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摘要]農(nóng)村公共品融資是中國農(nóng)村財務(wù)管理面臨的重要問題。稅費(fèi)制度改革之后,隨著村提留和各種收費(fèi)的廢除,尤其是免征農(nóng)業(yè)稅后,農(nóng)村公共管理可用資金明顯減少,因而在廢除這種制度后建立起一種新的、有效的農(nóng)村公共品融資制度已成為公共財政建設(shè)的重點(diǎn)內(nèi)容,也是擺在我們面前的一項(xiàng)重大課題。

[關(guān)鍵詞]稅費(fèi)改革;農(nóng)村公共品;融資

公共品融資是農(nóng)村財務(wù)管理的難點(diǎn)問題,農(nóng)村公共品融資制度安排不當(dāng)是農(nóng)民負(fù)擔(dān)不斷加重的原因之一。筆者于2005年暑假對山東省農(nóng)村組織資金運(yùn)動的現(xiàn)狀進(jìn)行調(diào)查,就農(nóng)村稅費(fèi)改革對農(nóng)村公共品融資制度的影響進(jìn)行分析,并對完善農(nóng)村公共品的融資渠道提出對策。

一、調(diào)查資料分析及結(jié)論

本次調(diào)查以經(jīng)過培訓(xùn)的社會實(shí)踐大學(xué)生返鄉(xiāng)入戶訪問直接填寫調(diào)查問卷的方式對山東省17個地市的100個縣(市)、224個鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、251個村的農(nóng)村公共品供給狀況進(jìn)行了調(diào)查,共發(fā)放調(diào)查問卷340份,回收有效問卷251份,涉及到山東省全部的17個地級市和近72.47%的縣(市、區(qū))。由于被調(diào)查對象的分布基本上覆蓋了山東省各種類型的縣(市、區(qū)),因此,調(diào)查資料能夠比較客觀準(zhǔn)確地反映山東省農(nóng)村公共品融資的現(xiàn)狀。

在問卷的數(shù)據(jù)分析過程中,為了便于發(fā)現(xiàn)問題,筆者采用了分組對比的方法,由于村辦企業(yè)上繳利潤對村組織收入影響較大,因而按照被調(diào)查村是否有村辦企業(yè),將山東省農(nóng)村分為有村辦企業(yè)的農(nóng)村和無村辦企業(yè)的農(nóng)村,對其財務(wù)狀況、公益事業(yè)的發(fā)展及村級負(fù)債的情況進(jìn)行比較分析,調(diào)查樣本的基本分布情況如表1所示。

(一)農(nóng)村公共品融資渠道短缺,主要來源于集體收入,占用了村集體經(jīng)濟(jì)建設(shè)資金,從而影響了集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展

調(diào)查結(jié)果表明,當(dāng)前農(nóng)村舉辦的公益事業(yè)主要有:村辦小學(xué)、幼兒園、村道路的修建、田間水利設(shè)施的興修、農(nóng)村醫(yī)療、農(nóng)村優(yōu)撫、民兵訓(xùn)練、村中自來水設(shè)施建設(shè)、植樹造林綠化建設(shè)、路燈及廣播電視信號接收和節(jié)假日補(bǔ)貼養(yǎng)老金等。各項(xiàng)公共服務(wù)種類繁多,但用于該方面的資金來源卻非常少,從調(diào)查結(jié)果來看,在調(diào)查的村中有27.44%的村可以得到財政補(bǔ)貼,有47.77%的村從村級組織的集體收入中獲取資金,有19.67%的村采用一事一議方式收取資金,還有5.12%的村通過民間資本籌集這部分資金。其具體對比分析狀況如圖1所示。

另外,農(nóng)民在公共產(chǎn)品方面的集資也比較多,據(jù)2002年調(diào)查結(jié)果表明,有91.3%的被訪村民表示,2000年以來,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府仍通過向農(nóng)民集資或攤派的方式進(jìn)行過公共設(shè)施項(xiàng)目的建設(shè);有87.3%的被訪村民表示,自2000年以來,村級組織通過向農(nóng)民集資或攤派進(jìn)行過公共設(shè)施項(xiàng)目的建設(shè)。其中,主要的公共設(shè)施項(xiàng)目依次是:道路建設(shè)、小學(xué)或初中校舍建設(shè)、水利設(shè)施等(詳見表2)。①

資料顯示農(nóng)村公共品的供給所需資金大部分來源于農(nóng)村的集體收入,這使本來就運(yùn)轉(zhuǎn)困難的村組織雪上加霜,其對集體經(jīng)濟(jì)組織的影響主要表現(xiàn)在:一方面,農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給占用了村集體經(jīng)濟(jì)組織的建設(shè)、發(fā)展資金,使村經(jīng)濟(jì)組織不能將資金運(yùn)用到生產(chǎn)、建設(shè)性投資中,不能按照其資金運(yùn)動規(guī)律進(jìn)行正常的籌資、投資、分配活動,為農(nóng)村帶來直接的經(jīng)濟(jì)效益;另一方面村組織資金的有限性和財政轉(zhuǎn)移性支付的缺損使農(nóng)村公共品不能及時足額供給,又制約了農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)和社會的發(fā)展,因?yàn)檗r(nóng)村公共品能為經(jīng)濟(jì)發(fā)展創(chuàng)造有利的客觀環(huán)境,從而帶來間接的經(jīng)濟(jì)效益。

