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在目前我國尚不允許地方政府發(fā)行公債的背景下，許多地方政府職能部門已經(jīng)以“多元化融資”等名義舉借了大量債務(wù)[1]，可見，是否允許地方政府發(fā)行公債已成為目前我們無法回避的問題。筆者認(rèn)為，要明確回答這一問題，必須首先回答發(fā)行地方公債在我國是否具有理論與現(xiàn)實(shí)的可行性，特別是要明確在現(xiàn)階段發(fā)行地方公債是否會引發(fā)地方政府債務(wù)的過度膨脹等問題。

一、發(fā)行地方公債的理論依據(jù)是否存在

為逐步建立和完善市場經(jīng)濟(jì)體制，我國政府確立了在近幾年內(nèi)初步建立與市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的公共財政基本框架的改革目標(biāo)。根據(jù)公共財政理論，地方政府確有發(fā)行地方公債的理論依據(jù)：

（一）源于時期受益原則的經(jīng)濟(jì)依據(jù)

根據(jù)公共財政理論，地方政府及其財政的基本職責(zé)是有效率地為當(dāng)?shù)鼐用裉峁┧麄兯玫牡胤焦伯a(chǎn)品[2]，這種側(cè)重于資源有效配置的職責(zé)，使受益原則成為地方政府行為必須遵循的基本準(zhǔn)則之一，因?yàn)槌杀九c受益的一致性，通常是保證產(chǎn)品有效供應(yīng)的一種必要條件。就受益原則來看，它的中心含義是“受益者付費(fèi)”，即受益轄區(qū)內(nèi)的個人應(yīng)當(dāng)根據(jù)受益程度的大小分擔(dān)地方公共產(chǎn)品的成本，其中，如果受益者受益的時期不同，其受益的程度也就存在差別，其所應(yīng)承擔(dān)的成本費(fèi)用也就應(yīng)當(dāng)有所不同，這種根據(jù)受益的不同時期分擔(dān)地方公共產(chǎn)品成本的原則就是一種“時期受益原則”。

根據(jù)時期受益原則，地方公共產(chǎn)品的成本應(yīng)當(dāng)由受益的不同時期分別承擔(dān)，換言之，地方公共產(chǎn)品的成本應(yīng)當(dāng)由整個受益期內(nèi)的人們加以分擔(dān)。在地方政府提供的各種公共產(chǎn)品中，存在著受益期長短不同的公共產(chǎn)品。有些公共產(chǎn)品的受益只限于一個財政年度，典型的如一般行政性服務(wù)等經(jīng)常性項(xiàng)目；有些公共產(chǎn)品的受益期則及于多個財政年度，典型的如防洪、公路等公共基礎(chǔ)設(shè)施等資本性項(xiàng)目。由于受益期長短不同，公共產(chǎn)品成本的分擔(dān)方式存在著極大差別。對于效益只限于某一個財政年度，不能遞延到以后財政年度的經(jīng)常性項(xiàng)目而言，通過一般性稅收來籌集所需資金往往是地方政府的最佳選擇，因?yàn)槎愂帐乾F(xiàn)期的財政負(fù)擔(dān)，與這類產(chǎn)品形成的現(xiàn)期受益正好在時間上和人群分布上相對稱。而對于效益不僅體現(xiàn)在本財政年度，也體現(xiàn)在以后多個財政年度，即產(chǎn)品形成的受益遞延到以后許多年度，有的可能長達(dá)幾十年的資本性項(xiàng)目而言，提供這類產(chǎn)品的成本應(yīng)當(dāng)在整個受益期內(nèi)進(jìn)行分割，由各期受益的人們分別承擔(dān)，由此，地方政府債務(wù)融資，特別是中長期債務(wù)融資正好滿足了這一要求，因?yàn)檫@類資金的償債負(fù)擔(dān)只是在未來年度才得以形成，只要債務(wù)融資的償債期限與受益期限大體一致，成本與受益就可以在時間和人群分布上達(dá)到近似的一致，符合廣為認(rèn)同的受益公平原則，并可能通過這一機(jī)制將項(xiàng)目利益與成本內(nèi)部化而提高地方政府活動的效率。

