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隨著社會(huì)保障制度改革和農(nóng)村稅費(fèi)改革的深入發(fā)展，財(cái)政供養(yǎng)人員概念的外延已發(fā)生很大變化?，F(xiàn)在所稱財(cái)政供養(yǎng)人員是指由各級(jí)財(cái)政部門依據(jù)政府編制機(jī)構(gòu)核定的編制而給予全額或差額工資保障的人員，包括行政事業(yè)單位在職人員、離退休人員、納入財(cái)政社會(huì)保障人員、優(yōu)撫救濟(jì)人員和農(nóng)村稅費(fèi)改革后的村組干部等。本文所指財(cái)政供養(yǎng)人員僅為財(cái)政部門依據(jù)政府編制機(jī)構(gòu)核定的編制而給予全額或差額工資保障的行政事業(yè)單位在職人員，它反映了一個(gè)地方履行一級(jí)政府事權(quán)而供養(yǎng)的工作人員。

本文以湖北省72個(gè)縣（市）財(cái)政和部分市縣財(cái)政的有關(guān)數(shù)據(jù)為依據(jù)，對(duì)地域人口、人員結(jié)構(gòu)、可用財(cái)力、公共支出、地理環(huán)境、政策環(huán)境等因素與供養(yǎng)系數(shù)的關(guān)系進(jìn)行分析，并對(duì)孝感市的財(cái)政供養(yǎng)系數(shù)進(jìn)行實(shí)證分析，在此基礎(chǔ)上提出了降低財(cái)政供養(yǎng)系數(shù)的建議。

一、影響財(cái)政供養(yǎng)系數(shù)的相關(guān)因素分析

1.地域人口與供養(yǎng)系數(shù)的關(guān)聯(lián)分析。

分析方法：（1）將全省72縣（市）按地域人口由大到小排列，并按人口數(shù)量自然劃分成10個(gè)檔次。（2）將財(cái)政供養(yǎng)人員數(shù)量隨地域人口順序排列，并按地域人口檔次計(jì)算平均值。（3）各檔次的財(cái)政供養(yǎng)人員總量除以對(duì)應(yīng)檔次的地域人口總量等于該檔次財(cái)政供養(yǎng)系數(shù)。具體統(tǒng)計(jì)和計(jì)算過(guò)程略，結(jié)果列表如下：

表1湖北省2002年72縣（市）地域人口與財(cái)政供養(yǎng)人員關(guān)系分析表單位：萬(wàn)人、人、個(gè)

地域人口財(cái)政供養(yǎng)

檔次縣市個(gè)數(shù)系數(shù)（％）

變化范圍人口均值

1100-1652781192.38

290-1002658252.79

380-902278862.63

470-801981422.62

560-7018947102.99

650-6016162132.99

740-5013900113.05

830-4010039102.77

920-30866843.81

1010-20592725.33

關(guān)系顯示：（1）財(cái)政供養(yǎng)人員數(shù)量與地域人口數(shù)量成正比變化。人口大縣，供養(yǎng)人員相應(yīng)較多；人口小縣，供養(yǎng)人員相應(yīng)較少。（2）財(cái)政供養(yǎng)系數(shù)與地域人口數(shù)量成反比變化。人口大縣，供養(yǎng)系數(shù)較??；人口小縣，供養(yǎng)系數(shù)較高。（3）綜合關(guān)系。人口大縣供養(yǎng)人員較多，但供養(yǎng)系數(shù)較低；人口小縣供養(yǎng)人員較少，但供養(yǎng)系數(shù)較高。

推論：人口大縣供養(yǎng)系數(shù)較低，人口小縣供養(yǎng)系數(shù)較高；降低供養(yǎng)系數(shù)的重點(diǎn)是人口小縣。但現(xiàn)實(shí)中人口小縣供養(yǎng)人員較少，而人口大縣供養(yǎng)人員較多。本文認(rèn)為，由于供養(yǎng)系數(shù)的分母——地域人口的不可比成分較大，考核供養(yǎng)系數(shù)應(yīng)以分子——供養(yǎng)人口為主。因此，降低供養(yǎng)系數(shù)的重點(diǎn)應(yīng)是供養(yǎng)人口大縣，而不是供養(yǎng)人口小縣，即不能以供養(yǎng)系數(shù)高低作為減少財(cái)政供養(yǎng)人員的實(shí)踐標(biāo)準(zhǔn)。

2.人員結(jié)構(gòu)與供養(yǎng)系數(shù)的關(guān)聯(lián)分析。

分析方法：（1）劃分。將財(cái)政供養(yǎng)人員按工作性質(zhì)分為行政單位供養(yǎng)人員、事業(yè)單位供養(yǎng)人員兩大類。人員經(jīng)費(fèi)相應(yīng)劃分為行政人員經(jīng)費(fèi)和事業(yè)人員經(jīng)費(fèi)。（2）對(duì)比分析。選擇某市作為樣本。（3）比較年度。選擇1993年與2003年的有關(guān)數(shù)據(jù)進(jìn)行對(duì)比。

表2孝感市1994-2003年財(cái)政供養(yǎng)人員結(jié)構(gòu)變化表單位：人、萬(wàn)元

其中教師占事業(yè)

年度行政人數(shù)占比例％事業(yè)人數(shù)占比例％

人數(shù)比例％

199423.876.248.8

199523.476.648.5

1996247647.1

199722.777.348

199823.876.254.5

199924.975.151.8

200025.874.253.8

2001267454.4

200226.173.956.1

200324.175.954.9

平均值24.4675.5451.79

關(guān)系顯示：（1）行政與事業(yè)人員結(jié)構(gòu)雖有所變化，但變化不大，基本保持了一定的比例。即行政機(jī)構(gòu)人員占1/3，事業(yè)單位人員占2/3.（2）教師數(shù)量占事業(yè)單位人員總量的1/2強(qiáng)，比重顯得過(guò)大。

