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公共財(cái)政體制下財(cái)政支農(nóng)政策的存在不僅具有必要性更具有重要性,這已被大家所共識(shí)但是,現(xiàn)行的支農(nóng)政策以及實(shí)施的效果卻并不盡如人意,存在著“頭疼醫(yī)頭,腳疼醫(yī)腳”的現(xiàn)象,沒(méi)有形成一個(gè)全面化長(zhǎng)期化的支農(nóng)政策體系因此,盡快建立完善的財(cái)政支農(nóng)政策體系迫在眉睫但是,這一體系的構(gòu)建并不是“一蹴而就”的,而是一個(gè)漸進(jìn)的長(zhǎng)期的系統(tǒng)工程當(dāng)前的主要任務(wù)是完善現(xiàn)有的政策體系并積極創(chuàng)建新的政策方式在此基礎(chǔ)上,通過(guò)進(jìn)一步整合這些政策,區(qū)分其主次和先后順序,統(tǒng)籌安排這些政策,使之相互配合相互協(xié)調(diào),最終實(shí)現(xiàn)政策框架的整體目標(biāo)

一財(cái)政支農(nóng)政策的完善

(一)穩(wěn)定農(nóng)業(yè)投入政策,多渠道增加農(nóng)業(yè)投入

1.要確保國(guó)家新增財(cái)力向農(nóng)業(yè)傾斜

近年來(lái),我國(guó)財(cái)政收入每年以1500億元~2000億元的幅度遞增,據(jù)初步預(yù)測(cè),這一增長(zhǎng)勢(shì)頭在“十一五”期間仍會(huì)保持下去建議國(guó)家財(cái)政每年新增財(cái)力分配要切出10%~15%的份額用于農(nóng)業(yè),這是強(qiáng)化農(nóng)業(yè)投入的一條重要渠道

2.財(cái)政投入要依法進(jìn)行

各級(jí)財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)的投入,必須建立在用法律法規(guī)進(jìn)行制約的基礎(chǔ)上,切實(shí)做到依法投資,真正落實(shí)同時(shí),各級(jí)對(duì)農(nóng)業(yè)的投資總額投資方向資金匹配額都應(yīng)制定具體標(biāo)準(zhǔn)和辦法,以分清責(zé)任,強(qiáng)化對(duì)農(nóng)業(yè)的投入

3.要積極利用政策作用,引導(dǎo)集體農(nóng)民和其他有關(guān)渠道增加對(duì)農(nóng)業(yè)的投入

如投資大的項(xiàng)目,采取比例投入分級(jí)負(fù)擔(dān)和銀行貸款財(cái)政貼息的辦法;對(duì)收益高收效快的項(xiàng)目,采取利用社會(huì)資金按股投資按股分紅的辦法;對(duì)資金回收期長(zhǎng)見(jiàn)效慢且不易管理的項(xiàng)目,采取誰(shuí)投資誰(shuí)受益以及拍賣的辦法等

(二)改革農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策

1.建立健全農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的政策法規(guī),使財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼成為一項(xiàng)長(zhǎng)期穩(wěn)定的制度

根據(jù)我國(guó)現(xiàn)階段農(nóng)業(yè)發(fā)展和財(cái)政收支狀況,可先考慮制定農(nóng)業(yè)基本建設(shè)補(bǔ)貼條例農(nóng)業(yè)科學(xué)研究與科技推廣補(bǔ)貼規(guī)定農(nóng)業(yè)生態(tài)保護(hù)與環(huán)境建設(shè)補(bǔ)貼條例等,然后逐步形成規(guī)范的《農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼法》,算是對(duì)《農(nóng)業(yè)法》的補(bǔ)充與細(xì)化

2.增加補(bǔ)貼額度,改進(jìn)補(bǔ)貼方式

要改變目前國(guó)家對(duì)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼絕對(duì)額逐年減少相對(duì)數(shù)明顯下降的狀況,逐步增加對(duì)農(nóng)業(yè)的補(bǔ)貼額度;在補(bǔ)貼方式上,首先改暗補(bǔ)為明補(bǔ),減少對(duì)間接的中間環(huán)節(jié)的補(bǔ)貼,直接補(bǔ)貼農(nóng)產(chǎn)品保護(hù)價(jià)及與之相關(guān)聯(lián)的倉(cāng)儲(chǔ)建設(shè)保管費(fèi)用等方面,補(bǔ)貼國(guó)家需要支持與發(fā)展的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)項(xiàng)目其次要改補(bǔ)“硬件”為補(bǔ)“軟硬件”并重即由過(guò)去補(bǔ)農(nóng)藥化肥農(nóng)膜等物資為主轉(zhuǎn)向?qū)r(nóng)業(yè)科技社會(huì)化服務(wù)體系等方面的補(bǔ)貼

