)在農(nóng)村，最大的難點(diǎn)也是在農(nóng)村。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)城鄉(xiāng)差距較大，近年來(lái)還呈進(jìn)一步拉大之勢(shì)，這種差別體現(xiàn)在我國(guó)的稅制上主要表現(xiàn)為：城市居民納個(gè)人所得稅，起征點(diǎn)為800元，但農(nóng)村沒(méi)有這種扣除；城市從事工商業(yè)者納增值稅，也就是增殖部分才納稅，起征點(diǎn)為月銷售600—2000元，一年為7200—24000元，而農(nóng)業(yè)稅按常年產(chǎn)量計(jì)征，沒(méi)有起征點(diǎn)，也沒(méi)有成本費(fèi)用的扣除。農(nóng)民實(shí)際上擔(dān)負(fù)著比城市居民更重的財(cái)政負(fù)擔(dān)。但中國(guó)農(nóng)民從政府得到的公共服務(wù)遠(yuǎn)遠(yuǎn)少于城市居民。改革開(kāi)放以來(lái)，中央財(cái)政和地方財(cái)政向城市傾斜，城市基本設(shè)施投資大幅度增長(zhǎng)，城市居民相關(guān)的基本生活設(shè)施投資也有大幅度增長(zhǎng)，而縣以下的農(nóng)村基本建設(shè)投資和公共產(chǎn)品投資比例卻增長(zhǎng)緩慢，大多依靠農(nóng)村自身的積累和集資。大量農(nóng)民事實(shí)上沒(méi)有得到政府的公共服務(wù)。而另一方面農(nóng)民卻向社會(huì)提供了大量經(jīng)濟(jì)學(xué)上所說(shuō)的“外部收益”，例如良好環(huán)境、廉價(jià)食物和戰(zhàn)略物資等。有統(tǒng)計(jì)表明，在1979年—1994年的16年間，政府通過(guò)工農(nóng)產(chǎn)品剪刀差從農(nóng)民那里占有了大約15000億元的收入[4]，這種城鄉(xiāng)二元化的稅制格局，對(duì)于農(nóng)民來(lái)說(shuō)是極不公平的。因此，為了體現(xiàn)社會(huì)公平和照顧弱勢(shì)群體，國(guó)家采取減免農(nóng)業(yè)稅的辦法來(lái)減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，增加農(nóng)民收入同時(shí)推動(dòng)其他配套措施，加大對(duì)農(nóng)業(yè)的投入力度，在教育、服務(wù)、精神消費(fèi)、衛(wèi)生保健、社會(huì)保障等社會(huì)福利方面大幅度改善農(nóng)村現(xiàn)狀，這些措施的實(shí)行將會(huì)受到社會(huì)大多數(shù)成員——農(nóng)民的支持和歡迎，同時(shí)也有利于縮小社會(huì)的貧富差距，減少社會(huì)矛盾和不穩(wěn)定因素，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)和諧共同發(fā)展。

其次，免征農(nóng)業(yè)稅有利于拉動(dòng)國(guó)民經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。國(guó)民經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的內(nèi)生機(jī)制主要靠擴(kuò)大內(nèi)需。當(dāng)前，我國(guó)內(nèi)需不足，主要原因是居民消費(fèi)需求不足。而居民消費(fèi)需求不足，主要是農(nóng)村居民消費(fèi)不足。2001年，城鎮(zhèn)居民人均可支配收入為6860元，農(nóng)村居民人均純收入僅2336元，兩者差距為2.9：1。城鎮(zhèn)居民的人均消費(fèi)支出為5309元，農(nóng)村居民人均水消費(fèi)支出只有1741元，農(nóng)村居民人均消費(fèi)支出為城鎮(zhèn)居民人均消費(fèi)支出的32。8％，農(nóng)村消費(fèi)品市場(chǎng)啟動(dòng)乏力，2001年我國(guó)縣以下市場(chǎng)實(shí)現(xiàn)的社會(huì)消費(fèi)品零售額只占國(guó)內(nèi)消費(fèi)品零售總額的25。19％，占全國(guó)人口3/4的農(nóng)村人口，其消費(fèi)額只占全國(guó)消費(fèi)品市場(chǎng)的1/4，國(guó)民經(jīng)濟(jì)的實(shí)際增長(zhǎng)率大大低于潛在增長(zhǎng)率。農(nóng)民增收困難，農(nóng)村居民消費(fèi)不足嚴(yán)重制約了經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。取消農(nóng)業(yè)各稅，國(guó)家雖然為此會(huì)減少幾百億元的稅收收入，但由于農(nóng)民收入增加，農(nóng)民的邊際消費(fèi)傾向提高，他們會(huì)購(gòu)買更多的物品，從而使整個(gè)社會(huì)物品銷售量增加，通過(guò)加速數(shù)的作用，銷售量的增加會(huì)促進(jìn)投資以更快的速度增長(zhǎng)，而投資增長(zhǎng)又使國(guó)民收入增長(zhǎng)，從而銷售量再次上升，如此循環(huán)往復(fù)，國(guó)民收入不斷增大，可以拉動(dòng)數(shù)倍于農(nóng)業(yè)稅收的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。

