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摘要指出了我國現(xiàn)行證券市場監(jiān)管的困境：行政監(jiān)管失靈，監(jiān)管權(quán)力配置不合理；自律機(jī)制欠缺，自律組織監(jiān)管有名無實(shí)；法律體制不完善，懲罰的力度較弱；媒體監(jiān)管地位與作用不夠重視，缺乏法律法規(guī)的有效保障。針對這些問題提出相應(yīng)的政策。

關(guān)鍵詞證券市場交易成本監(jiān)管模式

1我國證券市場監(jiān)管模式概述

目前我國證券市場實(shí)行的是集中統(tǒng)一的監(jiān)管體系，即以政府監(jiān)管為主導(dǎo)，集中監(jiān)管和市場自律相結(jié)合的市場監(jiān)管框架。

（1）監(jiān)管主體。在我國證券市場發(fā)展早期，賦予中國人民銀行進(jìn)行證券市場監(jiān)管的職能。1991年由于對證券市場的多頭管理和分散管理，出現(xiàn)了黑市交易、操縱交易等嚴(yán)重社會問題，之后建立了股票市場辦公室會議制度。1992年10月又成立了國務(wù)院證券管理辦公室（簡稱證券辦）和中國證監(jiān)會，并分別賦予了相應(yīng)的職責(zé)。這種監(jiān)管體制在此后的實(shí)際中不斷發(fā)展和變化，證券辦職責(zé)側(cè)重于證券市場的宏觀管理和變化，證監(jiān)會則側(cè)重于微觀管理，彼此之間存在職責(zé)上的重疊和交叉。在國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革中，中國人民銀行依照《銀行法》規(guī)定，也不再繼續(xù)負(fù)責(zé)證券市場的監(jiān)管，證券辦現(xiàn)已撤消。證券監(jiān)管體制上的變化導(dǎo)致了證監(jiān)會職責(zé)的加強(qiáng)，使證監(jiān)會成為我國證券市場集中監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)。1998年《證券法》的出臺，標(biāo)志著中國證券監(jiān)管體制由簡單、分散到相對完備和集中統(tǒng)一，也標(biāo)志著中國證券監(jiān)管體制的正式確立。

（2）監(jiān)管法規(guī)體系。1998年以前我國證券市場和監(jiān)管是通過一系列的行政規(guī)定，包括全國性的行政法規(guī)和地方性法規(guī)進(jìn)行的。1998年《中華人民共和國證券法》獲得全國人民代表大會通過，并標(biāo)志著我國證券市場依法治市進(jìn)入一個嶄新的階段。《證券法》和《公司法》作為我國證券市場監(jiān)管的法律基礎(chǔ)，和其他證券管理法規(guī)共同構(gòu)成我國證券市場監(jiān)管法規(guī)體系。

2當(dāng)前我國證券監(jiān)管存在的困境

2.1行政監(jiān)管失靈，監(jiān)管權(quán)力配置不合理

由于政府的全面干預(yù)，導(dǎo)致其“四面受敵”。多元化監(jiān)管使政府監(jiān)管者左右為難，所以，盡管證券立法頒布了大量的制裁性規(guī)范，但它們真正能夠貫徹執(zhí)行的卻相當(dāng)有限。于是在我國證券市場上出現(xiàn)監(jiān)管失靈，如上市公司的惡意包裝、信息披露不規(guī)范、內(nèi)幕交易、報(bào)表式重組等不規(guī)范行為難計(jì)其數(shù)，莊家利用優(yōu)勢和上市公司串通、惡意操縱市場的行為時有發(fā)生。另一方面，監(jiān)管權(quán)力配置不合理、行政監(jiān)管授權(quán)不足與行政監(jiān)管的范圍過寬。由于對證券行政監(jiān)管特點(diǎn)和優(yōu)勢認(rèn)識不足，我國證券法沒有授予證券行政監(jiān)管機(jī)構(gòu)進(jìn)行主動執(zhí)法所需的充分權(quán)力，使證監(jiān)會應(yīng)有的主動監(jiān)管的功能和作用沒有得到充分的發(fā)揮。中國證監(jiān)會的工作又過多地集中在對證券市場的日常管理上，替代了許多應(yīng)由自律組織獨(dú)立的地位和監(jiān)管的權(quán)力。盡管這種情況現(xiàn)在已開始改變，但是證監(jiān)會功能的準(zhǔn)確、精細(xì)的定位仍然不夠明確，原因在于對行政監(jiān)管的理論認(rèn)識尚不到位。