3.突出補(bǔ)貼重點(diǎn)

重點(diǎn)加強(qiáng)對(duì)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)調(diào)整種植結(jié)構(gòu)和農(nóng)產(chǎn)品出口的補(bǔ)貼同時(shí),還應(yīng)注意增加對(duì)糧食等主要農(nóng)產(chǎn)品的出口補(bǔ)貼,鼓勵(lì)糧食出口,以減少糧食積壓和過(guò)剩

(三)利用好財(cái)政貼息政策

財(cái)政貼息作為一種特殊的財(cái)政補(bǔ)貼方式,是財(cái)政政策與金融政策相配合的一種形式,它既能彌補(bǔ)財(cái)政資金的不足,又能發(fā)揮銀行信貸資金的優(yōu)勢(shì),它是在市場(chǎng)基礎(chǔ)上維持有效率的農(nóng)業(yè)需要目前,我國(guó)的財(cái)政貼息主要用于政策性銀行的貸款貼息但因?yàn)檎咝糟y行的資金是有限的,遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足全部政策性貸款的需要,故還有必要對(duì)一部分商業(yè)銀行的農(nóng)業(yè)貸款進(jìn)行貼息財(cái)政通過(guò)貼息政策引導(dǎo)社會(huì)資金更多地投資到農(nóng)業(yè)上,以解決當(dāng)前農(nóng)業(yè)投資整體資金不夠的問(wèn)題但應(yīng)注意的是,按照WTO規(guī)則,財(cái)政貼息是屬于應(yīng)予減讓的政策,這一數(shù)額不宜過(guò)大

(四)整合農(nóng)業(yè)稅收政策

WTO規(guī)則下,財(cái)政補(bǔ)貼和財(cái)政貼息都是受到限制的政策,因此利用稅收杠桿發(fā)展農(nóng)業(yè)就成為了當(dāng)務(wù)之急當(dāng)前,我國(guó)農(nóng)業(yè)稅收政策的改革主要應(yīng)從以下三個(gè)方面著手:

1.進(jìn)一步推進(jìn)農(nóng)業(yè)稅費(fèi)改革,建立新的農(nóng)業(yè)稅制

2000年以來(lái),我國(guó)農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)工作由安徽起步迅速推進(jìn)到全國(guó)改革取得了巨大的成就,稱得上是農(nóng)村地區(qū)的一次重大制度創(chuàng)新不過(guò)到目前為止,這次改革還沒(méi)有從根本上解決原來(lái)農(nóng)業(yè)稅制的內(nèi)在缺陷,也沒(méi)觸及城鄉(xiāng)分治的問(wèn)題今后,應(yīng)在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步進(jìn)行制度再創(chuàng)新,通過(guò)引入新的農(nóng)業(yè)稅制,將改革推向新階段從長(zhǎng)期來(lái)看新的農(nóng)業(yè)稅制應(yīng)體現(xiàn)輕稅發(fā)展和城鄉(xiāng)統(tǒng)一的原則其基本方案是:在近期徹底取消農(nóng)業(yè)“兩稅”,給予農(nóng)民休養(yǎng)生息的機(jī)會(huì);中期基本實(shí)行城鄉(xiāng)統(tǒng)一稅制,直接對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者征收土地資源稅和農(nóng)產(chǎn)品增值稅;從長(zhǎng)期看,要逐步有選擇地對(duì)農(nóng)業(yè)征收收益所得稅

2.做好新農(nóng)業(yè)稅制試點(diǎn)的配套改革

一是進(jìn)一步改革縣鄉(xiāng)財(cái)政體制,實(shí)行上下齊動(dòng)“上動(dòng)”是指中央和省要盡快規(guī)范對(duì)縣鄉(xiāng)財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付制度;“下動(dòng)”是要求縣級(jí)財(cái)政切實(shí)進(jìn)行相關(guān)的財(cái)政收支管理改革,通過(guò)財(cái)政改革來(lái)促進(jìn)機(jī)構(gòu)改革二是進(jìn)一步放開搞活農(nóng)業(yè)土地流轉(zhuǎn)結(jié)合農(nóng)業(yè)土地資源稅的開征試點(diǎn),建議在縣鄉(xiāng)兩級(jí)成立由政府進(jìn)行規(guī)范管理的土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心,積極探索各種土地流轉(zhuǎn)模式,一方面促進(jìn)土地資源的合理利用,另一方面為無(wú)地少地農(nóng)民提供更大的選擇空間

(五)加強(qiáng)財(cái)政扶貧開發(fā)的力度

1.突出資金投入的四個(gè)重點(diǎn)