當(dāng)然，地方政府也可以通過一般性稅收為類似的資本性公共產(chǎn)品提供資金，但這意味著成本與受益發(fā)生了時間上和人群上的分離，即成本由當(dāng)代人負(fù)擔(dān)，利益遞延于后代人，實(shí)際上是當(dāng)代人在出資供應(yīng)那些受益向后代人外溢的公共產(chǎn)品。從經(jīng)濟(jì)學(xué)意義上講，只有在當(dāng)代人把后代人的利益看作是自己的利益或者是在當(dāng)代人將后代人的利益看得很重的時候，這類公共產(chǎn)品的供應(yīng)才可能完全或部分地發(fā)生。否則，正如在沒有補(bǔ)償?shù)那闆r下，效益外溢的產(chǎn)品通常是供不應(yīng)求的一樣，這類地方公共產(chǎn)品的供應(yīng)也將如此。同樣道理，地方政府的債務(wù)資金也應(yīng)當(dāng)專用于資本性公共產(chǎn)品的提供，否則，如果將債務(wù)資金用于現(xiàn)期消費(fèi)（補(bǔ)充經(jīng)常性支出的不足），也會發(fā)生成本與受益在時間上和人群上的分離，只是這種分離意味著債務(wù)資金在為當(dāng)代人謀利的同時，將負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)嫁到了后代人的身上，因?yàn)閭鶆?wù)資金的使用無法產(chǎn)生收入的增量，未來償債的資金來源只能是從未來的稅收中支付。這種當(dāng)代人對后代人的“透支”，不僅背離了有效決策所要求的受益原則，而且極易造成現(xiàn)期公共開支的規(guī)模由于缺少成本約束而過大。

由上可見，時期受益原則還提供了合理的財政融資原則的理論基礎(chǔ)：即根據(jù)不同類型公共產(chǎn)品在受益期上的差別，選擇不同的財政融資來源，以便將各自的成本按照受益時期分擔(dān)在不同時期的受益者身上。顯然，正是時期受益原則的應(yīng)用為地方政府舉債提供了基本的經(jīng)濟(jì)依據(jù)。

（二）源于分級財政的體制依據(jù)

根據(jù)公共財政理論，由于地方政府在獲取當(dāng)?shù)鼐用駥Ρ镜毓伯a(chǎn)品的偏好信息方面具有天然的，優(yōu)勢（更接近于當(dāng)?shù)鼐用瘢?，因此，?yīng)當(dāng)被賦予決定提供什么，如何提供和何時提供地方公共產(chǎn)品等方面的決策職責(zé)，即地方政府及其財政的基本職責(zé)是有效率地為當(dāng)?shù)鼐用裉峁┧麄兯玫牡胤焦伯a(chǎn)品。但是，這一職責(zé)是否意味著應(yīng)當(dāng)把與決策責(zé)任相聯(lián)系的籌資責(zé)任、管理責(zé)任和監(jiān)督責(zé)任全部劃歸這一級政府呢？

從理論上說，公共產(chǎn)品的決策制定、資金安排、日常管理和執(zhí)行情況的監(jiān)督等職責(zé)是可以加以分解的。在許多情況下，不僅沒有必要把產(chǎn)品供應(yīng)的決策責(zé)任、籌資責(zé)任、管理責(zé)任和監(jiān)督責(zé)任全部劃歸某一級政府，而且常常需要將上述職責(zé)在不同級次的政府之間進(jìn)行合理的分工。例如，就管理職責(zé)來看，管理職責(zé)分工的目標(biāo)在于節(jié)省管理費(fèi)用、提高管理的經(jīng)濟(jì)效率，如果某些管理性事務(wù)不存在規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益（統(tǒng)一管理帶來的單位管理費(fèi)用的節(jié)約），那么將這類管理職責(zé)劃歸最接近項(xiàng)目所在地的政府層級來說應(yīng)當(dāng)更為合理和有效，因?yàn)榈蛯蛹壍恼亲罹邆錀l件獲取當(dāng)?shù)匦畔⒌?，而?shí)現(xiàn)高效管理的一個必要條件就是首先獲得管理所需的各種必要信息。再如，就監(jiān)督職責(zé)來看，為了確保各級政府管理職責(zé)的正常、合理、有效地實(shí)施，監(jiān)督這些政府的執(zhí)行情況肯定是必不可少的。從政府的角度看，這一職責(zé)集中于上級政府應(yīng)當(dāng)更為有效，因?yàn)樯霞壵奶赜袡?quán)威和超然獨(dú)立的地位更適合于擔(dān)負(fù)監(jiān)督下級政府執(zhí)行的責(zé)任。

