前言：本站為你精心整理了地方政府舉債范文，希望能為你的創(chuàng)作提供參考價(jià)值，我們的客服老師可以幫助你提供個(gè)性化的參考范文，歡迎咨詢。

關(guān)鍵詞：財(cái)政政策；困境；地方債券；必要性；制度改革

自從上世紀(jì)90年代末期我國(guó)遭遇通貨緊縮以來(lái)，今年已是政府第5年使用積極財(cái)政政策了。積極財(cái)政政策的主要政策措施有：擴(kuò)大政府開(kāi)支，實(shí)行赤字預(yù)算，發(fā)行國(guó)債籌集資金增加公共基礎(chǔ)設(shè)施的投資規(guī)模；提高行政事業(yè)單位工資水平，穩(wěn)定部分群體的收入預(yù)期；增大轉(zhuǎn)移支付力度，保障和維持低收入群體的基本消費(fèi)能力。這些措施的推出無(wú)一不是針對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)減速這一嚴(yán)峻問(wèn)題的，旨在通過(guò)政府支出規(guī)模的增加，抑制經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度下滑，適度營(yíng)造宏觀經(jīng)濟(jì)景氣環(huán)境，帶動(dòng)自主投資和社會(huì)消費(fèi)的增加。然而財(cái)政政策的執(zhí)行效果似乎不盡人意：政府赤字連創(chuàng)新高，而國(guó)民經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行狀態(tài)仍在通貨緊縮的邊緣徘徊。這種狀況不禁令人對(duì)目前財(cái)政政策的效果產(chǎn)生疑慮。

實(shí)際上我國(guó)財(cái)政政策已經(jīng)進(jìn)入困境，政府進(jìn)行決策時(shí)不得不在兩難之中小心翼翼的尋找平衡。一方面，4年連續(xù)的赤字?jǐn)U張導(dǎo)致債務(wù)累積過(guò)快，2001年債務(wù)余額已達(dá)15608億元（1）。參考馬約關(guān)于債務(wù)警戒線的標(biāo)準(zhǔn)，中央財(cái)政作為直接債務(wù)主體實(shí)已不堪重負(fù)，客觀上要求增加稅收或者減少支出，淡化財(cái)政政策的積極色彩，向平衡財(cái)政回歸。然而在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)背景下，這種做法無(wú)疑將意味著隨時(shí)面臨巨大的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)和政治風(fēng)險(xiǎn)，出于維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的維持政府地位的考慮，政府傾向于維持赤字預(yù)算；另一方面，國(guó)民經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)依然形勢(shì)嚴(yán)峻，不得不實(shí)行積極的經(jīng)濟(jì)政策以增加需求，對(duì)于政府而言就是減少稅收或增加開(kāi)支，即增加赤字安排。然而，在經(jīng)濟(jì)恢復(fù)活力之前赤字的累積效應(yīng)必將弱化政府信用。一旦受到意外的外部沖擊，會(huì)面臨更大的政府風(fēng)險(xiǎn)，同樣為了政府信用和地位，政府應(yīng)當(dāng)削減赤字關(guān)注債務(wù)問(wèn)題。無(wú)論從哪一方面看，政府的選擇都處于矛盾之中。

一、目前學(xué)術(shù)界關(guān)于解決財(cái)政政策兩難問(wèn)題的幾種思路

針對(duì)我國(guó)財(cái)政目前的兩難境地，不少學(xué)者從不同角度提出了解決思路，代表性的觀點(diǎn)主要有以下幾種：

（一）減稅減費(fèi)說(shuō)。這種觀點(diǎn)主張從宏觀稅負(fù)的角度減少政府收入，降低產(chǎn)品成本，提高企業(yè)投資能力；認(rèn)為當(dāng)前財(cái)政政策的積極性只表現(xiàn)在增加政府支出上，而減稅作為很好的積極政策并未被有效使用，并且連續(xù)4年維持大規(guī)模赤字使增支型的積極財(cái)政政策難以為繼，從而應(yīng)當(dāng)考慮減收型的積極財(cái)政政策。

從理論上看，這種做法具有一定可行性，但在我國(guó)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)背景下都不可能實(shí)行。首先我國(guó)稅收收入主要以流轉(zhuǎn)稅為主，流轉(zhuǎn)稅作為能夠轉(zhuǎn)嫁的稅種，降低其稅率在當(dāng)前形勢(shì)下只能進(jìn)一步加劇物價(jià)水平的下跌，降低投資與消費(fèi)預(yù)期。其次，雖然所得稅稅率的下降確實(shí)能帶給企業(yè)自主支配資金的增加，但由于目前我國(guó)企業(yè)盈利水平普遍較低，小幅的稅率下調(diào)并不能使企業(yè)形成強(qiáng)烈的投資欲求，況且我國(guó)供給與需求相比，基本沒(méi)有供不應(yīng)求的產(chǎn)品，在沒(méi)有利潤(rùn)點(diǎn)的情況下，企業(yè)即使有盈余資金也不會(huì)主動(dòng)投資。因此減稅的做法不太適合我國(guó)國(guó)情，而且一旦采用減收措施，相應(yīng)而來(lái)的必然是減支。然而除政府可相機(jī)支配的小部分資金外，大部分財(cái)政支出都具有增長(zhǎng)的剛性，即使是目前臨時(shí)性增加的建設(shè)性支出，如大部分國(guó)債項(xiàng)目并不能因支出減少就中途廢棄，因而減稅不可取。

