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三、加入WTO后中國財稅可能受到的影響和稅制改革問題

中國加入WTO的日子正在臨近，“入世”后的財稅改革及其相關(guān)政策取向為各方所關(guān)注，在此試作簡要討論。

(一)入世帶來的制度創(chuàng)新壓力必然要求加快和深化財稅改革

入世，是改革開放的中國和日益“全球化”的國際社會的共同選擇，大勢所趨。中國面臨的機遇與挑戰(zhàn)并存。應(yīng)看到，入世將是中國經(jīng)濟管理體制模式與經(jīng)濟增長模式“兩個轉(zhuǎn)變”的一種催化劑，必然產(chǎn)生國外制度規(guī)范、競爭機制、科技水平、市場輻射等方面帶來的沖擊，增加中國調(diào)整經(jīng)濟機制與經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、提高科技含量的壓力，短期看雖有痛苦，長期看卻將是良性的效應(yīng)，逼著我們上下一心，轉(zhuǎn)換機制，加快市場化和現(xiàn)代化步伐，推進制度創(chuàng)新和科技創(chuàng)新，靠創(chuàng)新調(diào)動潛力，煥發(fā)活力——競爭力是競爭出來的，社會主義市場經(jīng)濟是要在全球化的大市場環(huán)境中發(fā)展確立的。

中國財稅體制是政府經(jīng)濟調(diào)控體系和經(jīng)濟管理體制的重要組成部分與有力工具，改革開放以來經(jīng)歷了一系列的改革，但在許多方面，仍存在與經(jīng)濟、社會發(fā)展和市場經(jīng)濟新體制不相適應(yīng)的矛盾。入世以后，這些矛盾將表現(xiàn)得更加明顯和突出，因而入世帶來的制度創(chuàng)新壓力，必然要求我們加快和深化財稅制度改革。

(二)對關(guān)稅將分步調(diào)減并改進結(jié)構(gòu)與管理

在二十世紀九十年代，中國名義關(guān)稅稅率的算術(shù)平均水平，已由1991年初的42.5％，逐步下降為1994年的35.9％，1996年的23％，1997年的17％和2000年的15％。當(dāng)中國成為WTO正式成員后，還將依照WTO的要求和自己的承諾，將關(guān)稅進一步降低。根據(jù)協(xié)議，將繼續(xù)有若干年的過渡期，分步實施，至2005年要把關(guān)稅平均稅率降為10％。在這一過程中，中國將合理調(diào)整關(guān)稅稅率結(jié)構(gòu)，依照比較優(yōu)勢原則對國內(nèi)產(chǎn)業(yè)進行適當(dāng)保護；將繼續(xù)嚴厲打擊走私和大力清理、整頓、削減關(guān)稅優(yōu)惠減免措施，提高實際征收率(現(xiàn)仍大大低于名義稅率)；也將加快建立反傾銷稅、反補貼稅制度。需要指出的是，我國進口產(chǎn)品中近半數(shù)是加工貿(mào)易的來料，對這些來料，現(xiàn)行規(guī)定是免征關(guān)稅和進口環(huán)節(jié)流轉(zhuǎn)稅，允許在不提供確切擔(dān)保的情況下，分散到各地自由進行加工，屬于世界上最寬松的開放型全優(yōu)惠征管辦法，漏洞與弊病很大，今后可能的改進方向，是借鑒國際上的通行做法，把加工貿(mào)易納入保稅區(qū)、出口加工區(qū)或指定的保稅工廠實行保稅管理。其他不進入這些地點的進口原材料，一律照章征收關(guān)稅與進口環(huán)節(jié)流轉(zhuǎn)稅，或繳納一定數(shù)額保證金，在加工成品出口時，退還所征稅款或保證金。

(三)進一步提高出口退稅率，并擴大出口退稅稅種范圍

中國出口產(chǎn)品的退稅率經(jīng)近年的調(diào)整，已達平均15％的水平，但仍低于一般產(chǎn)品17％的法定稅率，留有一定的出口稅負。另因現(xiàn)在采用的是生產(chǎn)型增值稅，產(chǎn)品生產(chǎn)中使用、消耗的固定資產(chǎn)的進項稅額不得抵扣，勞務(wù)則繳納營業(yè)稅，除交通運輸業(yè)外，一般也不得抵扣增值稅，所以實際退稅額是低于已征稅額的，依據(jù)WTO規(guī)則和國際慣例許可的全額退稅原則，今后有必要進一步提高出口退稅率，直至實行全額徹底退稅，以加強中國出口產(chǎn)品在國際市場中的競爭力。