(二)農(nóng)村公共品供給由于資金來源缺乏,加重了村級組織的債務(wù)負(fù)擔(dān)

在調(diào)查中發(fā)現(xiàn),農(nóng)村稅費(fèi)改革后,農(nóng)村集體收入減少,在一些經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)比較差的村,沒有財力償還歷年積攢的債務(wù),同時新債又出現(xiàn),村級債務(wù)已給村委會帶來了沉重的負(fù)擔(dān)。從調(diào)查情況來看,在調(diào)查的251個村中,有104個村有債務(wù),其中10萬元以下的48個村,10萬~50萬元的41個,50萬~100萬元的8個,100萬元以上的還有7個村,平均每村負(fù)債額達(dá)502573.17元。形成原因很多:其中由原集體經(jīng)營企業(yè)形成的負(fù)債占負(fù)債總額的47%,村級公益事業(yè)形成的負(fù)債占31%,村組干部墊交的稅費(fèi)提留等占12%,還有10%由其他原因形成的負(fù)債。具體構(gòu)成情況如圖2所示。

筆者在調(diào)查中發(fā)現(xiàn),村辦企業(yè)辦的比較好的村,債務(wù)要少的多,在沒有村級債務(wù)的147個村中,有村辦企業(yè)的村占70.83%,具體分布情況如表3所示。

表3中數(shù)據(jù)說明了這樣一個問題,在村辦企業(yè)發(fā)展的比較好的村,因?yàn)槭杖雭碓聪鄬捲?為公共服務(wù)和公共產(chǎn)品的供給墊支了部分資金,從而減少了部分債務(wù)。但在沒有村辦企業(yè)且經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)比較差的村,由于其收入來源極少致使村級債務(wù)無法償還,且有增長勢頭。

二、稅費(fèi)改革對農(nóng)村公共品融資制度的影響

(一)農(nóng)村稅費(fèi)制度改革免征農(nóng)業(yè)稅后,村委會可用資金短缺,農(nóng)村公共品的供給和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展受到影響

稅費(fèi)改革前,村委會的籌資來源主要有:一是向農(nóng)民收取各種統(tǒng)籌提留以及土地承包費(fèi)、農(nóng)村教育附加費(fèi)、計劃生育費(fèi)、優(yōu)撫費(fèi)、民兵訓(xùn)練費(fèi)、鄉(xiāng)村道路建設(shè)費(fèi)等;二是向農(nóng)民收取教育集資、生產(chǎn)和公益事業(yè)集資以及各種攤派、罰款和其他收費(fèi);三是銀行、農(nóng)村信用社借入有償使用的各種款項(xiàng);四是在制度之外對“三農(nóng)”收費(fèi)。稅費(fèi)改革后,尤其是免征農(nóng)業(yè)稅開始,為了規(guī)范農(nóng)村稅收制度、財政制度,減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān),原來的許多收費(fèi)項(xiàng)目,如鄉(xiāng)村統(tǒng)籌、提留、農(nóng)村教育集資、屠宰稅等被取消,按照規(guī)定,村委會財力明顯降低。在相當(dāng)多的地方,特別是缺乏固定經(jīng)濟(jì)來源的村委會,連正常開展工作支出都難以維持。

稅費(fèi)改革前,村委會的收入在維持日常管理費(fèi)用、經(jīng)營費(fèi)用(代行村集體經(jīng)濟(jì)組織的職能)外還能有一部分剩余,一部分用于發(fā)放村中小組長等人員的勞務(wù)費(fèi)和村干部的年終獎金,另一部分留下來作為來年生產(chǎn)經(jīng)營用的積累資金。稅費(fèi)改革后,伴隨著“三提五統(tǒng)”的取消及原來一些收費(fèi)項(xiàng)目的廢除,以及后來的免征農(nóng)業(yè)稅,使村組織的收入來源渠道枯竭,村組織的收入明顯減少,除個別村辦企業(yè)發(fā)展比較好的村和村集體土地比較多的村可以獲得企業(yè)上交利潤和土地承包費(fèi)外,大部分村組織處在入不敷出的境況之中,勉強(qiáng)維持村組織的正常運(yùn)轉(zhuǎn),有些村甚至不能維持,只能依靠對外舉債或以集體資產(chǎn)作抵押取得貸款獲得部分資金。二)“一事一議”的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給機(jī)制存在著不合理和操作上的困難

