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摘要：公眾參與高速鐵路建設(shè)對于推動實現(xiàn)服務(wù)型交通運輸管理模式、降低政府決策風(fēng)險具有重要意義。在闡述高速鐵路建設(shè)中公眾參與所存在的缺乏透明的信息公開機制、缺乏健全的法律保護機制、缺乏互動機制等內(nèi)在困境的基礎(chǔ)上，提出加強公眾參與高速鐵路建設(shè)的途徑，即建立完善的信息公開程序，建立并完善公眾參與的制度和程序，培養(yǎng)公眾的參與意識，建立公眾、專家和政府之間積極的互動決策模式。

關(guān)鍵詞：高速鐵路；公眾參與；有效性   

我國地緣遼闊，鐵路建設(shè)一直是我國交通建設(shè)中的重點，截至2015年，全國鐵路營業(yè)里程達到12萬km左右。高速鐵路作為一種安全可靠、快捷舒適、低碳環(huán)保的運輸方式，已經(jīng)成為世界鐵路的發(fā)展趨勢，截至2015年底，我國高速鐵路運營里程已達到1.9萬km。隨著我國高速鐵路建設(shè)廣度和深度的增加，與之伴隨而生的環(huán)境、土地資源等影響鐵路沿線居民生活的問題日益凸顯。因此，如何在高速鐵路建設(shè)過程中切實維護民眾的合理合法權(quán)益，已經(jīng)成為高速鐵路建設(shè)初期應(yīng)考慮的重要問題。

1 公眾參與高速鐵路建設(shè)的意義

公眾參與高速鐵路建設(shè)是指公眾通過一定的方法和途徑對高速鐵路建設(shè)相關(guān)利益決策及實施產(chǎn)生一定的影響，通過參與有效地維護自身權(quán)益。高速鐵路作為一種重要的交通運輸方式，需要公眾參與到其規(guī)劃和建設(shè)等環(huán)節(jié)中，以更好地滿足公眾的利益需要。現(xiàn)階段，公眾可以通過聽證會、座談會、調(diào)查問卷、民意采集、公眾參與熱線等渠道參與到高速鐵路的規(guī)劃建設(shè)當(dāng)中。通過公眾參與，公眾能夠影響、支持政府行政管理活動，其參與過程在社會、政治、心理和技術(shù)等不同層面產(chǎn)生不同的作用和影響，這是公眾參與的最大意義。

（1）推動實現(xiàn)服務(wù)型交通運輸管理模式。建設(shè)職能科學(xué)、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、廉潔高效、人民滿意的服務(wù)型政府，是我國政府行政體制改革的重要目標(biāo)[4]。高速鐵路建設(shè)的決策規(guī)劃、監(jiān)督、評估與公眾利益息息相關(guān)，公眾參與高速鐵路建設(shè)，有利于提高公眾對相關(guān)政策的了解和支持。同時，廣泛而有序的公眾參與，可以使政府信息更加透明化，使高速鐵路建設(shè)更好地服務(wù)于人民，更加符合建設(shè)服務(wù)型社會的要求。因此，公眾參與是轉(zhuǎn)變政府職能、實現(xiàn)服務(wù)型交通運輸管理模式的必要條件。

（2）提高決策過程透明度。高速鐵路建設(shè)作為一種含有科學(xué)背景的公共決策，只有當(dāng)這些決策經(jīng)過具備科學(xué)素質(zhì)的公眾的討論，才能真正稱得上是民主決策。在高速鐵路建設(shè)過程中只有將鐵路建設(shè)的相關(guān)信息向公眾公開，才能避免因公民不了解高速鐵路建設(shè)的相關(guān)知識而對政府的決策產(chǎn)生抵觸心理。因此，公民參與高速鐵路的建設(shè)過程可以增加決策的公開性和透明度，保證政府出臺的政策能夠真實反映民眾的利益需求，減少政府與公眾之間的沖突與摩擦。

（3）降低政府決策風(fēng)險。高速鐵路建設(shè)關(guān)乎國家交通運輸?shù)拈L期發(fā)展，在推行中必將會遇到各種困難，進而阻礙相關(guān)政策的落實。因此，為使交通運輸部門更加認(rèn)真地履行其職責(zé)，利用公眾的參與進行監(jiān)督必不可少。通過公眾的參與，可以使公眾與政府之間建立緊密的信賴關(guān)系，同時公眾也能夠更加積極地支持高速鐵路建設(shè)。

2 公眾參與在高速鐵路建設(shè)中的內(nèi)在困境

交通運輸是政府提供的一項基本公共服務(wù)，近年來隨著高速鐵路建設(shè)的不斷發(fā)展，高速鐵路在經(jīng)濟社會發(fā)展中所扮演的角色越來越重要。我國交通管理中公眾參與的內(nèi)容盡管在不斷充實和完善，但由于處于起步階段，仍存在許多局限和不足。