但是，就籌資責(zé)任而言，將它與決策責(zé)任聯(lián)系在一起考慮可能更為合理和有效。其理由在于，要進(jìn)行有效率的決策，公共產(chǎn)品供應(yīng)的決策者應(yīng)該為其決策的后果承擔(dān)責(zé)任，即決策由誰做出，就必須承擔(dān)（至少是部分承擔(dān)）此項(xiàng)決策所產(chǎn)生的后果。否則，如果決策責(zé)任與后果承擔(dān)不一致，就會極易造成決策者的決策偏離合理的目標(biāo)，無法實(shí)現(xiàn)資源配置的最優(yōu)化?；I資責(zé)任與決策責(zé)任的結(jié)合，實(shí)際上就是提供了一種將決策責(zé)任與后果承擔(dān)一致起來的一種機(jī)制。因?yàn)閷τ跊Q策者而言，由其承擔(dān)籌資責(zé)任意味著它的決策要受到一種硬預(yù)算的約束，這種約束機(jī)制必然會促使決策者在決策時，盡可能地將提供公共產(chǎn)品的成本與利益聯(lián)結(jié)起來，從而有助于提高決策的高效性。否則，如果在賦予決策者以決策責(zé)任的同時，不賦予與履行該職責(zé)相稱的籌資責(zé)任，那么就會形成決策在預(yù)算上的軟約束，導(dǎo)致決策者在決策時，難以控制擴(kuò)張的沖動，形成支出決策乃至規(guī)模的過度膨脹，進(jìn)而可能迫使決策者從非正規(guī)的渠道獲取收入，并把希望寄托在中央政府幫其解脫困境之上。

將籌資責(zé)任與決策責(zé)任聯(lián)系在一起考慮的一個重要結(jié)論就是：如果一種公共產(chǎn)品由某一層級地方政府負(fù)責(zé)供應(yīng)，那么，為了增強(qiáng)該級地方政府的責(zé)任心，保證地方公共產(chǎn)品得以合理、有效的提供，最好同時將決策責(zé)任和籌資責(zé)任也歸為該層級政府。這意味著地方政府在擁有可以決定地方公共產(chǎn)品供應(yīng)規(guī)模與結(jié)構(gòu)的權(quán)力和責(zé)任的同時，也應(yīng)當(dāng)擁有執(zhí)行和實(shí)施這些決策所需要的財政資源，即地方政府應(yīng)當(dāng)具有足夠的、由地方控制的、用于提供地方公共產(chǎn)品的財政收入，而且應(yīng)當(dāng)在籌資的方式、來源、規(guī)模和某些稅基、稅率的決定上，具有相當(dāng)?shù)撵`活性?？梢哉f，獨(dú)立的收入基礎(chǔ)是地方政府有效率地提供地方公共產(chǎn)品的重要制度保證。當(dāng)然，決策責(zé)任與籌資責(zé)任的一致性，還意味著如果地方政府的供應(yīng)決策受到了中央政府的干預(yù)（典型的是制定服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)），并因此而增加了供應(yīng)產(chǎn)品的成本時，中央政府就不得不承擔(dān)與此相應(yīng)的一份籌資責(zé)任，即對增加的產(chǎn)品成本提供一定的補(bǔ)貼。

由上可見，決策責(zé)任與籌資責(zé)任的一致性，實(shí)際上與我們通常所說的“事權(quán)與財權(quán)相統(tǒng)一”的財政分權(quán)原則是一致的。因此，若僅從債務(wù)融資上看，如果由地方政府所決策提供的公共產(chǎn)品中，具有應(yīng)該并可以通過舉債以籌集資金的項(xiàng)目。那么，與此相應(yīng)的債務(wù)籌資責(zé)任就應(yīng)當(dāng)同時由地方政府來承擔(dān)，即舉債權(quán)也是規(guī)范的分級財政體制下各級政府應(yīng)有的財權(quán)。

二、發(fā)行地方公債的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)是否已經(jīng)具備

如前所述，在公共財政模式下，地方公債制度的建立具有充足的理論依據(jù)，而且從國際范圍看，盡管各個國家的政府構(gòu)成、地方政府的具體職責(zé)、地方轄區(qū)的人口規(guī)模以及在財政收入的籌集方式和偏好上均有所不同，但總起來看，舉債不僅是美。國、日本等發(fā)達(dá)國家地方政府普遍采用的融資手段，而且也越來越受到發(fā)展中國家的青睞。然而，理論必須與實(shí)際相結(jié)合，國際經(jīng)驗(yàn)也必須結(jié)合現(xiàn)實(shí)的國情，就我國而言，在現(xiàn)階段是否具備了發(fā)行地方公債所需的各種現(xiàn)實(shí)條件呢？筆者認(rèn)為，根據(jù)我國的國情，目前已經(jīng)初步具備了建立地方公債制度所需要的前提條件。

