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許多難以進(jìn)行有效控制的干擾因素都會導(dǎo)致政府收入減少，支出增加，費(fèi)用或損失上升，這使政府（或組織）面臨財政風(fēng)險。所有的政府或機(jī)構(gòu)都在不同程度和范圍上從事一些與風(fēng)險相關(guān)的活動和交易，因而或多或少地存在著財政風(fēng)險。許多轉(zhuǎn)軌國家和發(fā)展中國家，經(jīng)濟(jì)。金融和社會政治領(lǐng)域中的風(fēng)險都有最終集中導(dǎo)向政府的趨勢。由此削弱了財政的可持續(xù)性、政府的施政能力和可信性。在我國有種種跡象表明，90年代中期以來，中央和多數(shù)地方政府都面臨著日趨加劇的財政風(fēng)險。最近幾年許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政因負(fù)債累累、困難重重而名存實亡并向上級財政蔓延，就是典型的例子。在這種情況下，管理財政風(fēng)險已成為改進(jìn)和強(qiáng)化財政管理的一項關(guān)鍵性課題。

當(dāng)政府面臨嚴(yán)重的財政風(fēng)險時，唯一有效的辦法就是對財政風(fēng)險進(jìn)行及時而全面的鑒別和控制。沒有這種鑒別和控制，要想全面評估政府的財政狀況，實現(xiàn)長期的政策目標(biāo)，避免隨時都可能降臨的財政不穩(wěn)定性（甚至財政崩潰），實際上是不可能的。

與發(fā)達(dá)國家相比，發(fā)展中國家和轉(zhuǎn)軌國家的政府（包括中央和地方各級政府）通常更容易遭遇財政風(fēng)險，而且它們承受財政風(fēng)險打擊的能力也更為脆弱。在這些國家中，最大的問題是財政風(fēng)險不能得到及時鑒別和控制。由于缺乏預(yù)先的鑒別和控制機(jī)制，當(dāng)決策者或管理者發(fā)現(xiàn)并試圖控制已經(jīng)降臨的風(fēng)險時，一切都為時已晚，而在此之前，政府對于自己承受的財政風(fēng)險及其變化情況，一般講是不了解的，盡管這些風(fēng)險意味著政府隨時都可能遭受巨大損失。

之所以如此，部分原因在于傳統(tǒng)的政府會計、預(yù)算和報告均采用現(xiàn)金制基礎(chǔ)?，F(xiàn)金制雖然在有些方面有其優(yōu)勢，但卻無法在財政風(fēng)險發(fā)生的時候就確認(rèn)和計量風(fēng)險，而此時正是控制財政風(fēng)險的最佳時機(jī)。錯失這一時機(jī)后，一旦潛在的財政風(fēng)險轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實的損失即政府收人的減少部（或）支出的增加，政府就無法控制了。

與現(xiàn)金制相比，權(quán)責(zé)制基礎(chǔ)在適時地確認(rèn)、計量、報告和控制財政風(fēng)險方面要好得多。但這并不意味著只有轉(zhuǎn)向權(quán)責(zé)制，財政風(fēng)險才能得到適當(dāng)?shù)蔫b別和控制。實際上，在現(xiàn)金制下，及時鑒別和控制財政風(fēng)險仍然是可能的。目前OECD國家中已有超過一半的成員已不同程度和范圍地轉(zhuǎn)向了權(quán)責(zé)發(fā)生制，而且追隨的國家將越來越多，但從中國的情況看，轉(zhuǎn)向權(quán)責(zé)發(fā)生制的條件遠(yuǎn)未成熟。因此，當(dāng)前我們面臨的問題是：在不改變傳統(tǒng)的現(xiàn)金制基礎(chǔ)的前提下，鑒別和控制財政風(fēng)險。

（二）

管理財政風(fēng)險的第一步是在財政風(fēng)險發(fā)生的時候就鑒別這些風(fēng)險。鑒別風(fēng)險要求闡明財政風(fēng)險的來源和類別，盡可能量化風(fēng)險，并通過適當(dāng)?shù)姆绞接枰詧蟾婧团叮@是控制風(fēng)險的前提。

財政風(fēng)險可以定義為“政府財政收入、支出（或費(fèi)用）因各種原因產(chǎn)生出乎意料變動的可能性”。這是一個相當(dāng)寬泛的定義，它表明財政風(fēng)險可以是消極的，即政府可能遭遇收人減少、支出或損失增加；也可以是積極的，即政府可能遭遇收入增加、支出減少，或獲得其他形式的利益（例如在訴訟中獲勝而獲得賠償）。