（二）改革收支結(jié)構(gòu)說(shuō)。這種觀點(diǎn)沒(méi)有表現(xiàn)出明顯的擴(kuò)大或縮小收支規(guī)模的意圖，傾向于維持總規(guī)模的基本不變，通過(guò)優(yōu)化稅種稅率，調(diào)整支出比例，來(lái)改變收支結(jié)構(gòu)，利用財(cái)政強(qiáng)制性介入國(guó)民收入分配的功能，使得更多的資源流向更能推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的階層。

在我國(guó)，改革收支結(jié)構(gòu)也將是必然之舉，不僅具有可行性，還帶有一定的緊迫性。但如果單純進(jìn)行財(cái)政收支改革，不調(diào)動(dòng)其他經(jīng)濟(jì)資源、只對(duì)既定規(guī)模重新劃分配置，這一改革將會(huì)遇到較大阻力。尤其當(dāng)財(cái)政收支的變動(dòng)涉及眾多經(jīng)濟(jì)主體時(shí)，利益觸動(dòng)最大的當(dāng)為目前中國(guó)掌握較多經(jīng)濟(jì)資源的集團(tuán)，沒(méi)有增量的帶動(dòng)，絕不會(huì)得到既得利益集團(tuán)的合作，從而存量改革無(wú)法推行。在稅收上由于稅收制度改革屬系統(tǒng)性工程并受立法制約，且涉及的利益范圍最廣，缺少配套措施將很難改變既定利益格局，不可能短期內(nèi)立刻見(jiàn)效；在財(cái)政支出上也有同樣的問(wèn)題，雖然與稅制改革相比，近幾年支出增加較快，相對(duì)而言有一些調(diào)整空間，但支出調(diào)整所關(guān)聯(lián)的群體多數(shù)具有社會(huì)地位高和掌握資源多的特點(diǎn)，如行政事業(yè)機(jī)關(guān)人員，所以實(shí)質(zhì)上財(cái)政支出改革比財(cái)政收入改革更難?？梢?jiàn)雖然改革收支結(jié)構(gòu)說(shuō)對(duì)于解決目前財(cái)政政策的兩難有一定作用，然而在維持收支規(guī)模不變的基礎(chǔ)上對(duì)收支結(jié)構(gòu)進(jìn)行調(diào)整，現(xiàn)實(shí)中恐怕難以推行，尤其當(dāng)面對(duì)經(jīng)常性支出的剛性增長(zhǎng)和維持一定建設(shè)性支出的需要時(shí)，顯得過(guò)于保守。

（三）允許地方舉債說(shuō)。這種觀點(diǎn)建議放棄單一由中央舉債的做法，改為允許地方政府根據(jù)自己的能力和需要發(fā)行債券，將中央政府為地方政府承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)交還地方，減輕中央財(cái)政的壓力。根據(jù)我國(guó)《預(yù)算法》的要求，地方政府在進(jìn)行財(cái)政預(yù)算時(shí)應(yīng)保持預(yù)算平衡，地方政府原則上沒(méi)有舉債權(quán)。但是改革開(kāi)放以來(lái)由于我國(guó)財(cái)政收入在中央與地方的分配中，中央政府基本處于劣勢(shì)，中央政府的債務(wù)負(fù)擔(dān)與其稅收收入不成比例，從而在以馬約標(biāo)準(zhǔn)評(píng)價(jià)我國(guó)債務(wù)狀況時(shí)出現(xiàn)指標(biāo)間的不協(xié)調(diào)問(wèn)題。一方面，國(guó)債負(fù)擔(dān)率等關(guān)于國(guó)債發(fā)行空間的指標(biāo)仍在可接受范圍內(nèi)，2001年我國(guó)債務(wù)率為16.3%（2），我國(guó)仍可發(fā)行國(guó)債繼續(xù)實(shí)施積極財(cái)政政策；另一方面，中央財(cái)政債務(wù)依存度等關(guān)于償債能力的指標(biāo)已嚴(yán)重過(guò)高，中央財(cái)政債務(wù)依存度1997年已達(dá)到55.7%（3），中央政府如不立刻控制國(guó)債發(fā)行規(guī)模和速度，在可以預(yù)見(jiàn)的未來(lái)將面臨嚴(yán)重的償債問(wèn)題。因而為解決這兩方面的矛盾并繼續(xù)推行積極財(cái)政政策就要在中央與地方之間合理安排債務(wù)負(fù)擔(dān)。

