財政國庫改革實踐和
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提起財政國庫，在人們的腦海中會很自然地將其與神密之類的詞相聯(lián)系，產(chǎn)生這一觀念的原因很簡單，那就是在傳統(tǒng)體制下形成的封閉式財政國庫管理方式缺乏透明度、與人們的經(jīng)濟活動不能直接面對面所形成的。隨著現(xiàn)代公民意識的不斷提高，隨著政府依法行政的需要，隨著市場經(jīng)濟的縱深發(fā)展，改革現(xiàn)行財政國庫管理制度，推行和完善以單一賬戶為基礎(chǔ)的國庫集中收付制度，是建立社會主義市場經(jīng)濟條件下公共財政基本框架的一項重要內(nèi)容，也是財政支出管理方式的重大變革。去年，在全省財政四項制度改革大潮的推動下，我縣財政國庫集中支付的成功試行，已經(jīng)為我們慢慢揭開了“財政國庫”這個古老名詞的神密面紗，它離國民生活越來越近，在社會經(jīng)濟活動中將與公眾直接接觸。那么，財政國庫是什么？財政國庫為什么要改革？國庫改革后對單位會帶來一些什么變化？筆者就這些倍受人們關(guān)注的問題談點淺見。
財政國庫是負責(zé)辦理國家財政預(yù)算收入和預(yù)算支出管理的執(zhí)行機關(guān)，是國家財政預(yù)算執(zhí)行工作的重要組成部分。通俗地說，就是運用國家的經(jīng)濟政策，具體組織財政預(yù)算收支執(zhí)行，實現(xiàn)收支總量任務(wù)，在保證財政預(yù)算支出的前提下，通過對財政沉淀資金的資本運作來提高財政資金的使用效益的執(zhí)行機關(guān)。
從我縣財政國庫改革試點的系統(tǒng)設(shè)置流程不難看出，推行國庫集中收付的核心，就是要建立國庫單一賬戶體系，預(yù)算單位全部取消原設(shè)的收支過渡賬戶，目的是讓所有的財政性收入直接繳入國庫單一賬戶，所有的財政性支出均由國庫單一賬戶直接支付到商品或者是勞務(wù)提供者，資金實現(xiàn)：“收入直繳，支出直撥”。改革的重點是賬戶體系，我們分析原因主要有三個方面：
一是原體制下賬戶的設(shè)置比較雜亂，一方面各征收機關(guān)及收費部門，都自行設(shè)立了為數(shù)眾多的收入過渡戶收繳收入；另一方面，支出單位也都在各商業(yè)銀行設(shè)置帳戶接受財政撥款，并從這些賬戶上進行開支活動。這種資金分散收付的局面，造成大量資金沉淀在征收機關(guān)和預(yù)算單位，政府實際可操控的現(xiàn)金很少，直接削弱了政府的宏觀調(diào)控能力。
二是在收入收繳過程中，除了少數(shù)單位按規(guī)定將資金就地繳入國庫外，絕大多數(shù)都通過收入過渡戶收繳資金，還有的要按上下隸屬關(guān)系層層匯繳后再由主管部門上繳國庫，而主管部門通過收入過渡戶截留收費資金的現(xiàn)象極其普遍，少則拖至一年半載，多則數(shù)年不繳，大量的預(yù)算外資金在各征收單位的賬戶上回旋。這種財政性資金長期脫離財政監(jiān)督的模式，必然導(dǎo)致財政收支信息的嚴重失實，根本不能為預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行和政府宏觀調(diào)控提供真實的數(shù)據(jù)，大量的預(yù)算外資金掌握在征收部門手中，也就直接控制著資金的支出權(quán)，這種資金如果不按公共財政原則支出，財政部門是很難發(fā)現(xiàn)的。員之家版權(quán)所有
三是在資金撥付程序上，過去是在年度預(yù)算批復(fù)后，財政部門就按月或按進度向預(yù)算單位撥付資金，這些資金撥付后就脫離了財政部門的監(jiān)督，資金掌握在預(yù)算單位手中，怎樣用，何時用，是不是用在資金所要求的項目，都由用款單位自行決定，在監(jiān)管上財政部門只能鞭長莫及。這種層層轉(zhuǎn)撥容易造成資金的中途損耗，也很容易改變資金的本來用途，直接降低了財政資金的使用效率，為非法截留、擠占挪用資金甚至誘發(fā)腐敗提供了便利條件。