第一,以促進(jìn)貧困地區(qū)勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移為目標(biāo),加強(qiáng)對(duì)貧困農(nóng)民的教育和培訓(xùn),提高就業(yè)能力第二,支持貧困地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),加大扶貧移民開發(fā)力度第三,支持貧困地區(qū)農(nóng)產(chǎn)品加工運(yùn)銷和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的發(fā)展壯大第四,支持貧困人口教育和醫(yī)療衛(wèi)生

2.處理好四個(gè)方面的關(guān)系

第一,區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和貧困人口脫貧致富的關(guān)系就扶貧開發(fā)而言,解決當(dāng)前貧困人口的溫飽問(wèn)題應(yīng)放在第一位,其次才是區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展第二,開發(fā)式扶貧與救助式扶貧關(guān)系當(dāng)前,扶貧開發(fā)要根據(jù)貧困的成因特點(diǎn),以開發(fā)式扶貧為主隨著扶貧開發(fā)工作的不斷深入,對(duì)貧困人口中喪失勞動(dòng)能力的,應(yīng)當(dāng)考慮通過(guò)建立農(nóng)村低保制度,或者通過(guò)直接補(bǔ)助資金給予救助第三,當(dāng)前和長(zhǎng)遠(yuǎn)的關(guān)系當(dāng)前,財(cái)政扶貧要加大對(duì)職業(yè)教育和技能培訓(xùn)的支持力度從長(zhǎng)遠(yuǎn)看,解決貧困問(wèn)題的根本是要發(fā)展農(nóng)村貧困地區(qū)教育事業(yè)同時(shí),要把扶貧開發(fā)與可持續(xù)發(fā)展結(jié)合起來(lái)第四,政府扶貧與社會(huì)扶貧的關(guān)系關(guān)鍵是協(xié)調(diào)好政府扶貧的計(jì)劃性和社會(huì)扶貧的自主性之間的關(guān)系

(六)完善農(nóng)村社會(huì)保障制度

1.健全立法,為農(nóng)村社會(huì)保障體系的建立和完善提供法律保證

目前應(yīng)主要抓好兩項(xiàng)工作:一是抓好單項(xiàng)法規(guī)的建設(shè),如農(nóng)民養(yǎng)老社會(huì)保險(xiǎn)法農(nóng)民醫(yī)療社會(huì)保險(xiǎn)法農(nóng)村工傷社會(huì)保險(xiǎn)法農(nóng)村扶貧與災(zāi)害救濟(jì)社會(huì)保險(xiǎn)法,等等二是抓好地方性的法規(guī)建設(shè)政府除了建立一套立法體系外,還應(yīng)建立有效的監(jiān)督機(jī)制,加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村社會(huì)保障工作的監(jiān)督

2.加強(qiáng)政府投入

農(nóng)村社會(huì)保障制度需要政府適當(dāng)?shù)呢?cái)政支持,尤其是一些基本性保障項(xiàng)目,如社會(huì)救助養(yǎng)老醫(yī)療等項(xiàng)目政府財(cái)政支持農(nóng)村社會(huì)保障事業(yè),一方面體現(xiàn)政府對(duì)農(nóng)村居民保障的責(zé)任;另一方面體現(xiàn)了政府的公平同時(shí),還應(yīng)積極引導(dǎo)社會(huì)各方力量投入農(nóng)村社會(huì)保障,構(gòu)筑完整的農(nóng)村社會(huì)保障體系

二財(cái)政支農(nóng)政策的整合

以上財(cái)政支農(nóng)政策的實(shí)施并不是孤立的,彼此毫無(wú)關(guān)系的,而是相互協(xié)調(diào)相互影響的這些政策之間有先后之分,主次之分,層次之分構(gòu)建新的支農(nóng)政策框架要求我們整合這些政策,協(xié)調(diào)其關(guān)系,對(duì)其作連續(xù)動(dòng)態(tài)安排,發(fā)揮其整體功能

(一)協(xié)調(diào)政策間的關(guān)系

第一,就財(cái)政貼息政策而言,其內(nèi)容可以歸入到補(bǔ)貼政策中因?yàn)?財(cái)政貼息是指政府代企業(yè)支付全部或部分銀行貸款利息,是財(cái)政對(duì)企業(yè)生產(chǎn)成本的補(bǔ)償因此,從本質(zhì)上講它是一種間接的補(bǔ)貼政策另一方面,從財(cái)政資金的作用機(jī)制來(lái)看,財(cái)政農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼是通過(guò)直接的財(cái)政投資,吸引社會(huì)資金的大量投入,而財(cái)政貼息更側(cè)重發(fā)揮金融信貸資金的優(yōu)勢(shì)因此,無(wú)論從本質(zhì)上還是資金的作用機(jī)制來(lái)看,兩者都是一種包含的關(guān)系