人員經(jīng)費(fèi)的結(jié)構(gòu)與人員的結(jié)構(gòu)呈同向變化關(guān)系。（1）在人員經(jīng)費(fèi)結(jié)構(gòu)中，行政人員經(jīng)費(fèi)占經(jīng)費(fèi)總額的比重30％，事業(yè)人員經(jīng)費(fèi)占經(jīng)費(fèi)總額的比重70％，其中教師經(jīng)費(fèi)占事業(yè)人員經(jīng)費(fèi)的比重接近60％。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，當(dāng)行政編制凍結(jié)后，事業(yè)單位供養(yǎng)人員急劇膨脹。一部分是歷次機(jī)構(gòu)改革中行政機(jī)關(guān)精簡(jiǎn)人員，一部分是新進(jìn)單位的人員，大部分都流向事業(yè)單位或壓往二級(jí)單位。較多事業(yè)單位或二級(jí)單位人浮于事，相互攀比，一些苦活、累活沒(méi)有人做，在社會(huì)上臨時(shí)聘用人員。（2）人均經(jīng)費(fèi)水平逐年提高。其中事業(yè)人均經(jīng)費(fèi)支出增長(zhǎng)27.4％，教育人均經(jīng)費(fèi)增長(zhǎng)22.05％，均高于行政人均經(jīng)費(fèi)支出增長(zhǎng)5.6個(gè)、0.25個(gè)百分點(diǎn)。

表3孝感市2000-2003年行政事業(yè)單位人員經(jīng)費(fèi)結(jié)構(gòu)變化表

行政人員經(jīng)費(fèi)事業(yè)人員經(jīng)費(fèi)

年度占比人均占比人均其中教人均

重％經(jīng)費(fèi)重％經(jīng)費(fèi)師％經(jīng)費(fèi)

200029.7694570.3569060.46396

200130.3915169.7738354.67408

200231.71057268.3806164.39241

200325.31255474.71176954.211626

平均或

遞增29.2521.8％70.7527.4％58.3722.05％

推論：供養(yǎng)人員結(jié)構(gòu)反映了一級(jí)事權(quán)中從事行政與事業(yè)工作的人員配置比例。從相對(duì)比例看，事業(yè)所占比重過(guò)大，尤其是教師人數(shù)及經(jīng)費(fèi)比重突出。據(jù)此推論：降低財(cái)政供養(yǎng)系數(shù)，減少供養(yǎng)人員的重點(diǎn)是事業(yè)單位，其中優(yōu)化教師隊(duì)伍應(yīng)是重中之重。

3.可用財(cái)力與供養(yǎng)系數(shù)的關(guān)聯(lián)分析。

分析方法：（1）可用財(cái)力為一般預(yù)算收入與轉(zhuǎn)移支付之和。本文將72縣（市）一般預(yù)算收入與轉(zhuǎn)移支付相加后，按照可用財(cái)力大小自然劃分為5個(gè)檔次。（2）供養(yǎng)人員數(shù)量范圍指劃分檔次內(nèi)最低數(shù)量到最高數(shù)量范圍。（3）人均財(cái)力水平是指各檔次可用財(cái)力金額之和與財(cái)政供養(yǎng)人員數(shù)量之和的比值。具體統(tǒng)計(jì)和計(jì)算過(guò)程略，結(jié)果列表如下：

表4湖北省2002年72縣（市）可用財(cái)力與供養(yǎng)人員關(guān)系分析表單位：元、萬(wàn)人、萬(wàn)元

可用財(cái)力供養(yǎng)人口人均財(cái)力

檔次縣市個(gè)數(shù)

范圍數(shù)量范圍水平

13-3.532.3-2.81.16

22.1-3221.2-31.06

31.5-2131.1-21.04

41-1.5220.9-1.70.94

50.5-180.4-11.09

關(guān)系顯示：（1）財(cái)政供養(yǎng)人員與可用財(cái)力成正比變化?？捎秘?cái)力較多的縣市，財(cái)政供養(yǎng)人員較多；可用財(cái)力較少的縣市，財(cái)政供養(yǎng)人員較少。（2）人均財(cái)力支出水平基本相等。不管是財(cái)力多的縣市，還是財(cái)力少的縣市，人均可用財(cái)力基本保持在一個(gè)相等的水準(zhǔn)。（3）綜合關(guān)系。人均可用財(cái)力沒(méi)有拉開(kāi)檔次，可用財(cái)力主要聚集在養(yǎng)人上。財(cái)力強(qiáng)的縣市多養(yǎng)人，財(cái)力弱的縣市少養(yǎng)人。

推論：財(cái)力多的養(yǎng)人多，財(cái)力少的養(yǎng)人少，據(jù)此推論，財(cái)政就是“吃飯財(cái)政”，財(cái)政增收就是為了供養(yǎng)更多的人員，而這卻背離了一級(jí)政府事權(quán)人員配置的原則，是財(cái)政工作的誤區(qū)。因此，降低財(cái)政供養(yǎng)系數(shù)不能將可用財(cái)力與供養(yǎng)系數(shù)掛鉤。

4.公共支出與供養(yǎng)系數(shù)的關(guān)聯(lián)分析。

分析方法：借助于財(cái)政收入、財(cái)政支出、地域人口、可用財(cái)力、工資水平等指標(biāo)之間的公式推出公共支出與供養(yǎng)系數(shù)之間的關(guān)系。下面是演繹過(guò)程：

（1）人員經(jīng)費(fèi)支出=財(cái)政供養(yǎng)人員×人均工資標(biāo)準(zhǔn)=供養(yǎng)系數(shù)×區(qū)域人口數(shù)量×人均工資標(biāo)準(zhǔn)