2.2自律機(jī)制欠缺，自律組織監(jiān)管有名無實(shí)

從美、英監(jiān)管模式的具體實(shí)施方式上，我們可以知道，成熟市場的監(jiān)管要發(fā)揮政府和自律兩方面的作用，而我國目前的監(jiān)管則是由政府一方面進(jìn)行，自律監(jiān)管機(jī)制缺位和自律機(jī)構(gòu)獨(dú)立性明顯不足。

（1）自律監(jiān)管機(jī)制欠缺。由于實(shí)行行政監(jiān)管為主，自律管理為輔，所以整個監(jiān)管凸現(xiàn)的是行政機(jī)關(guān)的意志。再加上我國歷史上形成的行政權(quán)寬泛，法律上設(shè)計(jì)的自律機(jī)構(gòu)和機(jī)制行同虛設(shè)。沒有真正注意培養(yǎng)市場的自律機(jī)構(gòu)和機(jī)制，甚至連證券交易所也演變?yōu)檎O(jiān)會的下屬機(jī)構(gòu)。

（2）自律機(jī)構(gòu)獨(dú)立性明顯不足。交易所和協(xié)會的任免由證監(jiān)會控制，自律規(guī)章如交易所的上市規(guī)則、會員管理規(guī)則都是證監(jiān)會制定。我國《證券法》第95條規(guī)定，“證券交易所的上設(shè)立和解散，由國務(wù)院決定”，第100條規(guī)定：“證券交易所設(shè)總經(jīng)理一人，由國務(wù)院證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)任免”。盡管《證券法》第95、97條還規(guī)定：“證券交易所是提供證券集中競價的交易所的不以盈利為目的的法人”，“證券交易所設(shè)理事會”。然而，在實(shí)際的運(yùn)作中，證券交易所的理事會作用非常有限，不能獨(dú)立發(fā)揮作為證交所決策機(jī)構(gòu)和治理機(jī)構(gòu)應(yīng)有的作用。

2.3法律體制不完善，懲罰的力度較弱

證券監(jiān)管的相關(guān)法律不完善，給依法治市帶來了一定的困難。

《證券法》雖然已經(jīng)出臺并生效，但其中還存在著不完善的地方，與《證券法》相關(guān)的《公司法》也存在著可操作性不強(qiáng)的問題。例如，《證券法》規(guī)定禁止操縱市場、內(nèi)幕交易和欺詐客戶，違反者處以罰款、警告和停止資格，構(gòu)成犯罪的要依法判刑，而沒有對投資者造成損失進(jìn)行民事賠償?shù)臈l款。雖然我國和大陸法系國家一樣有民事方面的成文法即《民法通則》，其中有關(guān)于損害賠償?shù)囊话阈砸?guī)定，但缺少對證券糾紛特殊性的對應(yīng)性規(guī)定。而《證券法》將法律責(zé)任的重點(diǎn)放在了行政處罰和刑事責(zé)任上，對民事賠償只是作了一些簡略的、操作性不強(qiáng)的規(guī)定。事實(shí)上，在國外成熟市場里，無論上市公司披露虛假信息，或是中介機(jī)構(gòu)違規(guī)違法，他們不但會遭到監(jiān)管機(jī)構(gòu)的處罰，而且投資者還可以控告他們要求賠償損失。

執(zhí)法方面，在我國，上市公司、中介機(jī)構(gòu)違規(guī)違法后，大多只受到行政處罰，投資者的損失無法挽回，成為最大的受害者。可以說，現(xiàn)有的法律在保護(hù)由于被欺詐而遭受損失的投資者利益方面還相當(dāng)薄弱。另外法院對證券行政監(jiān)管的司法審查就很難，因?yàn)榉ㄔ鹤约旱淖C券司法目前還需要證券行政判決作鋪墊。這在根本上反映了我國法院證券司法獨(dú)立辦案能力的貧弱。2.4媒體監(jiān)管地位與作用不夠重視，缺乏法律法規(guī)的有效保障