從公共分配理論看,無論是城市居民還是農(nóng)村農(nóng)民只要向政府納稅后,政府就有義務(wù)向納稅人提供公共產(chǎn)品,而無需再繳費(fèi),只有在政府為某些特殊群體提供特定服務(wù)時,才能額外收費(fèi)。稅費(fèi)改革前,鄉(xiāng)統(tǒng)籌和村提留是農(nóng)民向政府繳納農(nóng)業(yè)稅后,再向集體經(jīng)濟(jì)組織繳納的費(fèi)用,理應(yīng)得到特殊的額外服務(wù),然而客觀事實(shí)并非如此。稅費(fèi)改革后,鄉(xiāng)統(tǒng)籌與村提留改為農(nóng)業(yè)稅附加,而且自2006年1月1日始停止征收農(nóng)業(yè)稅及附加,從而與廣大農(nóng)民利益密切相關(guān)的公共服務(wù)只靠“一事一議”方式籌集資金,一項(xiàng)收入只與一定的支出相對應(yīng),但是由于農(nóng)村缺乏健全的監(jiān)督機(jī)制,這種集資方式很可能會出現(xiàn)巧立名目繼續(xù)向農(nóng)民收費(fèi)現(xiàn)象的出現(xiàn)。從理論上講,農(nóng)民向國家上繳了農(nóng)業(yè)稅和農(nóng)業(yè)附加稅后,地方性公共產(chǎn)品的供給應(yīng)由政府通過財政手段加以解決,而不能向農(nóng)民伸手?？梢姟耙皇乱蛔h”根本上還是由農(nóng)民自己承擔(dān)農(nóng)村公共產(chǎn)品,這與原來的“三提五統(tǒng)”沒有實(shí)質(zhì)區(qū)別。在實(shí)際操作中如果決策主體定位不好,將有可能演變成基層組織向農(nóng)民集資攤派的政策依據(jù),從而加重農(nóng)民負(fù)擔(dān),出現(xiàn)事與愿違的結(jié)果。調(diào)查中發(fā)現(xiàn),大部分村能按照農(nóng)業(yè)部規(guī)定的“一事一議”籌資、“原則上一年一次,最多不超過兩次,一年內(nèi)村民所負(fù)擔(dān)的‘一事一議’資金人均不超過15元”的標(biāo)準(zhǔn),但有的村組織已經(jīng)假借農(nóng)村公共品建設(shè)的名義開始亂收費(fèi),每年每人征收50元,有的甚至達(dá)到70元。這不得不引起政策制定者注意,在權(quán)力監(jiān)督弱化的情況下,農(nóng)民被減下去的負(fù)擔(dān)很有可能重新反彈,各種稅費(fèi)問題很快又回潮,并導(dǎo)致稅改受挫。

(三)農(nóng)業(yè)稅制本身難以滿足農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展對農(nóng)村公共品和服務(wù)的巨大需求

在調(diào)查中發(fā)現(xiàn),雖然村集體收入來源表面上呈現(xiàn)多元化,但實(shí)質(zhì)上主要以土地承包收入和農(nóng)業(yè)稅及附加為主,在所調(diào)查的村中有土地承包收入的村占比重最大,占調(diào)查村總數(shù)的71.56%,有企業(yè)上繳利潤的村占調(diào)查村總數(shù)的18.13%,有財政對村的轉(zhuǎn)移支付資金收入的村占樣本44.69%,收取農(nóng)業(yè)稅及附加收入的村占樣本的35%,另外,有其他收入,如池塘等承包收入、房屋租賃收入、賣樹收入、河道占壓收入、資源收入(礦砂、煤炭等)、個體煤礦企業(yè)上交的環(huán)保費(fèi)、占地費(fèi)等,這樣的村大約占到15.31%,而且只是分散的擁有其中一或兩項(xiàng)。如果按筆者在前面提到的分類標(biāo)準(zhǔn)將調(diào)查樣本分為有村辦企業(yè)的村和無村辦企業(yè)的村,則有以上收入形式的村占所在類別樣本的比重分別如圖3所示。

由圖3可見,免除農(nóng)業(yè)稅后,除個別有經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)(有村辦企業(yè)上繳利潤)的行政村外,絕大多數(shù)村級組織不可能再有財力從事生產(chǎn)性投資和經(jīng)營活動,對于這些沒有固定經(jīng)濟(jì)來源的村來說,維持其日常的開支比較困難,更無力提供農(nóng)村公共服務(wù)與公益事業(yè)。為此,國家規(guī)定從2006年1月1日起在全國取消農(nóng)業(yè)稅,但在取消這一稅種后,如何彌補(bǔ)這一類財政缺口是擺在農(nóng)村問題研究者面前的一重大課題。

三、完善農(nóng)村公共品融資體制的對策

目前影響中國農(nóng)村公共物品供給的最大障礙就是缺乏必要的財力支持和有效監(jiān)督管理機(jī)制以及體制上的一些障礙。為此,筆者就這方面提幾點(diǎn)對策建議供參考。

(一)加快公共財政體制改革,提高對農(nóng)村的財政轉(zhuǎn)移支付力度

農(nóng)村是社會的一個組成部分,和城市相比,只是分布區(qū)域和功能不同,并沒有地位上的高低,因而公共財政的陽光也應(yīng)該照到農(nóng)村。另外,村級組織承擔(dān)著貫徹黨和國家方針政策甚至政府的某些行政職能,并不只是為村民謀利益,因此其運(yùn)轉(zhuǎn)費(fèi)用由財政給予補(bǔ)貼也是合情合理的。現(xiàn)在的關(guān)鍵問題是如何建立一種有效的制度確保稅費(fèi)改革后農(nóng)村公共物品的適時適量供給,如何使財政入不敷出的地區(qū)也能夠有相應(yīng)的財力維持鄉(xiāng)村政權(quán)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)及各種公共品最起碼的供給水平。這樣,現(xiàn)實(shí)的矛盾就是如何通過建立政府財政轉(zhuǎn)移支付制度使低財政收入的鄉(xiāng)鎮(zhèn)及村組織實(shí)現(xiàn)財政財務(wù)的收支平衡。