財政風(fēng)險的來源是多樣化和復(fù)雜的。許多干擾因素及其綜合作用，很容易將政府財政推向高風(fēng)險的環(huán)境中，破壞財政穩(wěn)定并使政府難以實現(xiàn)其財政政策目標(biāo)。這些干擾因素很少受到政府財政控制，有些則完全不受財政控制。按照控制程度依次遞減排序，引發(fā)財政風(fēng)險的干擾因素一般可以區(qū)分為四個方面：

1．法定的財政義務(wù)，典型的是養(yǎng)老保障支出，這些開支沒有固定的限額，因為它們受人口年齡（老齡化）、現(xiàn)有工資水平及其調(diào)整、預(yù)期通貨膨脹以及經(jīng)濟(jì)周期等一系列復(fù)雜因素的影響；

2．或有財政義務(wù)，典型的如政府對第三方的貸款擔(dān)保和賠償（包括對金融機(jī)構(gòu)遭受損失的賠償），這些財政義務(wù)發(fā)生與否，只能由特定事項的發(fā)生或者不發(fā)生予以證實；

3．經(jīng)濟(jì)周期性波動，許多重要類別的財政收入和支出對經(jīng)濟(jì)周期高度敏感，一旦經(jīng)濟(jì)陷入衰退和高失業(yè)中，這些類別的收入可能大量減少而支出則會大大增加，導(dǎo)致財政不穩(wěn)定；

4．其他可以對政府造成嚴(yán)重負(fù)面影響的意外變故，例如重大自然災(zāi)害、戰(zhàn)爭、罷工或政治動蕩等。

以上四個方面的因素是交織在一起的，但其重要性卻因不同國家和時期而異。在中國的地方財政中，人們關(guān)注最多的是或有財政義務(wù)形式的財政風(fēng)險，這些義務(wù)的一部分得到法律、合約或其他正式契約的明確承認(rèn)，但也有相當(dāng)一部分來自政府基于“道德義務(wù)”或“公眾期待”而向那些遭受財務(wù)損失者提供的援助，例如政府可能通過提供財政撥款，對陷入困境的金融機(jī)構(gòu)施以援手。

（三）

目前得到廣泛認(rèn)可的財政風(fēng)險分類方法是由哈那·波拉克科娃（Hanspoackova，1998）建立的。這一分類的基礎(chǔ)是財政預(yù)見性。具體包括：（l）明確的和隱含的財政義務(wù)。兩者的界限在于：明確的財政義務(wù)由一項法律或具有法律效力的合約所確認(rèn)，隱含的財政義務(wù)則產(chǎn)生于政府基于公眾期待或利益集團(tuán)壓力而承擔(dān)的道德義務(wù)，這些道德義務(wù)雖不具有法律效力，但很可能導(dǎo)致政府支出增加或收入減少；（2）確定的和或有的財政義務(wù)。確定的財政義務(wù)意味著無論如何都將發(fā)生的財政支付，或有的財政義務(wù)意味著只有在特定事項發(fā)生時才會出現(xiàn)財政支付。

根據(jù)以上標(biāo)準(zhǔn)，財政風(fēng)險一般被分為四類：

1．明確的負(fù)債和承諾。無論特定事項是否發(fā)生，償付這些負(fù)債和履行這些承諾都是政府必須承擔(dān)的財政義務(wù)，例如已納人預(yù)算安排的支出項目，已納入預(yù)算安排的多年期投資合同，已納入預(yù)算安排的公務(wù)員薪金、養(yǎng)老金和負(fù)債。

2．明確的或有負(fù)債。由可能發(fā)生或不發(fā)生的孤立事項觸發(fā)的法定義務(wù)或合約性義務(wù)，例如政府的貸款擔(dān)保和政府對金融機(jī)構(gòu)的存款保險。

3．隱含的負(fù)債。由公眾期待而非法律引起的支付義務(wù)或者預(yù)期的財政負(fù)擔(dān)。例如公眾一般會期待政府維修基礎(chǔ)設(shè)施，支持社會保障計劃，即便法律并不要求政府這樣做。