我國《證券法》沒有涉及新聞媒體對證券市場監(jiān)督的條款規(guī)定，中國證監(jiān)會的法規(guī)對證券市場的媒體監(jiān)督亦無規(guī)定。我國沒有頒布《新聞法》，財(cái)經(jīng)媒體對證券市場的監(jiān)督權(quán)力只是源于憲法賦予公民和組織的言論自由權(quán)。由于對財(cái)經(jīng)媒體監(jiān)督市場參與者行為和執(zhí)法機(jī)關(guān)的監(jiān)管活動的權(quán)力缺乏具體的法律條文作為保障，媒體的報(bào)道和批評權(quán)得不到充分的法律保護(hù)，加上理論認(rèn)識的不足，使得媒體監(jiān)督在證券市場監(jiān)管中的地位和作用長期以來沒有得到應(yīng)有的重視。媒體對證券市場的監(jiān)管的作用，特別是對行政監(jiān)管活動的監(jiān)督作用還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。

3走出監(jiān)管困境的對策

3.1準(zhǔn)確定位行政監(jiān)管的功能，建立集中統(tǒng)一的監(jiān)管體制

證券市場的監(jiān)管體系應(yīng)做到監(jiān)管機(jī)構(gòu)監(jiān)管和市場參與者自律相結(jié)合，建成一個科學(xué)、有效的證券市場監(jiān)管體制。政府應(yīng)設(shè)立獨(dú)立的、功能單一的全國證券監(jiān)督管理委員會，作為證券市場事務(wù)的監(jiān)督管理機(jī)關(guān)，充分發(fā)揮交易所的一線監(jiān)管職能，加強(qiáng)證券業(yè)自律組織的建設(shè)，使其發(fā)揮更大的作用。在市場監(jiān)管方面，政府應(yīng)促進(jìn)并維護(hù)市場的公開、公平、公正性，通過建立充分的信息披露制度、懲罰徇私舞弊違規(guī)行為，以提高投資者對市場的信心。政府還應(yīng)加大力度規(guī)范證券市場的中介機(jī)構(gòu)，使會計(jì)師事務(wù)所、律師事務(wù)所、資產(chǎn)評估機(jī)構(gòu)真正發(fā)揮其應(yīng)有的中介作用。

3.2增強(qiáng)自律組織的獨(dú)立性，發(fā)揮自律監(jiān)管的作用

根據(jù)目前證券市場的現(xiàn)狀，我國建立證券業(yè)自律管理體系應(yīng)由兩個方面組成，一是政府主管部門，經(jīng)營證券業(yè)務(wù)的金融機(jī)構(gòu)和部分個人委員會組成的證券業(yè)協(xié)會；二是交易所會員自愿組成的證券交易所協(xié)會。由以上兩個協(xié)會擔(dān)當(dāng)起證券市場自我管理的重任，規(guī)范交易行為。建立獨(dú)立、完備的證券業(yè)自律組織，理清證監(jiān)會與自律組織的職責(zé)。參照國際通行的做法，強(qiáng)化交易所的自律作用，將應(yīng)屬于證券自律組織管理的事項(xiàng)逐步放給交易所和證券商協(xié)會，證監(jiān)會將絕大部分證券市場的監(jiān)管權(quán)力讓渡于證券業(yè)自律組織。另一方面，政府應(yīng)該采取各種措施培養(yǎng)自律組織，使其有能力推行自律規(guī)章，利用其完整的檢查監(jiān)督程序及合理的懲罰措施來確保會員等市場主體依法運(yùn)作，在將來成熟的證券市場中，以其成熟的能力進(jìn)行自律監(jiān)管，同時政府監(jiān)管部門在依賴自律組織的監(jiān)管時，也要履行對自律組織的監(jiān)管控制職能，對這些組織的市場運(yùn)作進(jìn)行嚴(yán)密的監(jiān)視，以保證他們能有效地行使權(quán)力和履行職責(zé)，不傷害公眾利益，與政府監(jiān)管部門相配合，共同實(shí)現(xiàn)監(jiān)管目標(biāo)。發(fā)揮自律組織的仲裁功能，使其能高效、簡便、專業(yè)地解決證券市場大量的小額糾紛。