第一，發(fā)行地方公債的體制基礎(chǔ)在我國已經(jīng)存在。我國1994年實(shí)行的分稅制財政體制改革，雖然在各級政府之間事權(quán)的劃分等諸多方面還存在許多亟待解決的問題，但是，分級財政體制的初步建立，已使地方政府擁有了相對明確的事權(quán)和財權(quán)，這就意味著地方政府可以作為發(fā)行公債的經(jīng)濟(jì)主體，地方政府舉債的體制基礎(chǔ)已經(jīng)確立。

第二，地方政府存在對地方公債資金的需求。由于我國在計劃經(jīng)濟(jì)時期，出于盡快建立起工業(yè)化體系的初衷，幾乎將所有有限的資金都用到建設(shè)生產(chǎn)企業(yè)上去了，造成道路交通、城鄉(xiāng)電網(wǎng)、住宅等建設(shè)周期長、見效慢且微利的基礎(chǔ)設(shè)施等公共產(chǎn)品的供應(yīng)長期滯后于國民經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的需要。盡管近年來實(shí)施積極財政政策，各級政府加大了對于這類公共產(chǎn)品的投入，但仍未擺脫它的瓶頸制約。據(jù)建設(shè)部預(yù)測，“十五”時期我國僅是城市建設(shè)固定資產(chǎn)投資就需至少1000億元。由此可見，為了保證基礎(chǔ)設(shè)施與經(jīng)濟(jì)增長的協(xié)調(diào)發(fā)展，我國仍需大量的資本性公共產(chǎn)品的投入，依然面臨著巨大的資金缺口。而這一資金缺口的彌補(bǔ)，既不可能完全依賴于中央和地方政府的預(yù)算資金，特別是在目前許多地方政府財政極為困難的情況下，也不可能把希望繼續(xù)寄托在中央公債上，因?yàn)槟壳爸醒胝驀鴤l(fā)行而帶來的財政風(fēng)險正在逐步加大，而完全依賴于私人投資也是不現(xiàn)實(shí)的，因?yàn)榇蠖鄶?shù)基礎(chǔ)設(shè)施畢竟不屬于高利潤率的產(chǎn)業(yè)。因此，多元化融資無疑是目前增加基礎(chǔ)設(shè)施投入，擺脫其對經(jīng)濟(jì)發(fā)展制約的最佳選擇。而地方公債的發(fā)行，又無疑是彌補(bǔ)當(dāng)前地方財政資金不足，減輕中央政府的債務(wù)壓力，改善地方資本性公共產(chǎn)品供應(yīng)狀況的有效措施之一。

第三，社會資金中存在對地方公債的應(yīng)債能力。隨著改革開放以來，我國經(jīng)濟(jì)的，持續(xù)高速增長，社會閑散資金和居民所得都有了很大提高，2002年城鎮(zhèn)居民人均可支配收入為7500元，雖然幾次降低銀行儲蓄存款利息，但居民儲蓄存款有增無減，2002年城鄉(xiāng)居民儲蓄存款余額已達(dá)到8.7萬億元。然而，這些資金除了繼續(xù)存款和購買國債以外，投資渠道十分有限。從國際經(jīng)驗(yàn)來看，地方政府債券，特別是投向明確，收益相對穩(wěn)定的市政債券是居民儲蓄資金的一種較好的投資選擇。

第四，我國部分地方政府已具有一定的承債能力。地方政府發(fā)行公債的條件之一是地方政府要取得社會居民的高度信任，意即地方政府應(yīng)具備一定的承債能力或償債能力。目前各級政府的可支配財力差別較大，但是，對于省級政府來說，其承債能力相對較高，特別是對于一些經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快的城市或地區(qū)而言，其承債能力更是毋庸置疑。

第五，國債管理水平的提高以及國外地方公債管理的經(jīng)驗(yàn)為我國地方公債的規(guī)范管理提供了條件。我國中央政府近20年的國債發(fā)行實(shí)踐，尤其是1994年以來在國債發(fā)行、流通市場等方面所進(jìn)行的市場化改革以及東南亞金融危機(jī)以來我國對于債務(wù)管理制度的強(qiáng)化和提高，使我國在公債發(fā)行方式、品種結(jié)構(gòu)、期限結(jié)構(gòu)、利率結(jié)構(gòu)以及監(jiān)督管理等方面都積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)，為發(fā)行和管理地方公債打下了基礎(chǔ)。與此同時，國外地方政府在長期發(fā)行公債的實(shí)踐中所總結(jié)出的經(jīng)驗(yàn)，如地方公債的適度規(guī)模與投向、地方公債的風(fēng)險控制方法等也都將有助于提高我國地方公債管理的起點(diǎn)水平，促進(jìn)地方公債制度的不斷完善。