（2）財(cái)政支出=經(jīng)常性支出+專項(xiàng)支出=（人員經(jīng)費(fèi)支出+公務(wù)費(fèi)支出）+專項(xiàng)支出

（3）財(cái)政支出=可用財(cái)力=財(cái)政供養(yǎng)系數(shù)×區(qū)域總?cè)丝凇寥司べY標(biāo)準(zhǔn)+公務(wù)費(fèi)支出+專項(xiàng)支出

財(cái)政供養(yǎng)系數(shù)=[財(cái)政支出-（公務(wù)費(fèi)支出+專項(xiàng)支出）]/區(qū)域總?cè)丝凇寥司べY標(biāo)準(zhǔn)=（可用財(cái)力-公共支出）/地域人口數(shù)量×人均工資標(biāo)準(zhǔn)

關(guān)系顯示：在一定時(shí)期內(nèi)，某縣（市）的可用財(cái)力、地域人口數(shù)量、人均工資標(biāo)準(zhǔn)基本上保持在一個(gè)不變的水平，可視為常量指標(biāo)。因此，財(cái)政供養(yǎng)系數(shù)與公共支出存在十分密切的關(guān)系。由于公共支出是被減量，被減量與差值成反向變化關(guān)系，即公共支出越大，供養(yǎng)系數(shù)越??；公共支出越小，供養(yǎng)系數(shù)越大。當(dāng)可用財(cái)力等于公共支出時(shí)，供養(yǎng)系數(shù)為零。當(dāng)可用財(cái)力大于公共支出時(shí)，供養(yǎng)系數(shù)為正；當(dāng)可用財(cái)力小于公共支出時(shí)，供養(yǎng)系數(shù)為負(fù)。

從事權(quán)與財(cái)力配置上講，一級(jí)政府有一級(jí)事權(quán)，一級(jí)事權(quán)有相對(duì)應(yīng)的可用財(cái)力。根據(jù)這一設(shè)立原則，一個(gè)地方的可用財(cái)力應(yīng)包括兩部分：首先，履行一級(jí)事權(quán)所需的非人力資源財(cái)力，主要指物質(zhì)資料、生產(chǎn)工具等。其次，完成一級(jí)事權(quán)所需配備的人力資源所需財(cái)力，主要指生產(chǎn)與再生產(chǎn)的補(bǔ)償財(cái)力，如工資、獎(jiǎng)勵(lì)、福利等。按照行政管理理論，國(guó)家賦予同一級(jí)政府的事權(quán)是基本一致的，公共支出也應(yīng)該是一致的。但由于各級(jí)的工資標(biāo)準(zhǔn)、地域人口、可用財(cái)力不同，財(cái)政供養(yǎng)系數(shù)必然是不同的。在同一級(jí)別的公共事權(quán)相同的前提下，可用財(cái)力較多的地方，可用財(cái)力超出公共支出的增量就多，就可以提高供養(yǎng)系數(shù)。而可用財(cái)力較少的地方，可用財(cái)力超出公共支出增量就小，財(cái)政供養(yǎng)系數(shù)就低。而可用財(cái)力比公共支出低的地方，財(cái)政供養(yǎng)系數(shù)為負(fù)數(shù)，這個(gè)地方的財(cái)政必然是負(fù)債運(yùn)行。

推論：如果一個(gè)地方履行一級(jí)事權(quán)不完整，則說(shuō)明可用財(cái)力不足以養(yǎng)人，供養(yǎng)系數(shù)應(yīng)為負(fù)值。但在實(shí)際中，履行一級(jí)事權(quán)不完整的地方較多，但財(cái)政供養(yǎng)系數(shù)卻為正值，有的還較高。理論與實(shí)踐產(chǎn)生了矛盾。實(shí)際情況是由于供養(yǎng)人員失控。可用財(cái)力大量向人員經(jīng)費(fèi)集中轉(zhuǎn)移，擠占了履行正常事權(quán)所需財(cái)力。因此，降低財(cái)政供養(yǎng)系數(shù)，需要?jiǎng)澐值胤娇捎秘?cái)力，可用財(cái)力必須首先用于履行一級(jí)事權(quán)，并據(jù)此配備相應(yīng)人員，超過(guò)公共事權(quán)所需人員必須精簡(jiǎn)。

5.地理環(huán)境與供養(yǎng)系數(shù)的關(guān)聯(lián)分析。

分析方法：（1）將全省72個(gè)縣（市）按地理特征分為五個(gè)類型：山區(qū)縣、丘陵縣、平原縣、城郊縣、湖（庫(kù)）區(qū)縣。（2）地域人口、供養(yǎng)人員范圍按各類型從最小到最大列示。（3）供養(yǎng)系數(shù)為各類型縣（市）的供養(yǎng)人員總數(shù)與地域人口總數(shù)的比值。具體統(tǒng)計(jì)和計(jì)算過(guò)程略，結(jié)果列表如下：

表5湖北省2002年72縣（市）地域人口與財(cái)政供養(yǎng)人員及系數(shù)關(guān)系分析表單位：個(gè)、萬(wàn)人

地域人口供養(yǎng)人口供養(yǎng)系數(shù)

類型個(gè)數(shù)