該觀點(diǎn)承認(rèn)目前形勢(shì)仍需使用積極財(cái)政政策，擴(kuò)大支出規(guī)模。其解決思路是將中央的風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移到地方，由地方自擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)、自負(fù)盈虧。然而簡(jiǎn)單地由中央轉(zhuǎn)到地方，只能暫時(shí)緩解中央壓力，長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看不能從根本上解決問(wèn)題，甚至還可能因?yàn)楣芾聿划?dāng)?shù)纫蛩匾鸶嗟膫鶆?wù)問(wèn)題，若不輔以其他手段，這種方法只能起到治標(biāo)不治本的作用，將政府風(fēng)險(xiǎn)推向未來(lái)。

上述三種解決思路都有合理的一面，但或多或少也都存在不符合當(dāng)前形勢(shì)要求的方面。為此本文試圖綜合三種觀點(diǎn)的長(zhǎng)處，并以第三種觀點(diǎn)為基礎(chǔ)提出以下思路：允許地方舉債與推動(dòng)政府進(jìn)行相應(yīng)的制度改革相結(jié)合，即通過(guò)允許地方舉債減輕中央財(cái)政壓力，繼續(xù)保持相當(dāng)規(guī)模的預(yù)算赤字，以維持一定水平的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率，但在此之前應(yīng)當(dāng)首先或同時(shí)進(jìn)行財(cái)政、金融等方面的改革，從而達(dá)到標(biāo)本兼治的目的。

二、實(shí)施地方政府舉債與相應(yīng)制度改革相結(jié)合

（一）允許地方政府舉債，以維持適當(dāng)支出規(guī)模、調(diào)整債務(wù)負(fù)擔(dān)結(jié)構(gòu)

允許地方政府舉債最主要的目的是滿足財(cái)政支出規(guī)模日益擴(kuò)大的要求，其次在于改變債務(wù)負(fù)擔(dān)結(jié)構(gòu)，提高國(guó)債使用效率和政府還本付息的能力。

1.進(jìn)一步擴(kuò)大支出規(guī)模需要地方政府舉債

首先，我國(guó)財(cái)政需要進(jìn)一步擴(kuò)大支出規(guī)模。從我國(guó)短期經(jīng)濟(jì)運(yùn)行態(tài)勢(shì)看，整體經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)乏力，失業(yè)問(wèn)題遲遲不能妥善解決，社會(huì)不穩(wěn)定因素增加，微觀經(jīng)濟(jì)主體的經(jīng)濟(jì)行為和心理預(yù)期進(jìn)一步趨于保守，在預(yù)期上動(dòng)搖了經(jīng)濟(jì)恢復(fù)快速增長(zhǎng)的心理基礎(chǔ)。因而，維持一定的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率、保證社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境穩(wěn)定具有重要意義。就政府而言，快速有效地提高經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率的手段莫過(guò)于財(cái)政支出增加政策。但是從近幾年財(cái)政措施的實(shí)施效果看，消費(fèi)和民間投資始終啟而不發(fā)，凈出口基本受制于西方主要國(guó)家的經(jīng)濟(jì)狀況，只有政府控制的投資在不斷增加，從中我們似乎可以得出這樣的結(jié)論：政府控制的投資實(shí)際上在支撐中國(guó)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，一旦停止，其后果可能會(huì)不堪設(shè)想。因而從短期看政府仍需維持較大的支出規(guī)模；從較長(zhǎng)時(shí)間范圍看，我國(guó)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入了經(jīng)濟(jì)周期的低谷，供求關(guān)系逐漸由供給嚴(yán)重不足轉(zhuǎn)為供給全面過(guò)剩，這不僅意味著需求方購(gòu)買(mǎi)意愿和購(gòu)買(mǎi)能力的不足，同時(shí)意味著供給方產(chǎn)品、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)面臨全面改造的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。而產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)整體性地更新?lián)Q代決不是短期內(nèi)可以完成的，因此在較長(zhǎng)時(shí)期中，政府必須集中一定資源支持結(jié)構(gòu)調(diào)整，這也要求政府長(zhǎng)期地維持較大規(guī)模的支出。從西方國(guó)家歷史經(jīng)驗(yàn)看，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，政府職能不斷完善，公共開(kāi)支規(guī)模也不斷增加。同樣我國(guó)經(jīng)過(guò)20多年的較快發(fā)展，人們對(duì)公共物品的偏好也在經(jīng)歷由弱變強(qiáng)的過(guò)程。所以，無(wú)論從現(xiàn)實(shí)需要出發(fā)還是從歷史經(jīng)驗(yàn)考慮，財(cái)政支出規(guī)模都需繼續(xù)擴(kuò)大。

其次，我國(guó)財(cái)政支出規(guī)模的擴(kuò)大需要地方政府舉債。目前我國(guó)財(cái)政的指導(dǎo)思想是以支定收，但在財(cái)政支出規(guī)模驟增的情況下，財(cái)政收入跟不上支出的問(wèn)題就凸顯在人們面前。在正常情況下，我國(guó)稅收增加依據(jù)一定作用機(jī)理應(yīng)與國(guó)民經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)在數(shù)值上保持穩(wěn)定的比例關(guān)系，不景氣時(shí)，應(yīng)稅收入與營(yíng)業(yè)額等課稅對(duì)象的增長(zhǎng)水平將大幅下降，倘若不改變稅率，必然導(dǎo)致稅收增加額的下降，無(wú)疑在擴(kuò)大財(cái)政支出時(shí)加重財(cái)政收支缺口問(wèn)題。