三、現(xiàn)階段發(fā)行地方公債是否會引發(fā)地方政府債務(wù)的過度膨脹

目前之所以在是否允許地方政府發(fā)行公債這一問題上令學(xué)術(shù)界和決策者猶疑不決的一個重要原因，是擔(dān)心由此可能會引發(fā)地方政府債務(wù)的過度膨脹。因?yàn)樵谀壳爸醒胝星也辉试S地方政府發(fā)行公債的情況下，地方政府就已經(jīng)在憑借各種名義舉借和承擔(dān)了大量債務(wù)，一旦確立了地方公債的合法地位，地方政府是否會借此進(jìn)一步大量舉債，以致造成地方公債發(fā)行的失控，進(jìn)而導(dǎo)致整個國家的債務(wù)失控？

筆者認(rèn)為，這種擔(dān)心是可以理解的，但問題在于是否不允許地方政府發(fā)行公債，地方政府的債務(wù)規(guī)模就不會失控，債務(wù)風(fēng)險就不存在或者會更小呢？答案是否定的。因?yàn)?，其一，地方公債的非合法化，只能造成地方政府的舉債行為由“顯性化”變?yōu)椤半[性化”，現(xiàn)階段地方政府存在的大量或有債務(wù)既是明證。其二，由于在現(xiàn)有法律框架下，即使合理的地方政府債務(wù)融資也需“猶抱琵琶半遮面”，因此許多不應(yīng)通過地方政府進(jìn)行債務(wù)融資的項(xiàng)目，也趁機(jī)“渾水摸魚”，進(jìn)而加大了地方政府的債務(wù)負(fù)擔(dān)。其三，由于地方政府債務(wù)融資的非顯性化，直接造成地方政府的債務(wù)融資無法采取規(guī)范化的債務(wù)融資管理制度，既無法保證債務(wù)融資程序的規(guī)范化，也不能保證債務(wù)資金的高效使用，而債務(wù)資金是需要到期償還本息的，因而極可能成為誘發(fā)地方政府財政危機(jī)的“定時炸彈”。其四，地方政府債務(wù)融資的非規(guī)范化，還造成地方政府融資主體的多元化，即誘發(fā)幾乎所有地方政府部門乃至政府所屬事業(yè)單位，都在以政府名義籌集資金，最終導(dǎo)致連地方政府本身也難以說清該級政府到底有多少債務(wù)。

由上可見，隱性化的債務(wù)比顯性化的債務(wù)更容易失控，債務(wù)風(fēng)險也更大。當(dāng)客觀上存在可以通過債務(wù)融資以滿足地方資本性公共品資金需求的情況下，一味地禁止地方政府以籌資成本相對較低的地方公債形式合法籌資，只能導(dǎo)致地方政府從其他更糟糕的渠道來獲取所需資金，包括可能引發(fā)官民矛盾的強(qiáng)制性稅費(fèi)。因此，從法律上明確我國地方政府的舉債權(quán)，創(chuàng)立地方公債制度，不僅是完善我國財政管理體制的重要舉措，而且是通過地方公債這一制度創(chuàng)新，變“堵”為“疏”，把隱性化的債務(wù)還原為顯性化的債務(wù)，使之處于有效的監(jiān)控制度之下，從而達(dá)到規(guī)范現(xiàn)有地方政府融資行為，治理“三亂”，并進(jìn)而增強(qiáng)中央政府調(diào)控能力的重要舉措。

應(yīng)當(dāng)看到，當(dāng)社會上存在制度創(chuàng)新條件時，人為地阻止這種制度創(chuàng)新，其結(jié)果很可能是適得其反。然而，任何一種制度的創(chuàng)新又都是風(fēng)險與受益的并存，即便從國際上看，地方公債制度雖然在許多國家的不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段都發(fā)揮了積極的作用，但因地方公債過濫發(fā)行而導(dǎo)致的地方政府乃至中央政府的債務(wù)危機(jī)也是存在的。不過，既然我們不可能“因噎廢食”，那么，只要能夠?qū)L(fēng)險控制在制度體系所能夠接受的水平上，由制度創(chuàng)新所帶來的好處就可以被我們所充分享受。因此，我們認(rèn)為，允許地方政府發(fā)行公債，不僅不必然引發(fā)地方政府債務(wù)的過度膨脹，而且是避免其債務(wù)膨脹的有效控制手段之一，適時地賦予地方政府合法的舉債權(quán)，應(yīng)是建立和完善我國公共財政框架的必然選擇。