2、成本分析：

免征農(nóng)業(yè)稅，必然進(jìn)一步加重地方政府財(cái)政壓力。分稅制財(cái)政體制框架下，農(nóng)業(yè)稅是由國(guó)家制定法規(guī)但由地方財(cái)政、稅務(wù)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)征收管理，其所得收入歸地方政府所有的稅種，從收入劃分看，農(nóng)業(yè)稅一般是縣鄉(xiāng)的財(cái)政收入。從農(nóng)村縣鄉(xiāng)兩級(jí)財(cái)政情況來(lái)看，我國(guó)縣鄉(xiāng)兩級(jí)財(cái)政收入只占全國(guó)財(cái)政總收入的21％，而縣鄉(xiāng)財(cái)政供養(yǎng)人口卻占全國(guó)財(cái)政供養(yǎng)人口的71％。在這樣一個(gè)財(cái)政水平和財(cái)政支出結(jié)構(gòu)中，基本上是一個(gè)維持吃飯的財(cái)政收支結(jié)構(gòu)。特別是在中西部地區(qū)尤其是一些糧食主產(chǎn)區(qū)和財(cái)政貧困區(qū)，農(nóng)業(yè)稅一般占當(dāng)?shù)刎?cái)政收入的30%以上，有的甚至可以達(dá)到70%～80%，農(nóng)業(yè)稅成為縣鄉(xiāng)財(cái)政的主要收入來(lái)源，是縣鄉(xiāng)政府運(yùn)轉(zhuǎn)的重要財(cái)力保障。免征農(nóng)業(yè)稅意味著鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府失去了大宗收入來(lái)源，這就使鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政陷入困境，基本上難以維持運(yùn)轉(zhuǎn)。

免征農(nóng)業(yè)稅，將導(dǎo)致鄉(xiāng)村債務(wù)償還能力嚴(yán)重不足。自1994年1月1日實(shí)行分稅制財(cái)政體制以來(lái)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)權(quán)得到削弱，事權(quán)反而得到強(qiáng)化，結(jié)果鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政入不敷出。2001年基層鄉(xiāng)村兩級(jí)的公共負(fù)債大幅度增加，達(dá)到大約7000億到8000億元[5]。農(nóng)村稅費(fèi)改革已使鄉(xiāng)村債務(wù)的償還能力進(jìn)一步削弱。農(nóng)業(yè)稅免征后，鄉(xiāng)村財(cái)力有所下降，鄉(xiāng)村償債能力受到很大限制，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部因領(lǐng)不到或領(lǐng)不齊工資，出現(xiàn)了人心渙散的局面。部分鄉(xiāng)村可能會(huì)通過(guò)集體土地經(jīng)營(yíng)買賣籌集資金，落實(shí)歸還鄉(xiāng)、村的老債務(wù)問(wèn)題，直接影響到群眾的切身利益，成為干群矛盾的焦點(diǎn)和影響農(nóng)村穩(wěn)定的導(dǎo)火線，產(chǎn)生一系列連鎖反應(yīng)及信任危機(jī)。危及基層政權(quán)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)和鞏固。

免征農(nóng)業(yè)稅將減少以往利用工業(yè)化和城市化發(fā)展所需資金，一定程度上延緩工業(yè)化和城市化發(fā)展進(jìn)程。取消農(nóng)業(yè)稅意味著政府將大幅度減少甚至取消來(lái)自農(nóng)業(yè)的收入，國(guó)家財(cái)政以滿足鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)運(yùn)轉(zhuǎn)和鄉(xiāng)村公共產(chǎn)品服務(wù)供給，需要付出新制度的運(yùn)行成本，即通過(guò)收入和資源再分配，利用工業(yè)和服務(wù)業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，將非農(nóng)產(chǎn)業(yè)創(chuàng)造的資源向農(nóng)業(yè)大規(guī)模轉(zhuǎn)移。2004年國(guó)家通過(guò)減免農(nóng)業(yè)稅、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅等給農(nóng)民減輕負(fù)擔(dān)達(dá)294億元。此外，2004年國(guó)家還加大了對(duì)種糧農(nóng)民、化肥生產(chǎn)企業(yè)的補(bǔ)貼力度，補(bǔ)貼累計(jì)達(dá)到140多億元。2005年，國(guó)家安排項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金140億元，彌補(bǔ)因減免農(nóng)(牧)業(yè)稅而減少的財(cái)政收入；安排150億元，增加對(duì)產(chǎn)糧大縣和財(cái)政困難縣鄉(xiāng)的轉(zhuǎn)移支付；免除國(guó)家扶貧開(kāi)發(fā)工作重點(diǎn)貧困地區(qū)592個(gè)縣約1400萬(wàn)農(nóng)村義務(wù)教育階段貧困家庭學(xué)生的書本費(fèi)、雜費(fèi)，并補(bǔ)助寄宿學(xué)生生活費(fèi)。安排160多億元投資農(nóng)村的道路、飲水、燃料、節(jié)水灌溉等“六小工程”項(xiàng)目建設(shè)。國(guó)家從維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定收益出發(fā)，加大對(duì)農(nóng)民、農(nóng)村和農(nóng)業(yè)的幫扶力度，必將減少工業(yè)化和城市化發(fā)展所需資金，一定程度上延緩工業(yè)化和城市化發(fā)展進(jìn)程。