目前,這方面做得比較好的如山東濟(jì)南的章丘市,取消農(nóng)業(yè)稅后,章丘做得最多的工作就是加大轉(zhuǎn)移支付力度,確?；鶎咏M織的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。具體做法是,在免征農(nóng)業(yè)稅前,章丘經(jīng)過了認(rèn)真調(diào)研,全市908個村總收入1.28億元,平均每村14萬元,大體可分為三類:1/3有較強(qiáng)經(jīng)濟(jì)能力,取消農(nóng)業(yè)稅影響不大;1/3尚能自保;1/3的村級財務(wù)不能自保。對于不能自保的村,市財政按照一定標(biāo)準(zhǔn)給予補(bǔ)貼,大概需要補(bǔ)助328萬元。免征農(nóng)業(yè)稅后,村干部工資和辦公經(jīng)費(fèi),村集體收入能夠解決的,由村里負(fù)擔(dān);村集體無收入或不能全部解決的,由市財政通過轉(zhuǎn)移支付予以補(bǔ)助。這樣通過政府資金與自籌資金相結(jié)合,可以為農(nóng)村公共產(chǎn)品與公共服務(wù)的供給提供充足的資金來源,同時也為城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的實(shí)現(xiàn)邁出了關(guān)鍵性的一步,對最終從根本上解決三農(nóng)問題具有重要的意義。

(二)引入市場機(jī)制,拓寬公共產(chǎn)品供給的主體范圍

農(nóng)村公共品供給短缺,原因是多方面的,一個重要原因是原有的農(nóng)村公共品供給渠道太窄,過于依賴于財政資金和向農(nóng)民收費(fèi),當(dāng)政府和居民社區(qū)無法籌集到足夠的資金時,必然會影響到公共品的穩(wěn)定供給,因此應(yīng)該實(shí)現(xiàn)供給主體的多元化,并最終實(shí)現(xiàn)資金來源渠道的多元化。經(jīng)濟(jì)體制改革給農(nóng)村公共產(chǎn)品融資帶來的突出變化是:要求農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給不能單獨(dú)依靠政府投資的單一狀況,而應(yīng)向多元化融資渠道邁進(jìn)。公共產(chǎn)品供給主體主要是政府,但是,根據(jù)公共產(chǎn)品的層次和性質(zhì),可以適當(dāng)引入市場機(jī)制,開創(chuàng)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給主體多元化的新格局。農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給主體大致可以劃分為政府供給主體、農(nóng)村社區(qū)供給主體、農(nóng)村私人供給主體和非盈利性民間組織四類。對于那些公共程度較高的公共品,如計劃生育、國防開支、大型農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)科學(xué)研究、義務(wù)教育等全國性的農(nóng)村“純公共品”的融資和運(yùn)營應(yīng)直接納入國家公共財政范圍;那些專為特定村村民享用的公共品,如農(nóng)村道路建設(shè)、農(nóng)村醫(yī)療及自來水供養(yǎng)等,則可采用村民自籌資金的方式或按市場化方式籌資,引入市場機(jī)制按完全市場化方式運(yùn)營;對那些雖然只是面對特定村的村民但需要資金數(shù)額較大又是急需提供的公共品,可采用農(nóng)民自籌、社會投資和政府補(bǔ)助相結(jié)合的形式籌資。此外,農(nóng)村現(xiàn)有的專業(yè)協(xié)會、合作社以及農(nóng)業(yè)科技示范基地等各種合作性的非盈利性農(nóng)村社會服務(wù)機(jī)構(gòu)和組織,也可以在一些領(lǐng)域和生產(chǎn)環(huán)節(jié)有所作為,為農(nóng)民提供相應(yīng)的信息和技術(shù)服務(wù)。具體采用哪種形式,可根據(jù)公共品的性質(zhì)、所需資金額度等加以確定。開創(chuàng)供給主體多元化的新格局,有助于緩解農(nóng)村公共產(chǎn)品供給不足的壓力。

(三)轉(zhuǎn)移消化農(nóng)村債務(wù)迫在眉睫

隨著農(nóng)業(yè)稅的取消和中央各項(xiàng)惠農(nóng)措施的落實(shí),農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展已呈現(xiàn)新的發(fā)展勢頭。但是,制約“三農(nóng)”發(fā)展的深層次矛盾和問題尚未徹底根除,化解農(nóng)村債務(wù)尤其是村級債務(wù)已成為“三農(nóng)”問題的迫切任務(wù)之一。