所以，隨著上述問題的逐步凸現(xiàn)，改革現(xiàn)行的財政國庫管理制度，建立和完善以國庫單一賬戶體系為基礎(chǔ)、資金繳撥以國庫集中收付為主要形式的財政國庫管理制度，是新形勢下加強預(yù)算管理的需要，也是適應(yīng)現(xiàn)代公共財政發(fā)展的大趨勢。
推行財政國庫集中管理制度改革，建立和完善以國庫單一賬戶為基礎(chǔ)的國庫集中收付制度，是對傳統(tǒng)預(yù)算制度的根本性變革，也是對財政收支管理的一次創(chuàng)新。這項改革關(guān)系到各級財政預(yù)算執(zhí)行能否規(guī)范，直接反映出預(yù)算執(zhí)行的質(zhì)量，與此同時，必將帶來財政部門和各預(yù)算單位理財觀念和理財方式的更新。那么，財政國庫改革后究竟會給我們帶來什么樣的變化呢？
其一，實行國庫集中收付后，改變了過去多頭開戶為國庫單一賬戶，將以前的資金分散收付轉(zhuǎn)變?yōu)閲鴰旒惺崭叮y(tǒng)籌了預(yù)算內(nèi)外財力，逐步實現(xiàn)預(yù)算內(nèi)外資金在收支過程中的合理配比，促進了預(yù)算編制的統(tǒng)一，規(guī)范了預(yù)算收支執(zhí)行，強化了財政部門和預(yù)算單位依法理財?shù)挠^念。
其二，實行國庫集中收付后，各項財政收入直達國庫或財政專戶，大額支出直接支付到商品或勞務(wù)供應(yīng)者，實現(xiàn)直接支付，改變了以前收入層層匯集、支出層層轉(zhuǎn)撥、收支資金流經(jīng)環(huán)節(jié)多的局面，強化了預(yù)算執(zhí)行中的財政監(jiān)管職能。
其三，實行國庫集中收付后，所有財政性收支均在國庫單一賬戶體系內(nèi)運行，改變過去資金分散存放在單位為國庫集中管理，有利于政府對資金的統(tǒng)一調(diào)度，增強了政府預(yù)算執(zhí)行的可控性。同時，財政部門與預(yù)算單位之間通過現(xiàn)代化的電子技術(shù)傳遞信息，克服了以往財政性資金運行信息遲緩、透明度不高的弊端，新的國庫集中收付系統(tǒng)流程為財政收支提供了及時、真實、可靠的反饋信息，為預(yù)算編制和政府的宏觀經(jīng)濟調(diào)控提供相對準確的決策依據(jù)。
其四，實行國庫集中收付后，財政部門內(nèi)部實行了預(yù)算編制、執(zhí)行和監(jiān)督職能的分工，財政與預(yù)算單位之間實行出納與會計分開，從根本上改變了預(yù)算資金的管理方式和預(yù)算執(zhí)行方式，使預(yù)算監(jiān)督變事后監(jiān)督為事前、事中監(jiān)督，強化了預(yù)算的約束機制，有利于從源頭上控制腐敗現(xiàn)象的發(fā)生，從這一層面講，實行國庫集中收付制度是加強財政管理監(jiān)督行之有效的手段。
我縣國庫集中收付改革工作，在縣委縣政府的高度關(guān)注下，在各試點單位的通力協(xié)作下，經(jīng)過財政部門的精心組織籌備，首批試點3個單位于2004年6月21日正式上線運行，截止到年底，完全上線的單位12個，不完全上線的單位28個，集中支付資金總量4173萬元，直接支付資金3671萬元，直接支付率達到88%，整個支付系統(tǒng)運行比較順利。但是，隨著支付業(yè)務(wù)量的逐步增加和支付范圍的擴大，國庫集中收付在操作過程中也漸漸凸現(xiàn)出其不容忽視的一面，這也正是我們今后工作應(yīng)該努力的方向。