范圍范圍（％）

山區(qū)縣348-1200.5-2.52.84

丘陵縣650-1001.3-32.85

平原縣1735-1000.6-2.62.81

城郊縣1035-1600.9-3.52.76

湖（庫(kù)）區(qū)縣550-1401.8-2.82.53

增長(zhǎng)率％14.47％11.22％

關(guān)系顯示：（1）地域人口起點(diǎn)基本相同，變化幅度逐步增加。主要是地理環(huán)境和行政區(qū)劃造成的。（2）供養(yǎng)人口起點(diǎn)依次增大。說(shuō)明供養(yǎng)人員與地理環(huán)境呈同向變化關(guān)系。其中山區(qū)縣供養(yǎng)人員相對(duì)較少，而平原、城郊、湖（庫(kù)）區(qū)縣供養(yǎng)人員相對(duì)較多。（3）供養(yǎng)人員在3萬(wàn)人上下變化。這是一個(gè)縣（市）的最大值。（4）供養(yǎng)系數(shù)依次減少。雖然地域人口、供養(yǎng)人員同向增加，但地域人口依次增長(zhǎng)高于供養(yǎng)人員依次增長(zhǎng)，即供養(yǎng)系數(shù)分子增長(zhǎng)低于分母增長(zhǎng)，導(dǎo)致供養(yǎng)系數(shù)依次減少。計(jì)算結(jié)果證實(shí)了這一點(diǎn)。

推論：由于人口增長(zhǎng)控制屬于國(guó)家計(jì)劃生育政策范圍，我們只能控制供養(yǎng)人員增長(zhǎng)。按照地理?xiàng)l件與供養(yǎng)人員關(guān)系，控制財(cái)政供養(yǎng)系數(shù)重要依據(jù)是按供養(yǎng)人員起點(diǎn)大小，即按地理劃分的后三類（湖庫(kù)區(qū)縣、城郊縣、平原縣）應(yīng)是重點(diǎn)控制地域。

6.政策環(huán)境與供養(yǎng)系數(shù)的關(guān)聯(lián)分析。

分析方法：本文涉及政策環(huán)境包括行政體制、財(cái)政體制、人事體制、經(jīng)濟(jì)周期等，由于這些方面都是一個(gè)龐大主題，限于篇幅，此外主要以定性分析這主。

（1）行政體制與供養(yǎng)系數(shù)。目前，我國(guó)行政體制設(shè)計(jì)是五級(jí)管理體制，即中央、?。ㄖ陛犑?、自治區(qū)）、市（自治州）、縣（市級(jí)縣、縣級(jí)區(qū)、自治縣）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（民族鄉(xiāng)）。各級(jí)不論區(qū)域人口多少，面積大小，級(jí)次高低，經(jīng)濟(jì)好壞，都設(shè)有“大而全”的行政事業(yè)管理機(jī)構(gòu)，配備有一定數(shù)量的工作人員。據(jù)有關(guān)資料，解放初期，全國(guó)的官民比例為1∶600，到2002年各級(jí)各類官員占總?cè)丝诘钠骄壤堰_(dá)1∶28，干部總?cè)藬?shù)是解放初期的80多倍。這種龐大的層次多的行政管理體制，不僅辦事效率日益低下，而且需要巨大的行政管理成本作支撐。僅以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為例，1984年，全國(guó)撤社建鄉(xiāng)結(jié)束時(shí)有鄉(xiāng)鎮(zhèn)92476個(gè)，按當(dāng)時(shí)每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)平均支出20萬(wàn)元計(jì)算，需要消費(fèi)財(cái)力184.9億元。經(jīng)過(guò)改革，到2003年底止，全國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)減少至38464個(gè)，按2002年每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)平均支出50萬(wàn)元計(jì)算，仍需要消耗財(cái)力192.3億元。以湖北省的情況來(lái)分析，2002年，全省財(cái)政供養(yǎng)人員中，省地兩級(jí)供養(yǎng)人員占全省比例為1/4弱，而縣鄉(xiāng)兩級(jí)供養(yǎng)人員占全省供養(yǎng)人員比重為3/4強(qiáng)，其中鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)占全省比重達(dá)到24.45％。

表62002年湖北省財(cái)政供養(yǎng)人員按行政級(jí)次分布和人員結(jié)構(gòu)表單位：人

級(jí)次國(guó)家集體離休退休長(zhǎng)休人數(shù)占比重％

省級(jí)21335010.43159148783455748585277

地市級(jí)27831713.612117787981528852652618

縣級(jí)105315651.508219203958810471180444733

鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)50001324.4539385424458214578945611

總計(jì)2044836100158670072810224613606262239

結(jié)構(gòu)10077.593.561.0917.630.11

比例％

關(guān)系顯示：行政管理層次與財(cái)政供養(yǎng)人員成正比，與財(cái)政供養(yǎng)系數(shù)成正比。

推論：根據(jù)上述關(guān)系顯示，要降低財(cái)政供養(yǎng)系數(shù)，需要減少行政管理層次。按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家通行做法，行政體制設(shè)計(jì)只需設(shè)三級(jí)政府，我國(guó)可比照改革。

（2）財(cái)政體制與供養(yǎng)系數(shù)。從1994年起，我國(guó)實(shí)行了分稅制財(cái)政體制，實(shí)行了“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，分級(jí)管理”的體制，按照這種“分灶吃飯”的財(cái)政體制，一級(jí)政府有一級(jí)事權(quán)，一級(jí)事權(quán)有相應(yīng)的財(cái)力。但從分稅制10年運(yùn)行的情況看，各級(jí)事權(quán)不規(guī)范是突出的問(wèn)題之一，在地方各級(jí)體制運(yùn)轉(zhuǎn)中，經(jīng)常有事權(quán)錯(cuò)位、缺位和越位的情況出現(xiàn)，形成了中央調(diào)控各地事權(quán)的局面。特別是幾次增加工資，在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型時(shí)期產(chǎn)生了一定的“吸引效應(yīng)”，各地膨脹了一大批人員。后來(lái)，在“一要吃飯，二是建設(shè)”思想引導(dǎo)下，地方政府及財(cái)政把保工資發(fā)放作為第一要?jiǎng)?wù)，更是鞏固了“吸引效應(yīng)”，不少地方特別是經(jīng)濟(jì)落后省份沒(méi)有把住關(guān)口，供養(yǎng)人員無(wú)序膨脹，相互攀比，增加了一定數(shù)量的財(cái)政供養(yǎng)人員，提高了供養(yǎng)系數(shù)。