村級債務(wù)難以化解,根本原因在于歸還債務(wù)的資金來源沒有落實(shí)。因而關(guān)鍵問題還是要解決償還資金的來源。這次以減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)為主要目標(biāo)的稅費(fèi)改革,一個直接的后果就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村組織收入的減少,因而單靠村組織的力量是很難化解的,特別是對于那些經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)比較差的村。所以政府各部門應(yīng)根據(jù)具體情況,在摸清農(nóng)村債務(wù)數(shù)量、類別的基礎(chǔ)上,給以適當(dāng)照顧由財政出資。對于那些由于政府公共物品供給缺位和政策體制造成的應(yīng)由中央、省、市各級政府在合理調(diào)整國民收入分配結(jié)構(gòu)和政策中加大轉(zhuǎn)移支付力度,為該部分債務(wù)買單;同時,加大城市支農(nóng)、以工補(bǔ)農(nóng)力度,通過加大對農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)技推廣體系的投入,促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展,積累還債能力;對盲目辦企業(yè)、盲目進(jìn)行農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整所形成的債務(wù),應(yīng)先落實(shí)責(zé)任主體,即由哪級政府作出的決策由哪級政府承擔(dān)責(zé)任,但要防止上級向下級轉(zhuǎn)移債務(wù),并建立相應(yīng)的監(jiān)督落實(shí)機(jī)制。

村級組織的財務(wù)資金、財政資金、類財政資金的籌集努力實(shí)現(xiàn)法制化、規(guī)范化。

(四)建立健全有效的監(jiān)督管理體制

1.改善經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境。經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境是制約村委會籌資進(jìn)展順利與否的一個重要的制約因素,因此,村委會在實(shí)際工作中,應(yīng)著重建立健全經(jīng)濟(jì)發(fā)展保護(hù)環(huán)境制度,切實(shí)改善農(nóng)村的政治環(huán)境、法制環(huán)境、社會環(huán)境,營造良好的社會氛圍,開創(chuàng)農(nóng)村發(fā)展良好和健康的局面,為村委會的籌資工作在一定程度上掃清了障礙。

2.繼續(xù)執(zhí)行村財鄉(xiāng)管制度。根據(jù)調(diào)查情況,84.29%的村會計認(rèn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)代管對規(guī)范農(nóng)村財務(wù)管理、減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)、發(fā)展壯大農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、維護(hù)農(nóng)村社會穩(wěn)定,起到了積極的作用。稅費(fèi)改革后村財鄉(xiāng)管不但不應(yīng)該取消,而應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng),要把村委會籌集到的各項(xiàng)資金納入代管范圍,并不斷改進(jìn)完善管理辦法。

3.明確職責(zé),劃清界限,加強(qiáng)監(jiān)督措施。稅費(fèi)改革后,村委會首先要加強(qiáng)審計監(jiān)督,對村級年初預(yù)算、年終結(jié)算要嚴(yán)格把關(guān),對任何項(xiàng)目的收支進(jìn)行嚴(yán)格的考察,對資金的發(fā)放、使用、到期及回收情況進(jìn)行全面的監(jiān)督管理,規(guī)范資金的收取和使用。其次,要加大信息的透明化、法制化和公開度,建立公開責(zé)任制度和村民理財制度,對農(nóng)民比較關(guān)心的籌資、合同承包和土地變更等支出進(jìn)行及時全面地公開,實(shí)現(xiàn)對村級財務(wù)有效的監(jiān)督。同時,村委會還應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化會計監(jiān)督,推行會計委托制,通過多種方式公開招聘財會人員,建立健全民主理財制度,對重大的審計評估還應(yīng)通過社會中介機(jī)構(gòu)來進(jìn)行。最后,還應(yīng)發(fā)揮政府監(jiān)督的職能作用,實(shí)行由農(nóng)業(yè)行政主管部門、財政部門、審計部門等代表政府對農(nóng)村的財務(wù)收支、資金使用情況的定期審計制度。

[注釋]

①綦好東:《稅費(fèi)改革、村級財務(wù)及公共品融資:一項(xiàng)實(shí)證研究》,《中國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》,2003年第7期。

[參考文獻(xiàn)]

[1]劉鴻淵.農(nóng)村稅費(fèi)改革與農(nóng)村公共產(chǎn)品供給[J].求實(shí),2004,(2).

[2]陳強(qiáng),黃薇.后稅費(fèi)時代的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給[J]貴州財經(jīng)學(xué)院學(xué)報,2005,(4).

[3]葉子榮,劉鴻淵.農(nóng)村公共產(chǎn)品供給制度:歷史、現(xiàn)狀與重構(gòu)[J].學(xué)術(shù)研究,2005,(1).

[4]王文童.農(nóng)村稅費(fèi)改革可能會出現(xiàn)的若干問題[J].財政與發(fā)展,2002,(2).

[5]呂建鎖,李小熱.農(nóng)村稅費(fèi)改革對財政的影響分析[J].經(jīng)濟(jì)問題,2005,(1).