首先，加強對財政制度改革的政策宣傳和業(yè)務(wù)流程培訓(xùn)是基礎(chǔ)。公共財政框架下的財政國庫制度改革是一項龐大的系統(tǒng)工程，改革的覆蓋面廣、工作量大，對操作人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)、微機熟練程度要求高，是一項全新的業(yè)務(wù)，整個工程涉及到基層預(yù)算單位、主管部門、財政部門、銀行、人民銀行、收款人等多個單位或個人，而自全省推行這項改革以來，從上到下缺乏系統(tǒng)的、規(guī)范的、專業(yè)的培訓(xùn)，特別是到縣這一級，除開少數(shù)業(yè)務(wù)單純的行政單位在運用中能得心應(yīng)手外，多數(shù)是下設(shè)數(shù)個二、三級單位或基層站（所）的主管部門，這種管理職能延伸面寬、收入支出、往來款項、代扣代繳資金業(yè)務(wù)頻繁的部門，在國庫集中收付這個絕對程序化的系統(tǒng)中，對操作中遇到的實際問題茫然無措，沒有可借鑒的完整模式得以合理解決。同時，新的國庫收付制度從根本上打破了單位過去現(xiàn)金收支的隨意性，使單位用錢與過去相比顯得“不方便”，對改革帶來的規(guī)范化要求短時期內(nèi)不適應(yīng)，特別是現(xiàn)在正處于改革的過渡期，銀行、財政、單位等各環(huán)節(jié)的業(yè)務(wù)銜接還不是十分到位，軟件也處于逐步完善階段，不免引起少數(shù)單位的反感。那么，作為占改革主導(dǎo)地位的財政部門，能夠有組織有計劃、專人負責(zé)對整個國庫系統(tǒng)業(yè)務(wù)人員的培訓(xùn)顯得十分重要。一是從宣傳政策、營造輿論聲勢出發(fā)，改變單位負責(zé)人和財務(wù)人員的認識觀念，使之從傳統(tǒng)的模式中蛻變出來，從理解到接納改革所帶來的業(yè)務(wù)變化；二是對系統(tǒng)業(yè)務(wù)操作流程進行指導(dǎo)，搞好跟蹤服務(wù)，使經(jīng)辦人員能熟練地掌握系統(tǒng)軟件，隨時有問題隨時解決，使之盡快在改革的大環(huán)境中進入角色，解除他們的后顧之憂，為國庫集中收付的順利推進鋪就一條軟環(huán)境通道。
其次，細化預(yù)算編制，全面推行內(nèi)容完整、項目明細、定額科學(xué)、程序規(guī)范的部門預(yù)算是關(guān)鍵。國庫集中收付制度是預(yù)算執(zhí)行的過程，預(yù)算執(zhí)行必須以科學(xué)規(guī)范的預(yù)算編制為基礎(chǔ)。我縣是全省29個貧困縣之一，經(jīng)濟基礎(chǔ)薄弱，地方自有財力小，預(yù)算單位之間因職能、人員、財力等因素的差異，所列支的范圍和標準也不盡相同，那么在具體操作中就應(yīng)該遵循定項目、定額度、定標準的編制要求，最大限度地平衡單位之間的人均支出水平，真正體現(xiàn)出公開、公平、公正的原則。在預(yù)算計劃執(zhí)行中，國庫集中收付系統(tǒng)要求嚴格按部門預(yù)算為依據(jù)，只有部門預(yù)算細化到每筆支出項目，單位才能按月報出相對準確的用款計劃，財政才能按部門預(yù)算編制審定計劃的可行性，最終達到預(yù)算編制與預(yù)算執(zhí)行相吻合。
再次，科學(xué)編制財政預(yù)算，鋼化預(yù)算執(zhí)行是保證。隨著部門預(yù)算的實施，按照預(yù)算編制要求，部門預(yù)算必須經(jīng)過“二上二下”的程序，首先由財政部門按照統(tǒng)一標準審核預(yù)算草案，再報同級人大常委會討論通過后執(zhí)行，是一套嚴密的具有法律效率的預(yù)算執(zhí)行文本。對預(yù)算單位而言，部門預(yù)算就是單位一年間所有收支活動的“明細賬”；對財政而言，部門預(yù)算就是預(yù)算執(zhí)行的“指標單”，鋼化預(yù)算執(zhí)行、杜絕資金撥付的隨意性是維護預(yù)算嚴肅性的唯一途徑，也是順利實施財政預(yù)算的根本保證。