關(guān)系顯示：財(cái)政體制不規(guī)范，為地方供養(yǎng)人員增長(zhǎng)創(chuàng)造了機(jī)會(huì)。

推論：一級(jí)事權(quán)不能相對(duì)獨(dú)立，就不是完整的分稅制體制。要認(rèn)真執(zhí)行分稅制，增強(qiáng)地方各級(jí)事權(quán)的相對(duì)獨(dú)立性。增加工資要適合社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r，實(shí)行地方聽(tīng)證制度，不能強(qiáng)求各地統(tǒng)一。

（3）人事體制與供養(yǎng)系數(shù)。目前，全國(guó)人事制度特別是人員管理方面缺乏統(tǒng)一的法律制度，這也是財(cái)政供養(yǎng)人員居高增長(zhǎng)的重要原因。主要表現(xiàn)在：一是在編制管理上，人事部門與財(cái)政部門形成了“兩張皮”。產(chǎn)生了人事核定的編制，財(cái)政不一定認(rèn)可，但為今后轉(zhuǎn)正奠定了基礎(chǔ)。二是在供養(yǎng)來(lái)源上，預(yù)算內(nèi)與預(yù)算外“兩張皮”。產(chǎn)生了單位認(rèn)可的人員，雖然沒(méi)有人事或財(cái)政編制，但仍然由單位供養(yǎng)，也為今后逐步轉(zhuǎn)正創(chuàng)造了條件。三是在進(jìn)人問(wèn)題上，缺乏法律規(guī)范。進(jìn)人質(zhì)量、進(jìn)人數(shù)量、進(jìn)人對(duì)象，全憑領(lǐng)導(dǎo)研究決定，沒(méi)有統(tǒng)一規(guī)劃。四是在人員出口上，不鼓勵(lì)人員出去。主要是工齡時(shí)段太長(zhǎng)。以國(guó)家公務(wù)員為例，只要不犯錯(cuò)誤，都必須堅(jiān)持工作30年，機(jī)構(gòu)改革也不能精簡(jiǎn)。按照每人30年的平均工齡批次依次平行推移，供養(yǎng)人員基數(shù)必將越來(lái)越大。

關(guān)系顯示：人員編制、人員經(jīng)費(fèi)實(shí)行多頭管理，是財(cái)政供養(yǎng)人員間接增長(zhǎng)的重要原因。進(jìn)人無(wú)法律依據(jù)，是財(cái)政供養(yǎng)人員直接增長(zhǎng)的重要原因。人員出口不暢，不斷產(chǎn)生基數(shù)累積，是財(cái)政供養(yǎng)人員增加的潛在基礎(chǔ)。

推論：編制管理、經(jīng)費(fèi)來(lái)源管理分割，進(jìn)口松出口緊，導(dǎo)致財(cái)政供養(yǎng)人員必然增長(zhǎng)，僅靠財(cái)政一家加強(qiáng)管理不行，要控制供養(yǎng)人員無(wú)序增加，降低供養(yǎng)系數(shù)，必須改革現(xiàn)行人事制度，對(duì)人員編制及預(yù)算外資金實(shí)行統(tǒng)一立法管理，出臺(tái)激勵(lì)人員有序流動(dòng)的相關(guān)政策。

二、孝感市財(cái)政供養(yǎng)系數(shù)與全省、全國(guó)、國(guó)際比較和推論印證

孝感市位于湖北省中部，現(xiàn)轄7個(gè)縣（市）區(qū)，國(guó)土面積8910平方公里，總?cè)丝?06萬(wàn)人。2003年國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值343.55億元，財(cái)政收入18.39億元，其中一般預(yù)算收入9.53億元。從地理特點(diǎn)看，北有山區(qū)縣（大悟縣），南有湖區(qū)縣（漢川市），中有丘陵和平原縣（安陸市、應(yīng)城市、云夢(mèng)縣、孝南區(qū)），是一個(gè)地理多樣化的典型區(qū)域。

1.孝感市財(cái)政供養(yǎng)系數(shù)與全省比較。

（1）7個(gè)縣（市）區(qū)供養(yǎng)系數(shù)與全省縣（市）比較。

分析方法：將7個(gè)縣（市）區(qū)的地域人口、財(cái)政供養(yǎng)人員、供養(yǎng)系數(shù)按照地域人口由大到小排列，然后根據(jù)全省72個(gè)縣（市）有關(guān)資料，找出各項(xiàng)指標(biāo)所占位置，分析其中的關(guān)系。

表7孝感市2002年度7縣（市）區(qū)財(cái)政供養(yǎng)系數(shù)及相關(guān)因素全省排序表單位：萬(wàn)人、人

地域全省供養(yǎng)全省供養(yǎng)系全省

縣（市）名稱

人口排序人口排序數(shù)％排序

漢川市106.46523383152.1966

孝南區(qū)83.161920707222.4956

應(yīng)城市65.282419345262.9335

孝昌縣61.822813833452.2365

安陸市61.702918953273.0630

大悟縣61.123116230382.6650

云夢(mèng)縣57.213517628323.0928

全省平均值62.62174852.79

關(guān)系顯示及推論印證：①地域人口排序及關(guān)系。地域人口高于全省平均值的縣（市）有3個(gè)，從大到小依次為漢川市、孝南區(qū)、應(yīng)城市。地域人口低于全省平均值的有4個(gè)縣（市），從大到小依次為孝昌縣、安陸市、大悟縣、云夢(mèng)縣。分析發(fā)現(xiàn)，地域人口與供養(yǎng)人員基本呈同向關(guān)系。②供養(yǎng)人口排序及關(guān)系。供養(yǎng)人口高于全省平均值的有5個(gè)，即漢川市、孝南區(qū)、應(yīng)城市、安陸市、云夢(mèng)縣。低于全省平均值的有2個(gè)，即大悟縣和孝昌縣。說(shuō)明7縣（市）區(qū)財(cái)政供養(yǎng)人員整體水平較高。③供養(yǎng)系數(shù)及關(guān)系。高于全省平均供養(yǎng)系數(shù)的縣（市）有3個(gè)，即云夢(mèng)縣（3.09％）、安陸市（3.06％）、應(yīng)城市（2.93％）。這種結(jié)果印證了“減少財(cái)政供養(yǎng)人員不能僅以供養(yǎng)系數(shù)為標(biāo)準(zhǔn)”的推論。