第二,農(nóng)業(yè)投入政策與農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策是并列的關(guān)系,兩者可統(tǒng)一內(nèi)涵于農(nóng)業(yè)投資政策中,在很多情況下兩者的內(nèi)容也是相通的但是,兩者的作用目標(biāo)和原理又有些區(qū)別農(nóng)業(yè)投入政策側(cè)重于農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)力的提高,而農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策更側(cè)重于直接提高農(nóng)民的收益水平在當(dāng)前我國(guó)財(cái)政資源有限的情況下,農(nóng)業(yè)投入和補(bǔ)貼都應(yīng)盡快向WTO規(guī)則所允許的“綠箱支持”轉(zhuǎn)移,并有效發(fā)揮其“四兩撥千斤”的作用,帶動(dòng)社會(huì)資金投入

第三,農(nóng)業(yè)投資政策與農(nóng)村稅收政策兩者無(wú)論是對(duì)農(nóng)業(yè)還是農(nóng)民都是一種“取”與“予”的關(guān)系,兩者必須協(xié)調(diào)好,否則就會(huì)事半功倍比如,我國(guó)政府歷來(lái)重視農(nóng)業(yè)投入和農(nóng)民收入問(wèn)題,但與此同時(shí)我國(guó)農(nóng)村的稅費(fèi)負(fù)擔(dān)也居高不下,結(jié)果國(guó)家財(cái)政支出不少,農(nóng)民的收益卻不見(jiàn)提高,不僅浪費(fèi)了資源還加劇了矛盾因此,在解決三農(nóng)問(wèn)題的過(guò)程中,首先要處理好“取”和“予”的關(guān)系國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)表明,要保護(hù)農(nóng)業(yè),實(shí)現(xiàn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)健康協(xié)調(diào)發(fā)展,就必須對(duì)農(nóng)業(yè)實(shí)行多予少取或不取的政策,我國(guó)亦應(yīng)如此

第四,財(cái)政扶貧政策和農(nóng)村社會(huì)保障政策的建立主要是針對(duì)農(nóng)民增收和穩(wěn)定農(nóng)村經(jīng)濟(jì)而言的這兩個(gè)政策的實(shí)施對(duì)于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展縮小收入差距具有十分重要的意義財(cái)政扶貧工作要求盡快建立農(nóng)村社會(huì)保障制度與之相配套而農(nóng)村社會(huì)保障制度的建立包括建立低保制度開展農(nóng)村醫(yī)療保障和開辦農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)等業(yè)務(wù),又可以切斷農(nóng)民致貧和返貧的根源,有助于發(fā)展和鞏固扶貧成果從某一角度而言,建立扶貧開發(fā)新機(jī)制也是完善社會(huì)保障的一項(xiàng)內(nèi)容因此,這兩個(gè)政策間應(yīng)相互搭配,有機(jī)結(jié)合起來(lái)

第五,農(nóng)業(yè)投資政策稅收政策等各項(xiàng)宏觀經(jīng)濟(jì)政策要適當(dāng)偏向于貧困地區(qū)和貧困人口包括增加財(cái)政扶貧資金的投入,增加信貸資金的規(guī)模和通過(guò)優(yōu)惠財(cái)稅政策引導(dǎo)各種經(jīng)濟(jì)成分到貧困地區(qū)開發(fā)等措施

(二)安排政策實(shí)施的次序

以上財(cái)政支農(nóng)政策間的關(guān)系要求我們?cè)谔幚砗脟?guó)家與農(nóng)民取與予的基礎(chǔ)上,充分發(fā)揮好財(cái)政投資政策的作用,并使財(cái)政投資的重點(diǎn)向農(nóng)村扶貧救濟(jì)和建立社會(huì)保障體系方面傾斜具體而言,財(cái)政支農(nóng)的優(yōu)先次序應(yīng)是:農(nóng)村扶貧救濟(jì)和建立社會(huì)保障體系的投入,農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入,農(nóng)業(yè)生態(tài)建設(shè)的投入,農(nóng)村社會(huì)化服務(wù)體系建設(shè)的投入和農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展的扶持資金在需要體現(xiàn)社會(huì)公平的事務(wù)上,財(cái)政無(wú)償投入;在體現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效率方面(如產(chǎn)業(yè)建設(shè)),財(cái)政側(cè)重是通過(guò)間接支持培育和創(chuàng)造環(huán)境,減少直接的投入財(cái)政投入要在解決眼前困難的同時(shí),盡可能建立起一種長(zhǎng)效機(jī)制,最終實(shí)現(xiàn)內(nèi)在造血功能和形成自主發(fā)展機(jī)制

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