4．隱含的或有負(fù)債。這類財政義務(wù)具有最低的可預(yù)見性，是由可能發(fā)生（或不發(fā)生）的特定事項引起的“非法定的”財政義務(wù)，例如當(dāng)大的金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)或大的自然災(zāi)害發(fā)生時，人們預(yù)期政府會進(jìn)行干預(yù)。

在以上四類財政風(fēng)險中，各國的政府預(yù)算和財政決策集中關(guān)注第一個類別中的支出項目，部分關(guān)注的是多年期法定承諾，例如償付政府到期債務(wù)。多數(shù)國家的政府預(yù)算并不關(guān)注其他長期財政義務(wù)。以及隱含的和或有的財政義務(wù)。只是當(dāng)政府陷入嚴(yán)重的財政困難或必須做出重大的財政調(diào)整時，才去檢查未來的和或有的財政風(fēng)險。有時為了克服當(dāng)前的困難，政府會做出更多的在未來解決當(dāng)前問題的承諾，這會使未來的財政狀況變得更加糟糕。

由此看來，許多國家的政府預(yù)算只是覆蓋了很小一部分財政風(fēng)險，大部分主要的財政風(fēng)險都未能在預(yù)算中得到明確的考慮。而且沒有適當(dāng)?shù)臋C(jī)制來評估、報告和披露這些風(fēng)險。我國的情形也大體如此。這種回避主要財政風(fēng)險的政府預(yù)算文件，遠(yuǎn)不能提供有關(guān)政府全面的財政狀況和財政可持續(xù)性的完整畫面，也不能為預(yù)算評估（例如評估預(yù)算的宏觀經(jīng)濟(jì)影響）和政策制定提供適當(dāng)?shù)幕A(chǔ)。

（四）

現(xiàn)在國際流行的看法是，為了有效地防范和控制風(fēng)險，由政府當(dāng)前的或者新的支出項目和政策措施（包括承諾）引起的財政義務(wù)，都必須加以真實地評估和報告，無論其性質(zhì)是隱含的還是明確的，是直接的還是或有的，而財政風(fēng)險是評估和報告的重要組成部分。在確定財政政策目標(biāo)，制售預(yù)算和決定各項政策或支出項目的優(yōu)先排序時，對包括財政風(fēng)險在內(nèi)的全部財政義務(wù)進(jìn)行真實的評估起著關(guān)鍵性作用。

明確的負(fù)債和或有負(fù)債都應(yīng)在政府或機(jī)構(gòu)的財務(wù)報表中予以披露。認(rèn)定義上講，隱含的和或有負(fù)債不能被運(yùn)化或精確地預(yù)知，因而對此采取謹(jǐn)慎態(tài)度是非常重要的，而且當(dāng)特定事項發(fā)生時，必須有適當(dāng)?shù)臎Q策機(jī)制能夠作出快速而適當(dāng)?shù)姆磻?yīng)。

許多發(fā)達(dá)國家借助多年期支出框架來評估和披露財政風(fēng)險。這一工具有助于評估政府成部門現(xiàn)有政策承諾在中期（3－5年或更長）內(nèi)的財政可持續(xù)性，以及某些類別的隱含負(fù)他（比如前期投資項目的當(dāng)前成本）。采用（修正的或完全的）權(quán)責(zé)制會計可以較好地評估明確的（包括確定的和或有債務(wù)）政府負(fù)債，但對于評估財政風(fēng)險而言，權(quán)出制會計既不是必需的也不是充分的。處理財政風(fēng)險最重要的是要求決策者和管理者必須做到：充分地意識到財政風(fēng)險的存在；評估風(fēng)險；報告和被罰風(fēng)險；在制定預(yù)算過程中對風(fēng)險手以明確的考慮。

（五）

隨著財政風(fēng)險的加劇，一些具有重要影響的國際性組織已日益關(guān)注財政風(fēng)險的鑒別與控制問題。國際貨幣基金組織（IMF）在其的《財政透明度手冊》中建議，政府的財政風(fēng)險應(yīng)在年度預(yù)算中加以鑒別，而且凡是可能應(yīng)予以量化，被鑒別和量化的財政風(fēng)險應(yīng)包括經(jīng)濟(jì)假設(shè)和特定支出承諾的不確定性成本。