（2）市直財(cái)政供養(yǎng)系數(shù)與全省市州比較。

分析方法：①將全省9個(gè)市州（武漢市不可比）的財(cái)政供養(yǎng)系數(shù)進(jìn)行排列比較，找出其中存在的關(guān)系。②地域人口指履行事權(quán)所轄行政區(qū)域總?cè)丝?。③?cái)政供養(yǎng)人員指市（州）本級(jí)財(cái)政供養(yǎng)人員。

表8孝感市2002年市直在湖北省市州中財(cái)政供養(yǎng)系數(shù)排序表單位：萬(wàn)人、人

地域全省供養(yǎng)全省供養(yǎng)全省

市州名稱

人口排序人員排序系數(shù)排序

黃岡市723120741810.2875

荊州市633218101430.2866

襄樊市577319202920.3333

孝感市506414416740.2847

宜昌市397512349350.3114

恩施州381610780570.2838

十堰市338711966260.3542

咸寧市27889911380.3561

隨州市24996400090.2579

關(guān)系顯示及推論印證：①地域人口及關(guān)系。全省市州地域人口最多的是黃岡市（723萬(wàn)人），地域人口最少的是隨州市（249萬(wàn)人），其中孝感市所轄人口在全省市州中排第4位，居于中等位次。②供養(yǎng)人員及關(guān)系。全省財(cái)政供養(yǎng)人員最多的是黃岡市（207418人），供養(yǎng)人員最少的是隨州市（64000人），其中孝感市市直供養(yǎng)人員排全省市州第4位，居于中等位次。從排序看，供養(yǎng)人員與地域人口排序基本呈同向關(guān)系。③供養(yǎng)系數(shù)及關(guān)系。全省財(cái)政供養(yǎng)系數(shù)最大的市州是咸寧市（0.35％），供養(yǎng)系數(shù)最小的是（0.25％），其中孝感市供養(yǎng)系數(shù)排全省市州第7位，相對(duì)較低。從排序看，供養(yǎng)系數(shù)最大的市（咸寧市）不是供養(yǎng)人口最大的市（黃岡市），供養(yǎng)系數(shù)最小的市（隨州市）卻是供養(yǎng)人口最少的市。

2.孝感市財(cái)政供養(yǎng)系數(shù)與全國(guó)部分省份比較。

表9全國(guó)部分省份2002年財(cái)政供養(yǎng)系數(shù)及人均財(cái)力情況表單位：萬(wàn)人、元

地區(qū)劃分選擇省份供養(yǎng)人口供養(yǎng)系數(shù)％人均財(cái)力

東部地區(qū)浙江省104.12.344846

中部地區(qū)安徽省156.52.4814000

湖北省206.243.4413462

其中孝感市14.422.8510431

關(guān)系顯示和推論印證：從上表可以看出，湖北省的財(cái)政供養(yǎng)人口較多，人均可用財(cái)力較低，財(cái)政供養(yǎng)系數(shù)相對(duì)較高。其中孝感市與全省相比，人均財(cái)力均較低，財(cái)政供養(yǎng)系數(shù)較低，但與全國(guó)部分省份相比，財(cái)政供養(yǎng)系數(shù)仍然較高。因此，孝感財(cái)政既要做大“蛋糕”，也要降低供養(yǎng)系數(shù)。

3.孝感市財(cái)政供養(yǎng)系數(shù)與國(guó)外部分國(guó)家比較。

分析方法：選擇部分國(guó)家與我國(guó)、我省及孝感市進(jìn)行比較分析。

表101999年部分國(guó)家和地區(qū)財(cái)政供養(yǎng)系數(shù)相對(duì)比例比較表單位：億人

國(guó)家或地區(qū)名稱國(guó)家或地區(qū)人口財(cái)政供養(yǎng)比例

美國(guó)2.731∶187

法國(guó)0.591∶164

日本1.261∶150

印尼1.941∶98

中國(guó)12.591∶30

其中：湖北省（萬(wàn)人）5938.031∶29

孝感市（萬(wàn)人）597.721∶35

關(guān)系顯示及推論印證：（1）發(fā)達(dá)國(guó)家供養(yǎng)比例相對(duì)較低，不發(fā)達(dá)國(guó)家供養(yǎng)比例相對(duì)較高。其中我國(guó)的供養(yǎng)比例較高，是美國(guó)的6.23倍。（2）湖北的供養(yǎng)相對(duì)比例高于全國(guó)平均比例，說(shuō)明需要降低供養(yǎng)系數(shù)。（3）孝感市供養(yǎng)比例低于全國(guó)平均水平，但高于國(guó)外國(guó)家的供養(yǎng)比例，說(shuō)明仍需要降低供養(yǎng)系數(shù)。

