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摘要：城市居民最低生活保障制度作為保證城市貧困人口基本生活需要的社會(huì)保障制度，自1997年開(kāi)始在部分地區(qū)實(shí)行，對(duì)保證低保對(duì)象的基本生活和維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定起到了極其重要的作用。但絕大部分地區(qū)享受標(biāo)準(zhǔn)只考慮了最基本的生活要求，而遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒(méi)有解決“應(yīng)保未?！钡膯?wèn)題。建立完善的最低生活保障制度需要大量的財(cái)政資金投入，因此加快財(cái)政支出結(jié)構(gòu)調(diào)整已成為最低生活保障制度建設(shè)的迫切要求。

（一）提高社會(huì)保障支出比重是建立公共財(cái)政的努力方向。

最低生活保障制度是城市社會(huì)保障的最后一道“安全網(wǎng)”，與養(yǎng)老失業(yè)保險(xiǎn)、下崗職工基本生活保障共同組成具有中國(guó)特色的三條社會(huì)保障線。不同的是，最低生活保障所需資金完全來(lái)源于政府財(cái)政。有競(jìng)爭(zhēng)就有弱者，社會(huì)保障正是為了使在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中暫時(shí)處于弱勢(shì)地位的人群得到基本生活及基本醫(yī)療，是在社會(huì)普遍追求效率的同時(shí)，兼顧公平的最直接表現(xiàn)。

財(cái)政支出結(jié)構(gòu)調(diào)整是建立公共財(cái)政的難點(diǎn)和重點(diǎn)。公共財(cái)政是為市場(chǎng)提供公共服務(wù)的政府分配活動(dòng)，是社會(huì)公眾的財(cái)政，也就是與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的財(cái)政。政府應(yīng)從競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域和盈利性領(lǐng)域、經(jīng)營(yíng)性領(lǐng)域退出來(lái)，政府和財(cái)政追求的是社會(huì)目標(biāo)。社會(huì)保障支出是財(cái)政滿(mǎn)足公共需要的重要內(nèi)容，是調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)、建立公共財(cái)政的方向之一。

（二）最低生活保障制度的建立與完善，迫切需要加大財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的調(diào)整力度。

從目前全國(guó)大部分地區(qū)最低生活保障制度的運(yùn)行情況來(lái)看，突出的問(wèn)題是沒(méi)有全面覆蓋所有需要救助的符合條件的困難群體。即使是已經(jīng)納入低保范圍內(nèi)的，其待遇也是低標(biāo)準(zhǔn)的，更準(zhǔn)確的說(shuō)，是勉強(qiáng)維持生存的標(biāo)準(zhǔn)。其根本的原因是受到低保資金的約束。

目前城市中的貧困人口，主要是以下幾類(lèi)人員，第一類(lèi)是傳統(tǒng)上由政府長(zhǎng)期予以救濟(jì)的“三無(wú)”民政對(duì)象；第二類(lèi)是領(lǐng)取失業(yè)救濟(jì)期間家庭人均收入低于當(dāng)?shù)刎毨Ь€標(biāo)準(zhǔn)的居民；第三類(lèi)是在職人員、下崗職工、離退休人員領(lǐng)取工資、基本生活費(fèi)及離退休金后家庭人均收入低于當(dāng)?shù)刎毨Ь€標(biāo)準(zhǔn)的居民；第四類(lèi)是其他原因造成貧困的居民。事實(shí)上，由于第一類(lèi)人員一直都由政府負(fù)責(zé)救濟(jì)，第四類(lèi)屬于極少數(shù)，第三類(lèi)人員中的在職人員和離退休人員，由于近年來(lái)實(shí)施了最低工資制度和“兩個(gè)確?！币蚨采儆袠O端貧困的。因此，如果說(shuō)撇開(kāi)傳統(tǒng)的“三無(wú)”人員，目前新增加的最低生活保障對(duì)象主要應(yīng)該包括第二類(lèi)和第三類(lèi)中的失業(yè)和下崗人員。如果不加大財(cái)政支出結(jié)構(gòu)調(diào)整的力度，最低生活保障制度這道防線將“防不勝防”，最終將引發(fā)嚴(yán)重的社會(huì)問(wèn)題，那時(shí)將強(qiáng)制調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)和水平。