3.3健全法律體系，加大對違規(guī)者的懲治力度

建立健全證券市場監(jiān)督法律體系。除了目前正在執(zhí)行的《證券法》、《公司法》等以外，還應(yīng)制定其他相關(guān)市場監(jiān)管法律，完善證券市場監(jiān)管法律體系。一是應(yīng)抓緊制定《證券市場監(jiān)管法》，彌補(bǔ)《證券法》在市場監(jiān)管操作上的程序、方法、處罰等方面的空白，加強(qiáng)在監(jiān)管政策制定程序、監(jiān)管政策實(shí)施程序、處罰的對象和程序的規(guī)定；二是應(yīng)制定《證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)管理規(guī)定》，明確證券監(jiān)管機(jī)關(guān)的機(jī)構(gòu)設(shè)置、職能界定、人員配備、工作范圍等，從法規(guī)上進(jìn)一步規(guī)范各機(jī)構(gòu)的權(quán)力與責(zé)任；三是應(yīng)制定《證券市場監(jiān)管從業(yè)人員操守規(guī)范》，對從業(yè)人員的行為進(jìn)行規(guī)范；四是應(yīng)制定具有可操作性的行政復(fù)議、行政訴訟程序。

加大對違規(guī)者的懲治力度，是保證市場健康發(fā)展的必要措施。美國安然事件后，通過了《薩班斯——奧克斯利法案》，該法案決定成立獨(dú)立的公眾詐犯罪的處罰力度。中國應(yīng)增加對監(jiān)管部門的經(jīng)費(fèi)投入，增加監(jiān)管部門的人員配備，以真正落實(shí)對監(jiān)管對象的全程監(jiān)管，加大對證券欺詐犯罪處罰力度。此外，還應(yīng)建立全國連網(wǎng)的股票實(shí)施交易系統(tǒng)和監(jiān)控、預(yù)警系統(tǒng)，通過法律形式授予證券監(jiān)管部門必要的查處權(quán)力，并在證券監(jiān)管、銀行、法院之間建立統(tǒng)一的協(xié)調(diào)監(jiān)管機(jī)制，加大對重大違法案件的打擊力度。

3.4建立健全的媒體監(jiān)管體制，保障媒體的監(jiān)管權(quán)力

在目前的情況下，如果《新聞法》不能制定頒布，那么在未來修改《證券法》時，應(yīng)該考慮對媒體監(jiān)督證券市場各種活動的權(quán)力，包括監(jiān)督行政監(jiān)管執(zhí)法活動的權(quán)力給予明確規(guī)定，證監(jiān)會也應(yīng)制定主動接受媒體監(jiān)督的規(guī)定，以增強(qiáng)自己執(zhí)法活動的公開性和透明性，減少官員假功濟(jì)私、貪臟枉法等腐敗行為的發(fā)生，預(yù)防腐敗造成的監(jiān)管“失靈”，提高行政監(jiān)管的執(zhí)法效率和執(zhí)法質(zhì)量。從而充分發(fā)揮媒介監(jiān)督的作用。

我國證券市場監(jiān)管的改革和進(jìn)化，應(yīng)該以監(jiān)管權(quán)力的合理分配為重點(diǎn)，通過證券法律的修訂和完善，加快塑造和培養(yǎng)非政府的證券業(yè)自律監(jiān)管組織；同時在橫向上收縮行政監(jiān)管權(quán)力范圍，在縱向上強(qiáng)化行政監(jiān)管案件調(diào)查權(quán)和即時強(qiáng)制權(quán)；加強(qiáng)法院的證券執(zhí)法（包括案件審理與對行政執(zhí)法的司法審查）能力，加強(qiáng)立法機(jī)關(guān)對證券執(zhí)法的監(jiān)督，加強(qiáng)媒體的監(jiān)管權(quán)力。最后形成一個監(jiān)管主體多元化、監(jiān)管層次多級化，相互協(xié)調(diào)又制衡的有效監(jiān)管結(jié)構(gòu)。

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