準(zhǔn)備年度預(yù)算的兩個關(guān)鍵性步驟是經(jīng)濟(jì)預(yù)測和財政預(yù)測，這兩個步驟中都包含了一系列的財政風(fēng)險，包括經(jīng)濟(jì)假設(shè)（如GDP增長率）、財政參數(shù)（比如有效稅率）的變動所產(chǎn)生的效應(yīng)，以及特定支出承諾產(chǎn)生的成本的不確定性。

作為最低要求，這些被鑒別和量化的財政風(fēng)險需要通過“財政風(fēng)險報表”予以報告；并隨預(yù)算文件一并呈遞。風(fēng)險報表應(yīng)覆蓋影響政府收入和支出估算數(shù)的所有重要助財政風(fēng)險類別，但那些已經(jīng)被”特別允許建立了“預(yù)算或有儲備”的風(fēng)險除外。此外，風(fēng)險報表中闡述的風(fēng)險可以是消極的也可以（同時）是積極的風(fēng)險，并盡可能予以合理地量化。然而，一般地講，風(fēng)險報表中不應(yīng)包括某項隱含性質(zhì)的潛在負(fù)債（例如可能支持的保釋金）。

財政風(fēng)險報表包括的風(fēng)險信息應(yīng)區(qū)分為四類：

1．關(guān)鍵性的預(yù)測假設(shè)引起的變動，包括支持宏觀經(jīng)濟(jì)預(yù)測的關(guān)鍵性假設(shè)（GDP增長、通貨膨脹率、利率和匯率等）的變動所產(chǎn)生的財政效應(yīng)，以及支持收入和支出預(yù)測（財政或預(yù)算預(yù)測）的關(guān)鍵假設(shè)（如有效稅率和公關(guān)部門工資增長率）的變動所產(chǎn)生的財政效應(yīng)。

2．或有負(fù)債，包括政府的擔(dān)保、抵押、賠償。針對政府的訴訟以及欠繳的資本（如應(yīng)繳未繳國際金融機(jī)構(gòu)的資本）等。

3．特定支出承諾規(guī)模的不確定性。某個具體項目或某項活動上的支出雖然已經(jīng)在年度預(yù)算中加以確認(rèn)，但其可能發(fā)生的實際成本具有更高程度的不確定性，因而布于年度預(yù)算確認(rèn)的水平。這類風(fēng)險應(yīng)在風(fēng)險報表中披露。

4．其他由于在時間、規(guī)模和事項發(fā)生的可能性難以預(yù)料。而在年度預(yù)算中沒有包括的具體項目，比如政府已經(jīng)宣布要在未來某個時候?qū)⑽拿ぢ式档偷揭?guī)定的水平，但這項政策產(chǎn)生的財政效應(yīng)并未在年度預(yù)算得到充分考慮。

（六）

前面的討論主要涉及財政風(fēng)險鑒別問題，但最終的目標(biāo)是要控制財政風(fēng)險，包括政府轉(zhuǎn)移、消減和承擔(dān)財政風(fēng)險三種情形。

1．政府轉(zhuǎn)移財政風(fēng)險，也就是將風(fēng)險轉(zhuǎn)移給市場或第三方承擔(dān)，轉(zhuǎn)移風(fēng)險的措施包括一個長長的清單，例如出售經(jīng)營不善、財務(wù)脆弱的國有企業(yè)，撤消對金融機(jī)構(gòu)的擔(dān)保，拒絕對陷入嚴(yán)重財務(wù)困境的投資者進(jìn)行賠償，從而把風(fēng)險推向市場。

2．政府消減財政風(fēng)險，即消除或減少（降低）自己承擔(dān)的風(fēng)險。對貸款擔(dān)保實施嚴(yán)格的監(jiān)督和管理是典型的消減風(fēng)險的措施。政府有必要為申請擔(dān)保者規(guī)定清楚而嚴(yán)格的條件，包括要求被擔(dān)保的項目必須與政府的財政目標(biāo)密切關(guān)聯(lián)，被擔(dān)保者具有較低的違約風(fēng)險。政府也有必要定期對擔(dān)保的貸款和項目進(jìn)行定期評估檢查，要求當(dāng)事人提供與被擔(dān)保項目相關(guān)的專門財務(wù)報告。如果沒有，滿足規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)，政府可以明確地告知將取消擔(dān)保。政府不輕易作出將導(dǎo)致沉重財政義務(wù)的承諾（例如對提高公務(wù)員工資、放寬失業(yè)救濟(jì)和養(yǎng)老保障領(lǐng)取資格或標(biāo)準(zhǔn)持謹(jǐn)慎態(tài)度），對于消減風(fēng)險也非常重要。