政府對(duì)需要救助人群的生活提供基本保障，既是政府的義務(wù)，也是被保障人群的基本權(quán)利。政府可以通過(guò)資金扶持、政策傾斜來(lái)解決保障對(duì)象的生活必需支出。由于最低生活保障制度是目前我國(guó)實(shí)施的社會(huì)保障體系中最后一道保護(hù)網(wǎng)，而且社會(huì)保障制度體系建立的目標(biāo)之一就是為了減輕企業(yè)的負(fù)擔(dān)，因此最低生活保障制度所需要資金主要應(yīng)由政府財(cái)政來(lái)解決。因此，抓緊財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的調(diào)整，既是順應(yīng)公共財(cái)政體制的形勢(shì)需要，也是完善最低生活保障制度的迫切需要。

（三）加快支出結(jié)構(gòu)調(diào)整步伐，不斷完善最低生活保障制度。

加大社會(huì)保障支出是財(cái)政支出結(jié)構(gòu)調(diào)整的方向之一。社會(huì)保障的本質(zhì)決定了政府在其中的地位和作用，國(guó)家財(cái)政“缺位”的事項(xiàng)有許多，社會(huì)保障即為重要方面。政府長(zhǎng)期實(shí)行的“高就業(yè)、低收入、低消費(fèi)”政策，為每個(gè)城市居民乃至家庭的基本生活提供了基本保證。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整加快，企業(yè)改革改組力度加大，紛紛兼并破產(chǎn)，下崗分流，減員增效，就業(yè)矛盾集中顯露出來(lái)。由于領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)金及下崗職工基本生活費(fèi)都有法定的期限，許多人員現(xiàn)在開(kāi)始依靠最低生活保障金維持基本生存。嚴(yán)峻的現(xiàn)實(shí)迫切需要進(jìn)一步完善最低生活保障制度。

財(cái)政部門(mén)有效介入社會(huì)保障制度建設(shè)的重要途徑是參與政策標(biāo)準(zhǔn)的制定，確保社會(huì)保障資金的安全和有效使用。隨著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)進(jìn)程的逐步加快，社會(huì)保障體系欠缺對(duì)于改革的制約作用已經(jīng)越來(lái)越突出地顯露出來(lái)，財(cái)政應(yīng)當(dāng)加大這方面的投入，將社會(huì)保障體系的建立和運(yùn)作作為一項(xiàng)重要的職能。在年初預(yù)算確保行政事業(yè)單位職工調(diào)資、農(nóng)業(yè)、科技、教育等法定支出的同時(shí)，保證社會(huì)保障支出的需要，超收的財(cái)力應(yīng)主要用于社會(huì)保障支出。在不斷調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，優(yōu)化資金投向的同時(shí)，還要注意以下幾個(gè)問(wèn)題：

1.必須加快兩條保障線的合并。國(guó)家為解決下崗職工的基本生活，通過(guò)給下崗職工發(fā)放“解困金”的形式幫助其解決基本生活費(fèi)。但是這項(xiàng)政策的漏洞也是客觀存在的，即不看下崗工人的實(shí)際收入水平和生活狀況，按人頭平均發(fā)放。依照政策，基本生活費(fèi)的來(lái)源是“三家抬”，而實(shí)際上由于企業(yè)本身的困難，企業(yè)負(fù)擔(dān)的那部分許多是“空賬”；社會(huì)籌集的部分剔除在職職工“捐助”的部分，主要來(lái)自于失業(yè)保險(xiǎn)基金的劃轉(zhuǎn)，而且還要視失業(yè)保險(xiǎn)基金的籌集情況；唯一能確保到位的，只有政府負(fù)擔(dān)的部分，因而實(shí)際上也是財(cái)政在“兜底”。

盡管目前各地的最低生活保障制度模式不盡相同，但是有一點(diǎn)是相同的，即所需資金全部或絕大部分由政府財(cái)政負(fù)擔(dān)。因此，無(wú)論是從完善社會(huì)保障體系的角度，還是目前的社會(huì)現(xiàn)實(shí)都需要加快兩條保障線并軌的步伐。