那么以增加稅種提高稅率方式增稅是否可行呢？從費(fèi)改稅、未來(lái)需要償還債務(wù)角度看，提高某些稅率、增加稅種是必然的，但目前增稅不可行。首先從我國(guó)主體稅種的稅率看，如增值稅和企業(yè)所得稅，名義稅率水平的發(fā)展趨勢(shì)應(yīng)當(dāng)下降，因?yàn)榕c國(guó)際平均水平相比，我國(guó)兩大稅種的稅率都偏高，偏高的稅率不利于國(guó)家間的稅收競(jìng)爭(zhēng)。其次，當(dāng)前經(jīng)濟(jì)形勢(shì)下增稅不但會(huì)沉重打擊企業(yè)投資、生產(chǎn)的積極性，還會(huì)間接影響居民即期消費(fèi)?？梢?jiàn)增稅的建議不應(yīng)采納，而前面提到減稅政策也是不可取的，所以當(dāng)前主體稅種稅率以保持現(xiàn)狀為宜。不過(guò)適當(dāng)開(kāi)辟新稅源應(yīng)逐漸納入政策考慮范圍，隨著財(cái)產(chǎn)稅、社會(huì)保障稅等比較大的新稅種開(kāi)設(shè)后，稅收增長(zhǎng)規(guī)模將會(huì)有所改觀。因而就稅收規(guī)?？矗唐趦?nèi)增長(zhǎng)幅度不會(huì)太大，財(cái)政收支缺口卻會(huì)越來(lái)越大。

按照規(guī)定，財(cái)政向央行透支已被禁止，彌補(bǔ)赤字的工具只能是發(fā)行國(guó)債，為此，增大國(guó)債發(fā)行規(guī)模就成為必然。目前對(duì)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)性的評(píng)價(jià)，國(guó)際常用指標(biāo)主要有兩類：

（1）對(duì)債務(wù)累積程度的評(píng)價(jià)指標(biāo)，如債務(wù)率（又叫債務(wù)收入比例），即國(guó)債余額占GDP的比重，60%為警戒線。我國(guó)2001年債務(wù)率為16.3%，相對(duì)較小，表明國(guó)債發(fā)行空間仍可拓展。

（2）對(duì)債務(wù)增量風(fēng)險(xiǎn)的評(píng)價(jià)指標(biāo)，即對(duì)每年債務(wù)發(fā)行數(shù)量或赤字規(guī)模的評(píng)價(jià)。由于每年債務(wù)發(fā)行的數(shù)量很大程度上取決于當(dāng)年赤字規(guī)模，而赤字規(guī)模又加大了下一年度的債務(wù)發(fā)行，因而在風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)上赤字規(guī)模與年度債務(wù)發(fā)行規(guī)模有一定的替代性。常用指標(biāo)包括赤字率（又叫赤字收入比例）和債務(wù)依存度。赤字率即赤字占GDP的比重，3%為警戒線。我國(guó)2001年赤字率為2.7%，而2002年預(yù)算赤字高達(dá)3098億元人民幣，國(guó)債發(fā)行總規(guī)模為5929億元，若按7%的GDP增長(zhǎng)率計(jì)算，預(yù)計(jì)2002年赤字率達(dá)到3.02%；債務(wù)依存度，即當(dāng)年國(guó)債發(fā)行額占當(dāng)年財(cái)政支出的比重，20%為警戒線，2001年我國(guó)財(cái)政債務(wù)依存度為26.5%，中央財(cái)政的債務(wù)依存度為42.5%，均高于警戒線。第二類指標(biāo)相對(duì)于警戒線即將超標(biāo)或已經(jīng)超標(biāo)，表明年度債務(wù)發(fā)行規(guī)模較大，尤其是中央財(cái)政作為直接債務(wù)主體負(fù)債過(guò)高。并且可以看出目前中國(guó)的財(cái)政支出嚴(yán)重依賴國(guó)債發(fā)行，已經(jīng)較大程度地陷入借新債還舊債的泥潭，預(yù)計(jì)今年到期以及歸還到期的國(guó)內(nèi)外債務(wù)本金2581億元（4），我國(guó)償債高峰已經(jīng)來(lái)臨，赤字造成的政府風(fēng)險(xiǎn)正在逐步加大。

在中央政府實(shí)施積極財(cái)政余地漸小的情況下，地方政府發(fā)揮其以財(cái)政促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的作用就顯得十分必要，地方政府就可以地方公共建設(shè)為契機(jī)繼續(xù)擴(kuò)大建設(shè)性支出，在總量上維持政策的積極性。所在中央政府應(yīng)適時(shí)將地方市政建設(shè)等責(zé)任和權(quán)力交還地方，使地方政府有充分空間實(shí)踐自己經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展的職能，并使事權(quán)與財(cái)權(quán)一致，這就要求地方政府有自主舉債的權(quán)利。

2.債務(wù)負(fù)擔(dān)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化需要引入地方政府