另外，中國目前出口退、免稅的稅種只有增值稅和消費稅，而依據(jù)WTO規(guī)則，可退稅的間接稅，還包括營業(yè)稅、銷售稅、印花稅等。為加大鼓勵出口的力度，今后可考慮把營業(yè)稅和隨同增值稅、營業(yè)稅征收的附加稅(城市維護建設(shè)稅、教育費附加)列入退稅范圍。

(四)統(tǒng)一內(nèi)、外資企業(yè)所得稅，按“國民待遇”原則減少內(nèi)資、外資的稅收優(yōu)惠

在企業(yè)所得稅方面，目前內(nèi)資、外資企業(yè)適用不同的法規(guī)，外資企業(yè)所得到的優(yōu)惠明顯高于內(nèi)資企業(yè)，這一政策旨在吸引外資，有其積極作用。但從發(fā)展趨勢看，WTO的“國民待遇”原則和市場經(jīng)濟發(fā)展所需的公平競爭環(huán)境，都必然要求在今后適當(dāng)時候?qū)嵭袃商灼髽I(yè)所得稅制的并軌統(tǒng)一(包括統(tǒng)一稅前扣除規(guī)定和資產(chǎn)稅務(wù)處理規(guī)定)。當(dāng)然，為照顧外商實際利益和平穩(wěn)過渡，不排除分步并軌或一般時間內(nèi)保留一定優(yōu)惠待遇的實施方式。

與此同時，“國民待遇”原則的普遍實行，還必然要求逐步取消目前內(nèi)資、外資企業(yè)分別享受的名目頗多的稅收優(yōu)惠(現(xiàn)對內(nèi)資企業(yè)的稅收優(yōu)惠主要側(cè)重于勞動就業(yè)、社會福利、環(huán)境保護等方面，對外資企業(yè)則主要側(cè)重于區(qū)域性優(yōu)惠)。今后的方向是構(gòu)筑所有企業(yè)一視同仁的稅收環(huán)境，真正形成“一條起跑線”上的公平競爭。

(五)增值稅需要轉(zhuǎn)型

中國1994年財稅改革后，增值稅在生產(chǎn)、流通領(lǐng)域得到比較普遍的推行，已成為稅收總收入中占據(jù)最大比重(50％左右)的稅種。目前的一大問題是生產(chǎn)型的增值稅不允許企業(yè)固定資產(chǎn)所含的進項稅款得到抵扣，不利于鼓勵投資和鼓勵資本密集型、技術(shù)密集型的高新技術(shù)企業(yè)發(fā)展，因此有必要借鑒大多數(shù)市場經(jīng)濟國家的經(jīng)驗，考慮生產(chǎn)型增值稅向避免投資重復(fù)征稅的消費型增值稅轉(zhuǎn)變。由于受到財政狀況的制約，中國增值稅的轉(zhuǎn)型很可能無法采取“一攬子”方式，而是仍然采取漸進方式，先在部分行業(yè)或部分項目實行，再逐步擴展到全部。加入WTO，可能會形成這種轉(zhuǎn)型的更迫切的要求和更強大的現(xiàn)實推動力量。

(六)稅費制度的配套改革勢必加快

中國轉(zhuǎn)軌過程中出現(xiàn)的一個具有突出特點的問題，是政府各部門和權(quán)力環(huán)節(jié)的稅外收費過多過濫，造成政府行為扭曲，企業(yè)、農(nóng)民負擔(dān)沉重，“民怨沸騰”(朱基總理語)。亂收費的現(xiàn)狀，也造成了對外資企業(yè)的不利影響，是外商設(shè)想、考慮來華投資時對投資環(huán)境的顧慮之一。近年政府有關(guān)部門已抓緊進行了清理整頓收費項目、取消不合理收費的工作，并研究準備了以道路、車輛收費改征稅為突破口的“費改稅”方案，將擇機推出，農(nóng)村稅費改革正在實施，規(guī)費、使用者付費的制度建設(shè)和政府部門預(yù)算外資金進一步的加強管理，也將配套推出。加入WTO，會使稅費制度改革的要求更為迫切，從而加快這方面配套改革的步伐。

(七)入世還將推動其他稅種的改革和稅收征管的加強

入世還將在其他稅種的改革、完善方面提出新的要求，市場經(jīng)濟的國際慣例和普遍經(jīng)驗有望進一步得到重視和引為借鑒?，F(xiàn)在可以預(yù)期，今后社會保障稅的設(shè)計與開征將會提上決策的議事日程；財產(chǎn)稅類的健全與發(fā)展(包括準備開征遺產(chǎn)稅、贈與稅等)將更受重視；個人所得稅由分類征收轉(zhuǎn)為綜合征收的轉(zhuǎn)變條件也要積極地逐步創(chuàng)造(如金融實名制，金融機構(gòu)信息處理聯(lián)網(wǎng))；地方稅稅種的豐富和必要稅權(quán)的下放，在深化改革中也將會循序漸進。