責(zé)任編輯:學(xué)詩

二)“一事一議”的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給機(jī)制存在著不合理和操作上的困難

從公共分配理論看,無論是城市居民還是農(nóng)村農(nóng)民只要向政府納稅后,政府就有義務(wù)向納稅人提供公共產(chǎn)品,而無需再繳費(fèi),只有在政府為某些特殊群體提供特定服務(wù)時,才能額外收費(fèi)。稅費(fèi)改革前,鄉(xiāng)統(tǒng)籌和村提留是農(nóng)民向政府繳納農(nóng)業(yè)稅后,再向集體經(jīng)濟(jì)組織繳納的費(fèi)用,理應(yīng)得到特殊的額外服務(wù),然而客觀事實(shí)并非如此。稅費(fèi)改革后,鄉(xiāng)統(tǒng)籌與村提留改為農(nóng)業(yè)稅附加,而且自2006年1月1日始停止征收農(nóng)業(yè)稅及附加,從而與廣大農(nóng)民利益密切相關(guān)的公共服務(wù)只靠“一事一議”方式籌集資金,一項(xiàng)收入只與一定的支出相對應(yīng),但是由于農(nóng)村缺乏健全的監(jiān)督機(jī)制,這種集資方式很可能會出現(xiàn)巧立名目繼續(xù)向農(nóng)民收費(fèi)現(xiàn)象的出現(xiàn)。從理論上講,農(nóng)民向國家上繳了農(nóng)業(yè)稅和農(nóng)業(yè)附加稅后,地方性公共產(chǎn)品的供給應(yīng)由政府通過財政手段加以解決,而不能向農(nóng)民伸手。可見“一事一議”根本上還是由農(nóng)民自己承擔(dān)農(nóng)村公共產(chǎn)品,這與原來的“三提五統(tǒng)”沒有實(shí)質(zhì)區(qū)別。在實(shí)際操作中如果決策主體定位不好,將有可能演變成基層組織向農(nóng)民集資攤派的政策依據(jù),從而加重農(nóng)民負(fù)擔(dān),出現(xiàn)事與愿違的結(jié)果。調(diào)查中發(fā)現(xiàn),大部分村能按照農(nóng)業(yè)部規(guī)定的“一事一議”籌資、“原則上一年一次,最多不超過兩次,一年內(nèi)村民所負(fù)擔(dān)的‘一事一議’資金人均不超過15元”的標(biāo)準(zhǔn),但有的村組織已經(jīng)假借農(nóng)村公共品建設(shè)的名義開始亂收費(fèi),每年每人征收50元,有的甚至達(dá)到70元。這不得不引起政策制定者注意,在權(quán)力監(jiān)督弱化的情況下,農(nóng)民被減下去的負(fù)擔(dān)很有可能重新反彈,各種稅費(fèi)問題很快又回潮,并導(dǎo)致稅改受挫。

(三)農(nóng)業(yè)稅制本身難以滿足農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展對農(nóng)村公共品和服務(wù)的巨大需求

在調(diào)查中發(fā)現(xiàn),雖然村集體收入來源表面上呈現(xiàn)多元化,但實(shí)質(zhì)上主要以土地承包收入和農(nóng)業(yè)稅及附加為主,在所調(diào)查的村中有土地承包收入的村占比重最大,占調(diào)查村總數(shù)的71.56%,有企業(yè)上繳利潤的村占調(diào)查村總數(shù)的18.13%,有財政對村的轉(zhuǎn)移支付資金收入的村占樣本44.69%,收取農(nóng)業(yè)稅及附加收入的村占樣本的35%,另外,有其他收入,如池塘等承包收入、房屋租賃收入、賣樹收入、河道占壓收入、資源收入(礦砂、煤炭等)、個體煤礦企業(yè)上交的環(huán)保費(fèi)、占地費(fèi)等,這樣的村大約占到15.31%,而且只是分散的擁有其中一或兩項(xiàng)。如果按筆者在前面提到的分類標(biāo)準(zhǔn)將調(diào)查樣本分為有村辦企業(yè)的村和無村辦企業(yè)的村,則有以上收入形式的村占所在類別樣本的比重分別如圖3所示。

由圖3可見,免除農(nóng)業(yè)稅后,除個別有經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)(有村辦企業(yè)上繳利潤)的行政村外,絕大多數(shù)村級組織不可能再有財力從事生產(chǎn)性投資和經(jīng)營活動,對于這些沒有固定經(jīng)濟(jì)來源的村來說,維持其日常的開支比較困難,更無力提供農(nóng)村公共服務(wù)與公益事業(yè)。為此,國家規(guī)定從2006年1月1日起在全國取消農(nóng)業(yè)稅,但在取消這一稅種后,如何彌補(bǔ)這一類財政缺口是擺在農(nóng)村問題研究者面前的一重大課題。

三、完善農(nóng)村公共品融資體制的對策

目前影響中國農(nóng)村公共物品供給的最大障礙就是缺乏必要的財力支持和有效監(jiān)督管理機(jī)制以及體制上的一些障礙。為此,筆者就這方面提幾點(diǎn)對策建議供參考。