通過(guò)債務(wù)負(fù)擔(dān)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，發(fā)行債券所籌集的資金將盡可能發(fā)揮出最大效率。目前我國(guó)地方政府在使用國(guó)債資金時(shí)不同程度地存在以下兩個(gè)問(wèn)題：

（1）國(guó)債資金使用效率低下。國(guó)債以國(guó)家信用為擔(dān)保，地方政府在無(wú)償使用國(guó)債資金時(shí)沒(méi)有風(fēng)險(xiǎn)約束，用多用少、用好用壞對(duì)地方政府而言沒(méi)有直接利害關(guān)系，因而無(wú)論本地是否急需進(jìn)行某些建設(shè)投資，也都想在有限的建設(shè)資金中分一杯羹，寧可造成設(shè)施閑置或使用率低下，也要為本地牟取所謂的福利。

近幾年我國(guó)國(guó)債投資項(xiàng)目基本都屬于財(cái)政職責(zé)范圍。從理論上分析，一旦基礎(chǔ)設(shè)施瓶頸得到緩解，相應(yīng)的投資與消費(fèi)就會(huì)隨之增加。但實(shí)際情況與理論預(yù)期有很大差距，排除政策發(fā)揮作用的時(shí)滯因素，可以認(rèn)為是公共基礎(chǔ)設(shè)施的供給與需求在地區(qū)與行業(yè)結(jié)構(gòu)上不相等引發(fā)的，即基礎(chǔ)設(shè)施在某些地區(qū)或部門(mén)供給過(guò)多過(guò)快，顯示出超前化傾向，有的地區(qū)與部門(mén)卻因供給不足減慢了發(fā)展步伐。如農(nóng)村電網(wǎng)改造盲目追求高標(biāo)準(zhǔn)，又如國(guó)債項(xiàng)目實(shí)施之初，某些省市不問(wèn)需求大小“大撒胡椒面”（5），國(guó)債資金的這種非優(yōu)配置大大影響了資金使用效率，對(duì)財(cái)政兩難的解決無(wú)疑是雪上加霜。

（2）國(guó)債建設(shè)項(xiàng)目質(zhì)量難以保證。即使當(dāng)中央、地方和當(dāng)?shù)孛癖姸颊J(rèn)為某一工程必需時(shí)，某些地方官員和承建商之間也可能產(chǎn)生利益勾結(jié)，從而嚴(yán)重忽視工程質(zhì)量，對(duì)中央政府為資金籌措所負(fù)擔(dān)的巨大風(fēng)險(xiǎn)無(wú)動(dòng)于衷。雖然中央政府嚴(yán)格要求工程質(zhì)量，并下派工作組實(shí)地監(jiān)察，但這些措施對(duì)承建者而言都屬外部不連續(xù)約束，而且缺乏對(duì)官員規(guī)范嚴(yán)格、執(zhí)行得力的考核制度，因而不能從根本上予以解決。

引入地方舉債進(jìn)行建設(shè)投資將能在一定程度上避免上述問(wèn)題。這兩個(gè)問(wèn)題的產(chǎn)生原因在于權(quán)責(zé)對(duì)稱和風(fēng)險(xiǎn)約束機(jī)制的缺失，中央政府進(jìn)行地方基礎(chǔ)設(shè)施投資時(shí)面臨信息不對(duì)稱問(wèn)題，地方政府不會(huì)向中央政府傳遞表露自己真實(shí)意圖的信息，反而有意傳遞有利于本地政府或相關(guān)利益團(tuán)體的虛假信息。而在地方政府舉債投資時(shí)將不存在這一問(wèn)題，首先地方政府不能再?gòu)闹醒胝玫綗o(wú)償提供的建設(shè)性資金，從而消除了誘使地方爭(zhēng)上項(xiàng)目的利益來(lái)源，地方政府能在信息較為完全的基礎(chǔ)上做出比較正確的投資決策；其次地方債券的發(fā)行應(yīng)當(dāng)面向本地居民，因而即使某些官員有違法追求個(gè)人利益的動(dòng)機(jī)，其行為也不會(huì)通過(guò)地方人大的表決和本地群眾的監(jiān)督。

（二）在允許地方政府舉債的基礎(chǔ)上改變財(cái)政收支結(jié)構(gòu)，繼續(xù)推行經(jīng)濟(jì)制度改革

支出規(guī)模的擴(kuò)大緩解了觸發(fā)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的壓力，但若無(wú)相應(yīng)制度改革措施相輔相成，政府風(fēng)險(xiǎn)加大的問(wèn)題則會(huì)迅速惡化，因?yàn)閺目偭可峡?，無(wú)論由中央舉債還是地方舉債都屬于政府舉債，簡(jiǎn)單放開(kāi)地方舉債可能會(huì)使當(dāng)前財(cái)政、金融上的管理更加混亂。因此，地方舉債能否成行還取決于經(jīng)濟(jì)體制的配套改革，主要理由如下：