三、降低財(cái)政供養(yǎng)系數(shù)的路徑選擇

降低財(cái)政供養(yǎng)系數(shù)，需要確立一個(gè)基本目標(biāo)。從國(guó)外情況看，美國(guó)、法國(guó)、日本等發(fā)達(dá)國(guó)家都在0.5％左右，印尼等國(guó)家的供養(yǎng)系數(shù)在1％左右。鑒于我省的財(cái)政供養(yǎng)系數(shù)為3.44％，因此建議現(xiàn)階段將降低財(cái)政供養(yǎng)系數(shù)的目標(biāo)定為2％，力爭(zhēng)用3年左右的時(shí)間，實(shí)現(xiàn)全省整體供養(yǎng)系數(shù)下降1.44個(gè)百分點(diǎn)。

1.減少行政管理層次，調(diào)整優(yōu)化工作職能。

由五級(jí)政府逐步轉(zhuǎn)變?yōu)槿?jí)政府，撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府，實(shí)行縣直管鄉(xiāng)和村民自治制度。創(chuàng)新市（地）制，實(shí)行省直管市、縣后，市級(jí)保留行政級(jí)別，作為市級(jí)縣管理。從理論上講，每減少一個(gè)行政層級(jí)，或減少一項(xiàng)職能，都可以減少一定數(shù)量的供養(yǎng)人員，節(jié)約相應(yīng)數(shù)量的行政成本。以湖北省為例，2002年全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政供養(yǎng)人數(shù)50萬(wàn)人，占全省供養(yǎng)人員總數(shù)24.45％。如果按保留30％的派出機(jī)構(gòu)或聯(lián)絡(luò)機(jī)構(gòu)人員估算，則全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)可減少財(cái)政供養(yǎng)人員35萬(wàn)人，將減少供養(yǎng)系數(shù)0.59個(gè)百分點(diǎn)，全省財(cái)政供養(yǎng)系數(shù)可由3.44％減少到2.85％。再以孝感市為例，全市7個(gè)縣（市）共有鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道辦事處共115個(gè)，財(cái)政供養(yǎng)人員6萬(wàn)多人，如果撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)，保留30％派出或聯(lián)絡(luò)人員，則全市可減少供養(yǎng)人員4.2萬(wàn)人，占全市供養(yǎng)人員總數(shù)的29％，將減少供養(yǎng)系數(shù)0.83個(gè)百分點(diǎn)，財(cái)政供養(yǎng)系數(shù)將由2.84％下降到2.01％。

表11孝感市1994-2003年財(cái)政供養(yǎng)人員城鄉(xiāng)數(shù)量結(jié)構(gòu)變化表

年度城關(guān)人員占比重％鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員占比重％

199452.147.9

199551.748.3

199654.245.8

199756.843.2

199851.748.3

199941.758.3

200041.758.3

200149.350.7

200260.139.9

200373.126.9

上表說(shuō)明，城關(guān)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)供養(yǎng)人員比重各占1/2左右。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政支出中，教師工資占60％比重，從2001年起，各地實(shí)行教師工資縣級(jí)統(tǒng)一發(fā)放，鄉(xiāng)鎮(zhèn)供養(yǎng)人員比重開(kāi)始下降，轉(zhuǎn)增了城關(guān)供養(yǎng)人員比重。鑒于鄉(xiāng)鎮(zhèn)主導(dǎo)財(cái)政供養(yǎng)人員數(shù)量變少的情況，撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)應(yīng)該有時(shí)機(jī)成熟。

2.明確各級(jí)政府事權(quán)，合理劃分養(yǎng)事與養(yǎng)人財(cái)力。

一是要明確劃分各級(jí)事權(quán)，優(yōu)化機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員配備。按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)公共管理的要求，重新劃分中央、省、市、縣政府事權(quán)，按新的事權(quán)需要設(shè)置機(jī)構(gòu)，對(duì)原來(lái)的機(jī)構(gòu)實(shí)行調(diào)整。有事權(quán)任務(wù)的機(jī)構(gòu)就保留，無(wú)事權(quán)任務(wù)的機(jī)構(gòu)就撤消，重復(fù)交叉職能的機(jī)構(gòu)就合并，不強(qiáng)調(diào)上下完全對(duì)口，只要事情有人做就行。二是要合理劃分養(yǎng)事與養(yǎng)人財(cái)力?，F(xiàn)在存在一個(gè)突出問(wèn)題，就是養(yǎng)人支出占用財(cái)力太多，養(yǎng)事支出占財(cái)力份額太少。據(jù)調(diào)查測(cè)算，全省縣（市）工資性支出占縣（市）財(cái)政支出總額比例在70％左右，少數(shù)縣市達(dá)到80％以上，這種結(jié)構(gòu)明顯不合理。因此，降低財(cái)政供養(yǎng)系數(shù)，就必須合理劃分養(yǎng)事與養(yǎng)人財(cái)力，逐步降低養(yǎng)人支出所占財(cái)力比重，要以養(yǎng)事為先，養(yǎng)人與養(yǎng)事相協(xié)調(diào)。不然，按照有關(guān)推論，養(yǎng)事（公共支出）財(cái)力越少，養(yǎng)人的財(cái)力就會(huì)越多，供養(yǎng)系數(shù)就會(huì)越大。