2.正確處理好“最低”與“保障”的關(guān)系。最低生活保障的目的就是滿(mǎn)足人的基本生活需要?！白畹汀焙汀氨Ｕ稀钡年P(guān)系其實(shí)就是“可能”和“需要”的關(guān)系。二者應(yīng)該得到兼顧，只有實(shí)事求是地處理好“最低”和“保障”的關(guān)系，才能不違背國(guó)家建立最低生活保障制度的初衷。只強(qiáng)調(diào)“保障”不考慮“最低”，勢(shì)必影響效率的實(shí)現(xiàn)。只強(qiáng)調(diào)“最低”不強(qiáng)調(diào)“保障”，那又怎么能稱(chēng)之為最低生活保障制度？

地方各級(jí)財(cái)政的支出結(jié)構(gòu)仍在調(diào)整中，盡管各級(jí)政府一再?gòu)?qiáng)調(diào)要確保支出預(yù)算，然而由于城市政府的財(cái)力普遍十分緊張，這就使最低生活標(biāo)準(zhǔn)最后的確定值普遍低于實(shí)際所需的費(fèi)用，因而它只能是一個(gè)勉強(qiáng)維持生存而不是維持生活的標(biāo)準(zhǔn)。往往依靠在特定節(jié)日期間對(duì)低保對(duì)象實(shí)施臨時(shí)性補(bǔ)助來(lái)予以適當(dāng)補(bǔ)償，這實(shí)際也是依照財(cái)力情況，綜合考慮“需要”與“可能”而作出的。因此必須妥善處理好“最低”與“保障”的關(guān)系。同時(shí)，還要妥善處理好最低生活保障與其他社會(huì)保障待遇的關(guān)系。要充分考慮到目前同樣由財(cái)政負(fù)擔(dān)的社會(huì)優(yōu)撫、社會(huì)福利對(duì)象的待遇，在充分考慮新增加低保對(duì)象基本生活的情況下，從實(shí)際出發(fā)，防止顧此失彼，造成新的不均衡。

3.在確定財(cái)政兜底原則的前提下，拓寬籌資渠道。政府一年的財(cái)力有限，而且各種剛性支出有增無(wú)減，要在短期內(nèi)大幅度增加社會(huì)保障支出是很難的。在工作中應(yīng)防止把整個(gè)社會(huì)保障都當(dāng)成政府的責(zé)任，過(guò)分增加政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，政府組織社會(huì)保障工作，是政府職能轉(zhuǎn)變的重要內(nèi)容，但是這絕不意味著政府要負(fù)責(zé)一切的社會(huì)保障職能，而不需要引導(dǎo)社會(huì)和市場(chǎng)的力量來(lái)參與。迄今為止，還沒(méi)有哪一個(gè)國(guó)家能夠終止不斷衍生的弱勢(shì)群體，消除由于自然和社會(huì)等多種原因給他們帶來(lái)的災(zāi)難、痛苦和不幸，也沒(méi)有哪個(gè)國(guó)家能夠僅僅依靠政府的職能來(lái)承受和解決這些社會(huì)問(wèn)題。

4.努力擴(kuò)大就業(yè)機(jī)會(huì)，實(shí)施標(biāo)本兼治。最低生活保障只是治標(biāo)，對(duì)保障對(duì)象來(lái)說(shuō)，是臨時(shí)應(yīng)急措施。絕大多數(shù)有勞動(dòng)能力的低保對(duì)象并不愿依賴(lài)保障金生存。因此必須完善再就業(yè)工程的各項(xiàng)配套措施，保證落實(shí)到位，杜絕那種說(shuō)的多，做的少，政策出臺(tái)多，承諾兌現(xiàn)少的現(xiàn)象。由于各種原因造成人們之間收入差距的逐漸拉大，因而無(wú)論按照相對(duì)標(biāo)準(zhǔn)測(cè)算法，還是絕對(duì)標(biāo)準(zhǔn)測(cè)算法，如果不解決就業(yè)以及分配問(wèn)題，相對(duì)來(lái)說(shuō)，只會(huì)導(dǎo)致貧困人口的增加。在實(shí)際工作中，要糾正一種現(xiàn)象，即將失業(yè)保險(xiǎn)基金隨意挪用來(lái)解決下崗職工一時(shí)之急。姑且不談從失業(yè)保險(xiǎn)基金中列支解困支出是否合理，即使列支，也應(yīng)主要發(fā)揮失業(yè)保險(xiǎn)基金促進(jìn)再就業(yè)的功能。