(一)加快公共財政體制改革,提高對農(nóng)村的財政轉(zhuǎn)移支付力度

農(nóng)村是社會的一個組成部分,和城市相比,只是分布區(qū)域和功能不同,并沒有地位上的高低,因而公共財政的陽光也應(yīng)該照到農(nóng)村。另外,村級組織承擔(dān)著貫徹黨和國家方針政策甚至政府的某些行政職能,并不只是為村民謀利益,因此其運(yùn)轉(zhuǎn)費(fèi)用由財政給予補(bǔ)貼也是合情合理的?，F(xiàn)在的關(guān)鍵問題是如何建立一種有效的制度確保稅費(fèi)改革后農(nóng)村公共物品的適時適量供給,如何使財政入不敷出的地區(qū)也能夠有相應(yīng)的財力維持鄉(xiāng)村政權(quán)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)及各種公共品最起碼的供給水平。這樣,現(xiàn)實(shí)的矛盾就是如何通過建立政府財政轉(zhuǎn)移支付制度使低財政收入的鄉(xiāng)鎮(zhèn)及村組織實(shí)現(xiàn)財政財務(wù)的收支平衡。

目前,這方面做得比較好的如山東濟(jì)南的章丘市,取消農(nóng)業(yè)稅后,章丘做得最多的工作就是加大轉(zhuǎn)移支付力度,確?；鶎咏M織的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。具體做法是,在免征農(nóng)業(yè)稅前,章丘經(jīng)過了認(rèn)真調(diào)研,全市908個村總收入1.28億元,平均每村14萬元,大體可分為三類:1/3有較強(qiáng)經(jīng)濟(jì)能力,取消農(nóng)業(yè)稅影響不大;1/3尚能自保;1/3的村級財務(wù)不能自保。對于不能自保的村,市財政按照一定標(biāo)準(zhǔn)給予補(bǔ)貼,大概需要補(bǔ)助328萬元。免征農(nóng)業(yè)稅后,村干部工資和辦公經(jīng)費(fèi),村集體收入能夠解決的,由村里負(fù)擔(dān);村集體無收入或不能全部解決的,由市財政通過轉(zhuǎn)移支付予以補(bǔ)助。這樣通過政府資金與自籌資金相結(jié)合,可以為農(nóng)村公共產(chǎn)品與公共服務(wù)的供給提供充足的資金來源,同時也為城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的實(shí)現(xiàn)邁出了關(guān)鍵性的一步,對最終從根本上解決三農(nóng)問題具有重要的意義。

(二)引入市場機(jī)制,拓寬公共產(chǎn)品供給的主體范圍

農(nóng)村公共品供給短缺,原因是多方面的,一個重要原因是原有的農(nóng)村公共品供給渠道太窄,過于依賴于財政資金和向農(nóng)民收費(fèi),當(dāng)政府和居民社區(qū)無法籌集到足夠的資金時,必然會影響到公共品的穩(wěn)定供給,因此應(yīng)該實(shí)現(xiàn)供給主體的多元化,并最終實(shí)現(xiàn)資金來源渠道的多元化。經(jīng)濟(jì)體制改革給農(nóng)村公共產(chǎn)品融資帶來的突出變化是:要求農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給不能單獨(dú)依靠政府投資的單一狀況,而應(yīng)向多元化融資渠道邁進(jìn)。公共產(chǎn)品供給主體主要是政府,但是,根據(jù)公共產(chǎn)品的層次和性質(zhì),可以適當(dāng)引入市場機(jī)制,開創(chuàng)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給主體多元化的新格局。農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給主體大致可以劃分為政府供給主體、農(nóng)村社區(qū)供給主體、農(nóng)村私人供給主體和非盈利性民間組織四類。對于那些公共程度較高的公共品,如計劃生育、國防開支、大型農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)科學(xué)研究、義務(wù)教育等全國性的農(nóng)村“純公共品”的融資和運(yùn)營應(yīng)直接納入國家公共財政范圍;那些專為特定村村民享用的公共品,如農(nóng)村道路建設(shè)、農(nóng)村醫(yī)療及自來水供養(yǎng)等,則可采用村民自籌資金的方式或按市場化方式籌資,引入市場機(jī)制按完全市場化方式運(yùn)營;對那些雖然只是面對特定村的村民但需要資金數(shù)額較大又是急需提供的公共品,可采用農(nóng)民自籌、社會投資和政府補(bǔ)助相結(jié)合的形式籌資。此外,農(nóng)村現(xiàn)有的專業(yè)協(xié)會、合作社以及農(nóng)業(yè)科技示范基地等各種合作性的非盈利性農(nóng)村社會服務(wù)機(jī)構(gòu)和組織,也可以在一些領(lǐng)域和生產(chǎn)環(huán)節(jié)有所作為,為農(nóng)民提供相應(yīng)的信息和技術(shù)服務(wù)。具體采用哪種形式,可根據(jù)公共品的性質(zhì)、所需資金額度等加以確定。開創(chuàng)供給主體多元化的新格局,有助于緩解農(nóng)村公共產(chǎn)品供給不足的壓力。

(三)轉(zhuǎn)移消化農(nóng)村債務(wù)迫在眉睫

隨著農(nóng)業(yè)稅的取消和中央各項(xiàng)惠農(nóng)措施的落實(shí),農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展已呈現(xiàn)新的發(fā)展勢頭。但是,制約“三農(nóng)”發(fā)展的深層次矛盾和問題尚未徹底根除,化解農(nóng)村債務(wù)尤其是村級債務(wù)已成為“三農(nóng)”問題的迫切任務(wù)之一。