1.若無(wú)政府官員監(jiān)督體制的完善，地方舉債的引入可能會(huì)進(jìn)一步加大中國(guó)的腐敗問(wèn)題。允許地方舉債是由中央集權(quán)向地方分權(quán)的改革過(guò)程中十分重要的環(huán)節(jié)，然而舉債權(quán)力的下移雖然能夠提高地方政府的積極性，也有利于提高地方的自我監(jiān)督，但若形成較為封閉的財(cái)政資金運(yùn)行環(huán)境，同時(shí)地方政府內(nèi)部權(quán)力未能得到有效制衡，則更易滋生腐敗。地方通過(guò)發(fā)行債券進(jìn)行大規(guī)模的城市、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)客觀上又為某些官員違法斂財(cái)提供了機(jī)會(huì)。而且在地方自主舉債投資的背景下，中央政府于情于理應(yīng)當(dāng)減少干涉地方行為，所以其原本就略顯勉強(qiáng)的外部監(jiān)督將越發(fā)顯得蒼白無(wú)力。如果我們承認(rèn)腐敗是當(dāng)前財(cái)政資金使用效率低下的原因，那么允許地方舉債之前必須首先加強(qiáng)政府官員的監(jiān)督，利用多種監(jiān)督形式，如輿論監(jiān)督、社會(huì)公眾監(jiān)督（包括相關(guān)利益法人、自然人）、黨政組織監(jiān)督，尤其要嚴(yán)格官員考核制度，否則寧可放棄，也不能造成更嚴(yán)重的后果。

2.若無(wú)財(cái)政金融方面的適當(dāng)規(guī)制，放開(kāi)地方舉債之初，地方舉債將會(huì)沖擊我國(guó)債券市場(chǎng)，甚至影響整個(gè)金融市場(chǎng)。長(zhǎng)久以來(lái)，地方建設(shè)資金缺口較大，一旦允許地方發(fā)行債券募集所需資金，多年集聚的需求可能會(huì)立刻顯現(xiàn)出來(lái)，從而產(chǎn)生較大嚴(yán)重的資金供不應(yīng)求。雖然我國(guó)儲(chǔ)蓄存款余額連年大幅上升，現(xiàn)已超過(guò)8萬(wàn)億元，但居民愿意將其中的多大比例改為地方債券投資實(shí)際上很難預(yù)測(cè)。如果來(lái)自銀行存款的數(shù)額不大，地方政府債券將會(huì)從其他市場(chǎng)，如國(guó)債市場(chǎng)、金融債券市場(chǎng)、企業(yè)債券市場(chǎng)，甚至股票市場(chǎng)吸引資金，直接導(dǎo)致這些證券市場(chǎng)的價(jià)格產(chǎn)生波動(dòng)。另外地方政府之間還可能為資金的競(jìng)爭(zhēng)而相繼提高債券利率，造成利率惡性攀升，最終影響整個(gè)金融市場(chǎng)的穩(wěn)定。因此為保護(hù)尚處于改革艱難期間的國(guó)內(nèi)金融業(yè)，有關(guān)地方債券的發(fā)行與流通事宜仍需慎重為之，應(yīng)制定相關(guān)措施循序漸進(jìn)地放開(kāi)地方債券市場(chǎng)。

3.若不建立償債保障機(jī)制，則地方政府發(fā)債難以抵抗不易預(yù)測(cè)的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)。雖然地方舉債實(shí)現(xiàn)了資金籌集、投資的決策分散化，能夠提高資金使用效率，并有效地抵御償債風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)生，但即使是徹底的決策分散化也不能在絕對(duì)意義上消除風(fēng)險(xiǎn)，總會(huì)有某些投資項(xiàng)目決策失誤，因而從整體來(lái)看，必然有部分決策不符合未來(lái)發(fā)展方向而面臨失敗，這也是決策分散化的基本代價(jià)。在完善的社會(huì)體系中，應(yīng)當(dāng)有相應(yīng)的機(jī)構(gòu)承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)防范和應(yīng)對(duì)的責(zé)任，一般而言，專業(yè)性的保險(xiǎn)公司負(fù)責(zé)出險(xiǎn)概率小，易于獲取信息的部分，政府負(fù)責(zé)市場(chǎng)不能解決的、影響范圍較大的部分。由于地方政府投資興建的項(xiàng)目多為規(guī)模巨大的基礎(chǔ)設(shè)施，如果因決策人員知識(shí)結(jié)構(gòu)缺陷、經(jīng)驗(yàn)的有限、對(duì)未來(lái)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的認(rèn)識(shí)不準(zhǔn)出現(xiàn)決策失敗，則所造成的損失可能足以令當(dāng)?shù)卣飘a(chǎn)。雖然國(guó)外有地方政府破產(chǎn)的先例，但我國(guó)近期內(nèi)穩(wěn)定重于一切，絕不會(huì)允許地方政府破產(chǎn)，因此當(dāng)出現(xiàn)償債危機(jī)時(shí)應(yīng)當(dāng)有相關(guān)措施保障地方債務(wù)按時(shí)足額償還。