此外，依法治稅原則的實施和稅收征管的加強將會不斷取得進展，因為這些都是市場經(jīng)濟下健全的投資環(huán)境的必要組成因素，是與WTO并行和呼應(yīng)的國際慣例與潮流。

就外商特別關(guān)心的方面而言，我個人認為，中國加入WTO和必然由此而加大其力度與步幅的稅制改革，雖然形式上可能會減少外商原來享有的某些優(yōu)惠，但總體上將提供一個更加適宜外商投資和長遠發(fā)展的完善程度明顯提高的稅制體系、更加穩(wěn)定的法治政策環(huán)境與公平競爭局面。

四、財稅政策及改革方向的展望

(一)積極財政政策的相機抉擇

2001年積極財政政策繼續(xù)實行，但力度上還有相機抉擇的問題。2000年經(jīng)濟形勢的好轉(zhuǎn)，既有近三年反周期調(diào)節(jié)中經(jīng)濟內(nèi)生方面的積累因素，也有國內(nèi)國際某些外生方面的階段性因素，好轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)尚不牢固。有幾個突出的方面值得特別關(guān)注和作進一步的觀察：

第一，民間投資的跟進狀態(tài)如何。

積極財政政策的代表性事項是擴大國家舉債規(guī)模，運用籌得的資金安排政府投資，從而在擴大內(nèi)需的同時，改變市場預(yù)期，拉動民間的投資和消費趨于活躍，使整個國民經(jīng)濟回暖轉(zhuǎn)旺。民間投資是否真的跟進了，是關(guān)于積極財政政策效應(yīng)是否發(fā)揮到位的一個重要判斷。2000年上半年，國有企業(yè)、單位的固定資產(chǎn)投資的增幅接近12％，民間投資的增幅則在6％左右，后者雖然比前兩年的情況有所好轉(zhuǎn)，但還明顯低于國有部門投資增幅。全年的情況如何，統(tǒng)計數(shù)據(jù)要待2001年一季度得出。只要不能認定民間的投資充分跟進了，積極財政政策就不宜改變，以防止功虧一簣，前功盡棄。

第二，世界經(jīng)濟的變化趨勢如何。

2000年世界經(jīng)濟運行情況較好，大部分時間中，最具影響力的頭號強國美國的狀態(tài)尤佳，歐洲、亞洲和周邊國家的情況總體也不錯，因而我國的外貿(mào)增長相當(dāng)強勁，全年進出口總額增幅甚高(達30％以上)。但接近四季度時，美國經(jīng)濟已露疲態(tài)，人們甚至開始議論其如何避免“硬著陸”的問題，而2001年，另一關(guān)聯(lián)密切國家——日本的經(jīng)濟恐難見大的起色，某些亞洲國家的狀態(tài)甚至可能惡化，一些經(jīng)濟學(xué)家已經(jīng)提醒“防止又一次的金融危機”?？傮w而言，我國2001年外貿(mào)所面臨的國際環(huán)境很可能明顯劣于2000年，這樣，外需減弱，擴大內(nèi)需的任務(wù)便相應(yīng)加重，從這個角度看，積極財政政策也有必要繼續(xù)實行。

第三，深層結(jié)構(gòu)調(diào)整、體制與機制轉(zhuǎn)換的進展如何。

積極財政政策的實施，直接表現(xiàn)為在經(jīng)濟運行狀態(tài)層次上的政府支出擴張，而要解決好中長期經(jīng)濟發(fā)展的活力和動力問題，僅靠這種擴張是不行的，必須利用這種擴張所帶來的一定時間內(nèi)的“喘息之機”(操作余地)，努力化解深層的結(jié)構(gòu)制約和體制制約，推進結(jié)構(gòu)調(diào)整、制度創(chuàng)新、機制轉(zhuǎn)變，深化政府、企業(yè)、市場諸方面的改革，從而為經(jīng)濟今后的中長期發(fā)展提供支撐。1998年以來，在推行積極財政政策的同時，調(diào)整結(jié)構(gòu)、深化改革的工作有所進展，但客觀地說，還有不少方面不能令人滿意，結(jié)構(gòu)、體制問題常常十分明顯地表現(xiàn)為增長的障礙(試觀糧食結(jié)構(gòu)、鋼材結(jié)構(gòu)等的現(xiàn)狀和“建個商品交易市場要蓋112個行政圖章”的事例)。因此，從操作層面看，在經(jīng)濟形勢好轉(zhuǎn)、但基礎(chǔ)并不穩(wěn)固的情況下，繼續(xù)實行一段時間的積極財政政策，同時充分利用操作空間大力推進結(jié)構(gòu)的調(diào)整和體制的改革，是一種追求長期發(fā)展的較合理的選擇。