3.明確重點(diǎn)降低對(duì)象，因地制宜降低供養(yǎng)系數(shù)。

一是根據(jù)地理環(huán)境與供養(yǎng)系數(shù)的關(guān)聯(lián)分析，降低供養(yǎng)系數(shù)可以供養(yǎng)人員起點(diǎn)大小為基礎(chǔ)，重點(diǎn)應(yīng)是供養(yǎng)人員較多的湖庫(kù)區(qū)縣、城郊縣、平原縣。對(duì)財(cái)政供養(yǎng)人員超過(guò)2萬(wàn)人的縣（市），要作為重點(diǎn)控制對(duì)象。二是根據(jù)地域人口與供養(yǎng)系數(shù)的關(guān)聯(lián)分析，降低供養(yǎng)系數(shù)應(yīng)是縱向降低，即縣（市）自己現(xiàn)在與自己過(guò)去相比是否有所降低。合理確定供養(yǎng)系數(shù)水平。供養(yǎng)系數(shù)不強(qiáng)求一律?？茖W(xué)的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)是在各地正常履行事權(quán)基礎(chǔ)上的供養(yǎng)系數(shù)。即在合理劃分養(yǎng)事與養(yǎng)人財(cái)力基礎(chǔ)上，可用財(cái)力超過(guò)養(yǎng)事財(cái)力的增量可以適當(dāng)提高供養(yǎng)系數(shù)，可用財(cái)力等于或不足養(yǎng)事財(cái)力的情況下必須降低供養(yǎng)系數(shù)。三是從行政體制與供養(yǎng)系數(shù)的關(guān)系看，降低的重點(diǎn)級(jí)次是縣鄉(xiāng)兩級(jí)。從行政體制改革的方向看，當(dāng)前改革的重點(diǎn)是逐步撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)。四是從人員結(jié)構(gòu)與供養(yǎng)系數(shù)的關(guān)系看，改革的重點(diǎn)應(yīng)是事業(yè)單位和二級(jí)單位。各級(jí)要將精簡(jiǎn)供養(yǎng)人員的重點(diǎn)放在事業(yè)單位和二級(jí)單位。對(duì)適合參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的事業(yè)單位，要?jiǎng)?chuàng)造條件推向市場(chǎng)。各級(jí)在精簡(jiǎn)行政編制的同時(shí)，必須同時(shí)控制好事業(yè)單位、二級(jí)單位人員編制，務(wù)必將編制落實(shí)到人，否則容易產(chǎn)生供養(yǎng)人員“此伏彼起”，機(jī)構(gòu)改革成了“走過(guò)場(chǎng)”。

4.推行崗位成本管理，控制工資增長(zhǎng)水平。

研究發(fā)現(xiàn)，供養(yǎng)人員數(shù)量增減與單位人均支出水平高低呈現(xiàn)出一定的相關(guān)性。在可用財(cái)力總量一定的情況下，供養(yǎng)人員數(shù)量越多，人均支出水平出現(xiàn)偏低。而供養(yǎng)人員數(shù)量越小，人均支出水平就會(huì)偏高。而當(dāng)人均支出水平過(guò)低、接近甚至低于社會(huì)一般崗位支出水平時(shí)，單位人員數(shù)量必然減少。當(dāng)人均水平較高、高于社會(huì)一般崗位支出時(shí)，單位人員數(shù)量又會(huì)重新膨脹。運(yùn)用這一規(guī)律，我們建議：一是建立崗位成本管理制度。即每個(gè)機(jī)構(gòu)劃分成若干個(gè)崗位，每個(gè)崗位按照履行事權(quán)需要核定一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)成本或定額，所有崗位標(biāo)準(zhǔn)成本或定額加總之和即為某個(gè)單位的經(jīng)費(fèi)總額。政府及財(cái)政對(duì)各單位實(shí)行定額管理，超支不補(bǔ)，節(jié)支滾存。通過(guò)這個(gè)辦法，可以一定程度抑制人員增加。二是控制人員工資水平。實(shí)行一般工作人員享受社會(huì)平均工資水平，特殊技能人員實(shí)行獎(jiǎng)勵(lì)工資制度。這樣做的理由是如果機(jī)關(guān)單位工資高于社會(huì)平均工資，就會(huì)產(chǎn)生吸引效應(yīng)，促進(jìn)供養(yǎng)人員增長(zhǎng)。而當(dāng)企業(yè)單位工資高于行政機(jī)關(guān)工資時(shí)，就會(huì)產(chǎn)生大量人員“跳槽”現(xiàn)象。這在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)與欠發(fā)達(dá)地區(qū)對(duì)比十分明顯。

5.實(shí)行人事立法管理，縮短在職工作時(shí)段。

一是實(shí)行人事立法管理。重點(diǎn)規(guī)范單位編制數(shù)量、進(jìn)人權(quán)限和法定程序，按照公開(kāi)、公正、公平的原則招錄工作人員。進(jìn)一步加強(qiáng)預(yù)算外資金使用的監(jiān)督管理，糾正“收費(fèi)養(yǎng)人、養(yǎng)人收費(fèi)”和自定進(jìn)人等行為。二是全面清理供養(yǎng)人員，建立人員臺(tái)賬，實(shí)行“兩卡一證”管理。在此基礎(chǔ)上，嚴(yán)把人員“進(jìn)口關(guān)”。三是縮短工作時(shí)間。建議將干部退休年齡修改為：男53歲、女48歲退休，將必要工作時(shí)間縮短5年以上，逐步減少批量移動(dòng)基數(shù)，以此減少供養(yǎng)人員增長(zhǎng)速度。四是鼓勵(lì)人員外出創(chuàng)業(yè)。從經(jīng)濟(jì)周期看，目前我國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型接近尾聲，投資增長(zhǎng)明顯加快，就業(yè)崗位將逐步增多，這在一定程度上可以吸收更多的就業(yè)人員，也為人員分流創(chuàng)造了條件。五是進(jìn)一步完善社會(huì)保障制度。建立基本生活保險(xiǎn)制度、醫(yī)療保障制度，讓失業(yè)人員、分流人員享有必要的生活保障。

數(shù)據(jù)來(lái)源：

1.《湖北省縣級(jí)財(cái)政供養(yǎng)人員人均收入與縣域經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展研究》（《財(cái)政與發(fā)展》2004年第5期）

2.《湖北財(cái)政年鑒》（2002年）

3.《孝感統(tǒng)計(jì)年鑒》（2002年）