3．政府承擔(dān)財政風(fēng)險，即通過風(fēng)險融資由自己承擔(dān)風(fēng)險。風(fēng)險融資的目的在于為自己承擔(dān)的風(fēng)險建立風(fēng)險儲備，或者用來購買再保險，以便一旦風(fēng)險轉(zhuǎn)化為實際損失時，可擬用這些儲備或由保險公司來沖銷全部或部分損失。

（七）

風(fēng)險儲備基金通常有兩個來源：向受益人收費(fèi)或（和）在年度預(yù)算中安排（預(yù)留）。向受益人（接受政府擔(dān)保者）收取的擔(dān)保費(fèi)應(yīng)依據(jù)風(fēng)險大小確定，這就要求對政府面臨的風(fēng)險進(jìn)行確切的評估。但在發(fā)展中國家，有兩個障礙使風(fēng)險評估變得困難起來。首先，例如在中國這樣的國家，大部分風(fēng)險集中于為數(shù)有限的大型金融機(jī)構(gòu)和大型國有企業(yè)（或企業(yè)集團(tuán)），而不是如同許多發(fā)達(dá)國家那樣廣泛分布于大量的風(fēng)險投機(jī)者，使收取基于風(fēng)險的擔(dān)保費(fèi)難以合理確定，而政府與這些大型企業(yè)（包括金融機(jī)構(gòu)）之間那種“剪不斷、理還亂”的關(guān)系，進(jìn)一步加劇了合理收費(fèi)的困難。

其次，許多類別的財政風(fēng)險評估，在技術(shù)上仍然存在困難。不過，利用相對簡單的技術(shù)計算預(yù)期損失。例如政府幾年內(nèi)出具了大量同一類擔(dān)保并記錄了有關(guān)的違約信息，按照汽車保險費(fèi)的計算方法，擔(dān)保的預(yù)期代價就能被準(zhǔn)確估計出來；在其他情況下，建立經(jīng)濟(jì)模型或者根據(jù)不同情況做多方案模擬的方法。也具有較高的可行性；在過去25年中發(fā)展起來的金融衍生工具的定價技術(shù)，也能用來測定擔(dān)保和其他或有財政義務(wù)的價值，進(jìn)而計算出政府的預(yù)期損失和需要收取的相應(yīng)費(fèi)用。與拒絕對蒙受損失者進(jìn)行賠償一樣，要求受益者支付擔(dān)保費(fèi)用，也是一種基于市場的解決（風(fēng)險控制）辦法，這種做法一般在私營保險業(yè)相對完善的發(fā)達(dá)國家中得到采用，但它對于發(fā)展中國家或轉(zhuǎn)軌國家也是有效的，如果這些國家不想采取妨礙私營保險發(fā)展的政策的話。

從中國目前的情況看，控制財政風(fēng)險最重要的措施之一是在年度預(yù)算中建立或有儲備。目前的政府預(yù)算（和財務(wù)報告）沒有針對或有財政風(fēng)險的任何控制措施，只是當(dāng)或有風(fēng)險轉(zhuǎn)化為實際損失而加清政府財政后，才安排收支會沖銷損失。這樣做是非常危險的，因為“臨時抱佛腳”的辦法沒有設(shè)置預(yù)先的防范機(jī)制，當(dāng)招致大量損失的特定事項發(fā)生后，不僅風(fēng)險控制為時已晚，而且政府財政將承受巨大沖擊而變得脆弱不堪，甚至觸發(fā)嚴(yán)重的財政危機(jī)。在政府預(yù)算中預(yù)先建立了或有儲備，情況就會好得多，對那些在缺乏可預(yù)見性環(huán)境下進(jìn)行運(yùn)作的地方財政來講，建立或有儲備對防范財政風(fēng)險尤其重要。一般地講，這些儲備應(yīng)區(qū)分為“技術(shù)儲備”和“政策儲備”兩大類，前者針對由經(jīng)濟(jì)參數(shù)（如通貨膨脹率）和現(xiàn)有項目（已在預(yù)算中安排但其成本可能出現(xiàn)難以逆料的變化）引起的財政風(fēng)險，后者針對由新的政策（或承諾）引發(fā)但又未在預(yù)算中加以確認(rèn)的財政義務(wù)。