4.若不進(jìn)行企業(yè)稅收規(guī)范，當(dāng)?shù)胤截?cái)政不再緊張后，地方政府很可能以更多的借口支持本地企業(yè)，使稅負(fù)不公和市場(chǎng)割據(jù)現(xiàn)象變得更加棘手。眾所周知，1994年分稅制改革并不徹底，稅收公平總是一直未能有效解決，據(jù)項(xiàng)懷誠(chéng)披露，除去國(guó)家允許的1000多億政策性減免稅收外，國(guó)家不允許的稅收減免也數(shù)量可觀，而偷稅漏稅問(wèn)題更為嚴(yán)重（6）。這不能不跟地方保護(hù)相聯(lián)系，尤其在加入世貿(mào)組織后，我國(guó)競(jìng)爭(zhēng)力不強(qiáng)的行業(yè)、企業(yè)面臨的困難可能進(jìn)一步加大，而細(xì)究企業(yè)困難的原因顯然包括不同企業(yè)稅費(fèi)負(fù)擔(dān)不等的因素。在原本不公平的基礎(chǔ)上放松地方收入管制，地方政府將更有實(shí)力以較多的盈余資金支持本地企業(yè)，更深程度地?fù)p害全國(guó)范圍內(nèi)企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)的公平環(huán)境。因此在新的經(jīng)濟(jì)條件下，為推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展繼續(xù)進(jìn)行稅制改革將是十分必要的。

5.若不改革中央地方財(cái)政收支關(guān)系，明確各自的政府職能，地方舉債可能加重收支結(jié)構(gòu)的不當(dāng)傾向，且職責(zé)的混亂不清還容易成為日后償債困難的根源和借口。

首先，從政府和市場(chǎng)的關(guān)系看，政府應(yīng)不應(yīng)當(dāng)直接介入經(jīng)濟(jì)發(fā)展，政府與市場(chǎng)在資源配置中各自發(fā)揮作用的邊界在哪里，仍需要進(jìn)一步統(tǒng)一認(rèn)識(shí)。地方政府舉債投資注重效率，即使同是投資基礎(chǔ)設(shè)施，也有項(xiàng)目盈利的大小、快慢問(wèn)題，因而一定程度上存在與企業(yè)爭(zhēng)奪贏利性較強(qiáng)的項(xiàng)目的沖動(dòng)。而我國(guó)近20年財(cái)政體制變化所代表的方向一直以效率為主，較多地忽視了全面、綜合發(fā)展的重要，即政府越位、缺位現(xiàn)象嚴(yán)重。因而地方舉債所籌資金應(yīng)投入到與民間投資互補(bǔ)性較強(qiáng)，或能有效拉動(dòng)自主消費(fèi)、投資的項(xiàng)目上。

其次，從政府內(nèi)部的職能劃分看，籠統(tǒng)地講政府應(yīng)當(dāng)負(fù)責(zé)公共產(chǎn)品的供給，但我國(guó)目前在實(shí)踐上對(duì)由哪級(jí)政府負(fù)責(zé)什么樣的公共產(chǎn)品仍有誤區(qū)。如果地方政府過(guò)多地承擔(dān)了中央政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的職責(zé)，同時(shí)沒(méi)有相應(yīng)的稅收來(lái)源，則必然會(huì)出現(xiàn)職責(zé)內(nèi)工作失誤或償債遇到問(wèn)題；反之，中央過(guò)多承擔(dān)職責(zé)，則造成中央負(fù)債過(guò)重，而使地方產(chǎn)生多余資金?？梢?jiàn)，財(cái)政收支關(guān)系應(yīng)與政府職能界定聯(lián)系起來(lái)。

三、相關(guān)政策建議

1.盡快修改《預(yù)算法》，為地方政府發(fā)行債券清除制度障礙提供法律依據(jù)。《預(yù)算法》自1995年實(shí)施以來(lái)在實(shí)踐中出現(xiàn)較多問(wèn)題，如操作性不強(qiáng)，某些規(guī)定與事實(shí)不符等，1999年就有人大代表提出要修改《預(yù)算法》，不過(guò)當(dāng)時(shí)中央政府債券發(fā)行風(fēng)頭正健，很少有人提出因地方不能發(fā)債而修改《預(yù)算法》。當(dāng)前形勢(shì)下，不允許地方政府發(fā)行債券已經(jīng)開(kāi)始制約財(cái)政政策的積極性進(jìn)一步發(fā)揮作用，為保持國(guó)民經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長(zhǎng)，應(yīng)盡快將《預(yù)算法》的修訂納入“人大”議程。

2.嚴(yán)格政府官員考核標(biāo)準(zhǔn)，完善內(nèi)外監(jiān)督體制，制定輔助措施加強(qiáng)反腐力度，如強(qiáng)化金融實(shí)名制，逐步實(shí)現(xiàn)官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度。

3.為防止地方債券發(fā)行沖擊金融市場(chǎng)，在初始階段允許地方債券發(fā)行應(yīng)當(dāng)遵守兩個(gè)條件：第一，債券發(fā)行應(yīng)面向本地居民和法人，不鼓勵(lì)在全國(guó)范圍發(fā)行且短期內(nèi)不允許上市流通。第二，發(fā)行資格由中央政府有關(guān)部委審定，用以從宏觀角度控制地方債券發(fā)行總規(guī)模，協(xié)調(diào)與其他金融市場(chǎng)的關(guān)系。