村級債務(wù)難以化解,根本原因在于歸還債務(wù)的資金來源沒有落實(shí)。因而關(guān)鍵問題還是要解決償還資金的來源。這次以減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)為主要目標(biāo)的稅費(fèi)改革,一個直接的后果就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村組織收入的減少,因而單靠村組織的力量是很難化解的,特別是對于那些經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)比較差的村。所以政府各部門應(yīng)根據(jù)具體情況,在摸清農(nóng)村債務(wù)數(shù)量、類別的基礎(chǔ)上,給以適當(dāng)照顧由財政出資。對于那些由于政府公共物品供給缺位和政策體制造成的應(yīng)由中央、省、市各級政府在合理調(diào)整國民收入分配結(jié)構(gòu)和政策中加大轉(zhuǎn)移支付力度,為該部分債務(wù)買單;同時,加大城市支農(nóng)、以工補(bǔ)農(nóng)力度,通過加大對農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)技推廣體系的投入,促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展,積累還債能力;對盲目辦企業(yè)、盲目進(jìn)行農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整所形成的債務(wù),應(yīng)先落實(shí)責(zé)任主體,即由哪級政府作出的決策由哪級政府承擔(dān)責(zé)任,但要防止上級向下級轉(zhuǎn)移債務(wù),并建立相應(yīng)的監(jiān)督落實(shí)機(jī)制。

村級組織的財務(wù)資金、財政資金、類財政資金的籌集努力實(shí)現(xiàn)法制化、規(guī)范化。

(四)建立健全有效的監(jiān)督管理體制

1.改善經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境。經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境是制約村委會籌資進(jìn)展順利與否的一個重要的制約因素,因此,村委會在實(shí)際工作中,應(yīng)著重建立健全經(jīng)濟(jì)發(fā)展保護(hù)環(huán)境制度,切實(shí)改善農(nóng)村的政治環(huán)境、法制環(huán)境、社會環(huán)境,營造良好的社會氛圍,開創(chuàng)農(nóng)村發(fā)展良好和健康的局面,為村委會的籌資工作在一定程度上掃清了障礙。

2.繼續(xù)執(zhí)行村財鄉(xiāng)管制度。根據(jù)調(diào)查情況,84.29%的村會計認(rèn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)代管對規(guī)范農(nóng)村財務(wù)管理、減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)、發(fā)展壯大農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、維護(hù)農(nóng)村社會穩(wěn)定,起到了積極的作用。稅費(fèi)改革后村財鄉(xiāng)管不但不應(yīng)該取消,而應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng),要把村委會籌集到的各項(xiàng)資金納入代管范圍,并不斷改進(jìn)完善管理辦法。

3.明確職責(zé),劃清界限,加強(qiáng)監(jiān)督措施。稅費(fèi)改革后,村委會首先要加強(qiáng)審計監(jiān)督,對村級年初預(yù)算、年終結(jié)算要嚴(yán)格把關(guān),對任何項(xiàng)目的收支進(jìn)行嚴(yán)格的考察,對資金的發(fā)放、使用、到期及回收情況進(jìn)行全面的監(jiān)督管理,規(guī)范資金的收取和使用。其次,要加大信息的透明化、法制化和公開度,建立公開責(zé)任制度和村民理財制度,對農(nóng)民比較關(guān)心的籌資、合同承包和土地變更等支出進(jìn)行及時全面地公開,實(shí)現(xiàn)對村級財務(wù)有效的監(jiān)督。同時,村委會還應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化會計監(jiān)督,推行會計委托制,通過多種方式公開招聘財會人員,建立健全民主理財制度,對重大的審計評估還應(yīng)通過社會中介機(jī)構(gòu)來進(jìn)行。最后,還應(yīng)發(fā)揮政府監(jiān)督的職能作用,實(shí)行由農(nóng)業(yè)行政主管部門、財政部門、審計部門等代表政府對農(nóng)村的財務(wù)收支、資金使用情況的定期審計制度。

[注釋]

①綦好東:《稅費(fèi)改革、村級財務(wù)及公共品融資:一項(xiàng)實(shí)證研究》,《中國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》,2003年第7期。

[參考文獻(xiàn)]

[1]劉鴻淵.農(nóng)村稅費(fèi)改革與農(nóng)村公共產(chǎn)品供給[J].求實(shí),2004,(2).

[2]陳強(qiáng),黃薇.后稅費(fèi)時代的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給[J]貴州財經(jīng)學(xué)院學(xué)報,2005,(4).

[3]葉子榮,劉鴻淵.農(nóng)村公共產(chǎn)品供給制度:歷史、現(xiàn)狀與重構(gòu)[J].學(xué)術(shù)研究,2005,(1).

[4]王文童.農(nóng)村稅費(fèi)改革可能會出現(xiàn)的若干問題[J].財政與發(fā)展,2002,(2).

[5]呂建鎖,李小熱.農(nóng)村稅費(fèi)改革對財政的影響分析[J].經(jīng)濟(jì)問題,2005,(1).

責(zé)任編輯:學(xué)詩