3、政治成本－收益分析

我國(guó)中央政府實(shí)施農(nóng)業(yè)稅免征的政治收益主要表現(xiàn)為通過(guò)免征農(nóng)業(yè)稅負(fù)，不僅有利于增加社會(huì)總產(chǎn)出，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民增收、農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)村進(jìn)步，而且還能使農(nóng)民擺脫“邊緣化”狀態(tài)，達(dá)到消除影響社會(huì)穩(wěn)定的不安定因素，有利于中央政府獲得更為廣泛的政治支持，強(qiáng)化中央政府的權(quán)威和執(zhí)政地位。免征農(nóng)業(yè)稅，體現(xiàn)了新一屆政府對(duì)9億農(nóng)民的關(guān)愛(ài)，提高了黨和政府在農(nóng)民中的威信。取消農(nóng)業(yè)稅給縣鄉(xiāng)機(jī)構(gòu)提出了“精兵簡(jiǎn)政”的要求，基層機(jī)構(gòu)深化改革，規(guī)范職能。

免征農(nóng)業(yè)稅的政治成本現(xiàn)在來(lái)看也是微乎其微。從理論上說(shuō)，我國(guó)農(nóng)業(yè)稅收制度的創(chuàng)新不可避免地要觸及農(nóng)業(yè)剩余的轉(zhuǎn)移和既得利益的重新分配問(wèn)題。由于制度創(chuàng)新的“非帕累托改進(jìn)”性質(zhì)(樊綱，1993)，創(chuàng)新的制度不可能在不減少任何當(dāng)事人福利的條件下使社會(huì)福利最大化，農(nóng)民利益的增加必然要以非農(nóng)既得利益的損失為代價(jià)，當(dāng)對(duì)非農(nóng)既得利益的損害超過(guò)了利益集團(tuán)從制度創(chuàng)新中獲得的收益時(shí)，創(chuàng)新的制度自然會(huì)遭到既得利益集團(tuán)的抵制。但在現(xiàn)實(shí)中，免征農(nóng)業(yè)稅政策不僅受到了農(nóng)民的熱烈歡迎，也受到廣大非農(nóng)利益集團(tuán)的支持，舉國(guó)上下齊聲稱贊。其實(shí)，實(shí)現(xiàn)工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持鄉(xiāng)村這個(gè)歷史轉(zhuǎn)變，是中國(guó)億萬(wàn)農(nóng)民做出巨大犧牲和貢獻(xiàn)以后才得以換來(lái)的。中華人民共和國(guó)成立后的五十多年里，我國(guó)城與鄉(xiāng)是互相依存的。城市的繁榮是與農(nóng)民的全面支援分不開(kāi)的。新中國(guó)成立50多年來(lái)，中國(guó)農(nóng)村不僅向工業(yè)建設(shè)和城市發(fā)展提供了巨大的勞動(dòng)積累和資本積累，還提供了大量用于城市擴(kuò)張的土地。今天的城市要繼續(xù)發(fā)展，如果農(nóng)業(yè)不發(fā)展，工業(yè)也就難以提高，城市也就難以“更上一層樓”。廣大非農(nóng)利益集團(tuán)充分認(rèn)識(shí)到增加農(nóng)民收入的重要性和必要性，“取消農(nóng)業(yè)稅”體現(xiàn)了全體人民的意志?！叭∠r(nóng)業(yè)稅”體現(xiàn)了全體人民的意志，最后轉(zhuǎn)化為政府強(qiáng)制力得以推行實(shí)施。

三、結(jié)論

綜上所述，創(chuàng)新成本與創(chuàng)新收益的比較關(guān)系是制度創(chuàng)新能否發(fā)生的關(guān)鍵。所以，合乎邏輯的結(jié)論就是，進(jìn)行任何類型的制度創(chuàng)新，除了要最大限度地增加創(chuàng)新收益(選擇收益盡可能大的制度創(chuàng)新)之外，都必須同時(shí)使制度創(chuàng)新成本最小化。就我國(guó)農(nóng)業(yè)稅免征而言，農(nóng)業(yè)稅免征使得農(nóng)民收益增加而且不會(huì)付出任何成本，而國(guó)家財(cái)政收益為此減少，此外中央政府還要補(bǔ)償推行和保護(hù)創(chuàng)新制度所耗費(fèi)的實(shí)施、運(yùn)行成本，制度創(chuàng)新對(duì)中央政府而言是得不償失的，中央政府不會(huì)主動(dòng)供給制度創(chuàng)新。因此，中央政府實(shí)施農(nóng)業(yè)稅免征主要取決于對(duì)制度創(chuàng)新社會(huì)成本收益和政治成本收益的預(yù)期和比較。

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