(二)稅費改革和預(yù)算管理改革方興未艾

1998年以來，在施行反周期經(jīng)濟調(diào)節(jié)的同時，決策層和實際工作部門對如下一點也逐漸形成了明確的認識，即要把運行層次調(diào)節(jié)與深層的、中長期的制度創(chuàng)新、機制轉(zhuǎn)換結(jié)合起來。幾年間，在財稅制度創(chuàng)新方面的努力，突出地表現(xiàn)在經(jīng)過醞釀、籌劃、試點而漸具輪廓、方興未艾的稅費改革和預(yù)算管理改革方面。

1994年的分稅分級財政體制，使各級地方政府消除了對中央“平調(diào)”本地財力的擔(dān)心，改變了以往“藏富于民”、“藏富于企業(yè)”的行為模式，開始關(guān)心弄清本地財力的全貌和對本地預(yù)算內(nèi)、外政府資金實行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)管理運用。各地紛紛成立收費局來監(jiān)督、管理行政性收費，實行預(yù)算外資金專戶存儲和“收支兩條線”管理。在此形勢下，1996年國務(wù)院29號文件進一步形成了全國性的清理整頓預(yù)算外資金并加強管理的指導(dǎo)規(guī)范；1998年之后，國務(wù)院更明確提出了“費改稅”和稅費改革配套的思路。稅費改革的基本目的，是適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟新體制的要求，促進政府行為的法治化、規(guī)范化，減輕企業(yè)、農(nóng)民負擔(dān)，創(chuàng)造公平競爭環(huán)境和建立有利于廉政的理財制度。近兩年在清理中取消了近千項不合法、不合理的基金、收費，并加緊研究稅費改革實施方案，原準備以道路、車輛的收費改收稅為突破口，逐步推開，后因多方面原因，燃油稅、車輛購置稅的出臺還需等待時機，但于2000年實行了農(nóng)村稅費改革試點(安徽全省和其他省選擇部分縣)。可以預(yù)期，2001年以后稅費改革將出現(xiàn)新的重大進展，總體的走向?qū)⑹切纬烧愂?、?guī)費、公共設(shè)施和服務(wù)的使用者付費、經(jīng)過規(guī)范的公共選擇程序的集資、以及企業(yè)化單位經(jīng)營性收費的各行其道、分流歸位，從而大大提高政府稅費征收和政府行為的規(guī)范化與合理化。

1998年以后，國務(wù)院、財政部領(lǐng)導(dǎo)明確提出盡快建立公共財政框架的要求。在此導(dǎo)向下，一系列預(yù)算管理改革的舉措在一些地方和部門試點、推廣，并逐漸在指導(dǎo)上形成了今后若干年推行此項改革的通盤考慮。這方面的要點包括：

——繼續(xù)深化以推行招投標(biāo)為主的集中采購為代表事項的政府采購制度改革，《政府采購法》立法工作正在加緊進行；

——加快研討試點和設(shè)計國庫集中收付制度，2001年將在幾個中央部門和部分省率先實施，2003年將全面推行；

——繼2000年中央級在科技、教育、農(nóng)業(yè)、社保四個部門試編部門預(yù)算之后，2001年要求將部門預(yù)算編報范圍擴大到國務(wù)院所屬的29個部門；

——2001年在國家計委等10個部門將開始試行定員定額和項目預(yù)算；

——醞釀現(xiàn)行預(yù)算科目的調(diào)整；

——對財政部門內(nèi)部機構(gòu)設(shè)置作進一步調(diào)整，負責(zé)預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督的部門分開，各司其職，強化制衡，并適應(yīng)部門預(yù)算等改革舉措的推行；

——健全預(yù)算編制程序，逐步消除每年年初一段時間的“法律空當(dāng)”，強化人大預(yù)算工作委員會的作用以及公眾參與的作用；

——加強預(yù)算執(zhí)行中的規(guī)范化和責(zé)任制，淡化決算而強化預(yù)算。

上述一系列預(yù)算管理改革的內(nèi)容，體現(xiàn)了市場經(jīng)濟對公共財政型理財制度與機制的要求。可以預(yù)期，這些改革將進一步促進依法治國、規(guī)范政府行為，明顯提高政府資金使用效率與管理效率，并有利于依靠制度建設(shè)防治腐敗，加快政府理財?shù)拿裰骰椒ゲ由鐣畹拿裰骰拖嚓P(guān)方面的配套改革，從而更好地為財政政策作用的充分發(fā)揮提供體制的和管理的依托，促進經(jīng)濟的持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展。

本文關(guān)鍵詞：財政政策經(jīng)濟持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展