4.適當(dāng)賦予地方制定稅種選擇稅率的權(quán)力，并建立地方債券償債基金，保證地方債務(wù)的償還有所保障。

首先，從收支平衡的角度看，地方政府擁有的事權(quán)應(yīng)與財(cái)權(quán)一致，當(dāng)由地方負(fù)責(zé)本地基礎(chǔ)設(shè)施的提供時(shí)，地方政府增加了事的決策權(quán)，相應(yīng)地也應(yīng)擁有財(cái)?shù)臎Q策權(quán)，即地方收入與支出的自主權(quán)利。當(dāng)被允許以發(fā)行債券來(lái)增加地方收入時(shí)，應(yīng)又將派生出債權(quán)與稅權(quán)的對(duì)立統(tǒng)一。因而可允許地方政府在地方人大和中央政府都認(rèn)可，并在不妨礙全國(guó)范圍的企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)的情況下，根據(jù)當(dāng)?shù)厍闆r選擇稅種和相應(yīng)稅率，制定有地方特色的只適用于當(dāng)?shù)氐亩惙N，使地方發(fā)債還債有更加可靠的財(cái)政收入保障。

其次，從概率意義看，即使制定執(zhí)行了最嚴(yán)格的發(fā)債標(biāo)準(zhǔn)，也會(huì)有不確定因素導(dǎo)致償債風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生，因此應(yīng)當(dāng)設(shè)立集中償債基金，可由地方財(cái)政根據(jù)舉債額以一定比例繳存償債準(zhǔn)備金，中央財(cái)政每年也向償債基金注入相應(yīng)比例的資金，由中央代為管理。

5.逐漸取消稅收制度上不合理的歧視性或優(yōu)惠性規(guī)定，在地區(qū)結(jié)構(gòu)、行業(yè)結(jié)構(gòu)和所有制結(jié)構(gòu)上，保持制度供給的統(tǒng)一性。提倡給某些行業(yè)以整體性優(yōu)惠，尤其是關(guān)乎未來(lái)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的高風(fēng)險(xiǎn)行業(yè)，反對(duì)給個(gè)別企業(yè)以政策優(yōu)惠，主要目的是為企業(yè)創(chuàng)造出外部環(huán)境約束相等的公平競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，確實(shí)發(fā)揮市場(chǎng)優(yōu)勝劣汰的機(jī)制，選拔出真正有效率的企業(yè)，在公平的基礎(chǔ)上鼓勵(lì)效率。所以，凡是涉及企業(yè)的稅收制度都應(yīng)由中央政府統(tǒng)一制定。

6.準(zhǔn)確界定政府職能，積極推動(dòng)公共財(cái)政的建立。各級(jí)政府要明確各自的事權(quán)，重新核定各級(jí)財(cái)政支出范圍。除中央政府要承擔(dān)一些大型、長(zhǎng)期、跨地區(qū)的重點(diǎn)項(xiàng)目外，一般盈利性項(xiàng)目應(yīng)交由企業(yè)承辦，地方財(cái)政把支出重點(diǎn)放在基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)等方面。

注釋：

（1）項(xiàng)懷誠(chéng)：《關(guān)于2001年中央和地方預(yù)算執(zhí)行情況及2002年中央和地方預(yù)算草案的報(bào)告》，《人民日?qǐng)?bào)》，2002年3月18日，第3版。

（2）我國(guó)2001年國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值為95933億元，2001年末債務(wù)余額為15608億元，債務(wù)率為二者之商。

（3）項(xiàng)懷誠(chéng)：《改革開(kāi)放中的中國(guó)財(cái)政》，《人民日?qǐng)?bào)》，1998年12月21日，第10版。

（4）同注（1）2001年赤字2598億元，中央財(cái)政債務(wù)收入4604億元，全國(guó)財(cái)政支出18844億元，中央財(cái)政總支出11769億元。

（5）財(cái)政部基本建設(shè)司：《中國(guó)國(guó)債專項(xiàng)投資（1998.8-1999.8）》，北京經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，1999年版，第413-414頁(yè)。

（6）劉芳：《在健康發(fā)展中消解經(jīng)濟(jì)難題項(xiàng)懷誠(chéng)在滬展望中國(guó)財(cái)政改革》，《解放日?qǐng)?bào)》，2002年6月3日，第2版。

參考文獻(xiàn)：

[1]李茂生，柏冬秀。中國(guó)財(cái)政政策研究[M].北京：中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，1999.

[2]安體富。減稅還有空間[J].財(cái)政與稅務(wù)，2001，（4）。

[3]張亞斌。從美國(guó)“新經(jīng)濟(jì)”看中國(guó)財(cái)政政策的微觀化[J].財(cái)政與稅務(wù)，2001，（10）。

[4]中國(guó)社科院財(cái)貿(mào)所《中國(guó)地方債券市場(chǎng)發(fā)展研究》課題組。我國(guó)已經(jīng)具備開(kāi)放地方債券市場(chǎng)的條件[J].中國(guó)經(jīng)貿(mào)導(dǎo)刊，2001，（12）。