（1）缺乏透明的信息公開機制。高速鐵路建設(shè)過程中的信息公開是公眾參與其決策過程的重要環(huán)節(jié)，只有準(zhǔn)確、及時地向公眾公開信息，才能使公眾參與順利地進行。在決策過程中，為提高公眾的參與程度，需要設(shè)計人員將復(fù)雜的專業(yè)技術(shù)知識轉(zhuǎn)化為能被公眾所理解的程度，才能使公眾更加確切地表達自己的利益取向，從而有效地避免由于信息不透明，以及對專業(yè)知識的錯誤理解而造成的公眾與決策者之間的沖突。

（2）高速鐵路規(guī)劃的專業(yè)性阻礙公眾參與的程度。作為一種新興的交通運輸方式，高速鐵路具有技術(shù)性高、專業(yè)性強的特點，其規(guī)劃也具有較高的專業(yè)性和社會性[7-8]。因此，在策劃高速鐵路項目時，應(yīng)在設(shè)計建設(shè)項目的同時充分保障公眾的參與利益。但是在實際操作中，高速鐵路項目規(guī)劃決策的過程仍然缺乏充分的公眾參與，使得公眾的利益在決策過程中處于弱勢地位。由于公眾與決策者之間尚未建立良好的溝通機制，公眾的訴求得不到合理的應(yīng)答，對高速鐵路的建設(shè)將會造成負面影響。

（3）缺乏健全的法律保護機制。在高速鐵路建設(shè)中，健全的保護公眾參與的法律機制是保證社會公平正義的前提。由于公眾參與制度的興起較晚，在公眾參與的立法和法律保護機制方面還無法滿足公眾參與的要求。交通運輸規(guī)劃和決策領(lǐng)域中與公眾參與程序相關(guān)的法律法規(guī)還不完善，并且過多地使用非強制性語言進行描述。例如，在法律法規(guī)中多使用“可以”等用語，使得法律規(guī)定缺乏強制性，消弱了公眾參與的法律化和制度化。除此之外，現(xiàn)有法律中沒有對公眾參與的具體方法、途徑、范圍等進行規(guī)定，使法律效應(yīng)大大減小。

（4）缺乏公眾、專家、決策者之間的互動機制?，F(xiàn)階段，公眾通過聽證會、座談會、調(diào)查問卷、民意采集、公眾參與熱線等渠道參與到高速鐵路的建設(shè)中，并起到一定的積極作用，但公眾參與的有效性仍存在不足。在我國高速鐵路建設(shè)過程中的決策仍是以政府為主導(dǎo)，決策機制不夠透明。近年來，由于政府不斷引入專家參與到高速鐵路建設(shè)過程中，雖然使高速鐵路建設(shè)更加專業(yè)化，但是由于部分專家認(rèn)為公眾無須理解和認(rèn)識其深層次的專業(yè)知識，使得一些專家以公眾對其專業(yè)領(lǐng)域不認(rèn)知為由，拒絕公眾對高速鐵路建設(shè)提出意見，從而造成公眾對專家的不信任和專家對公眾的不理睬。

3 加強高速鐵路建設(shè)中公眾參與的途徑

3.1建立完善的信息公開程序

高速鐵路作為一項以“為公眾服務(wù)，提供便利交通”為核心的運輸方式，需要時刻以公眾利益為基礎(chǔ)。因此，在高速鐵路建設(shè)過程中建立完善的信息公開程序至關(guān)重要。信息公開主要包括3點：一是高速鐵路建設(shè)的信息公開，包括選址、選線、占地等信息，建立貫穿始終的信息公開制度，使公眾可以從政府的信息中全面、準(zhǔn)確地了解高速鐵路建設(shè)的全過程；二是公眾參與的形式公開，可以為不同層次的公眾設(shè)置多樣的參與形式，如網(wǎng)站公開信息、聽證會、電話咨詢等方法，確保公眾參與的廣泛性和深入性；三是公眾意見處理信息公開，可由具有高速鐵路建設(shè)專業(yè)知識和理論研究能力的人員組成公眾意見分析小組，由分析小組收集公眾的不同意見后進行分析研究，向相關(guān)部門反映以便及時處理，最后將處理結(jié)果向公眾公開。

3.2建立并完善公眾參與的制度和程序

為使公眾更廣泛地參與到高速鐵路的建設(shè)當(dāng)中，需要有一套自上而下的、健全的、民主化的參與程序。我國的公眾參與機制處于起步階段，相應(yīng)的法律和法規(guī)還不夠完善。為使公民更好地參與到高速鐵路的建設(shè)當(dāng)中，應(yīng)加強公眾參與的制度和程序建設(shè)。一是應(yīng)當(dāng)在時機成熟時出臺相關(guān)的法律，進一步明確規(guī)定公眾參與的具體內(nèi)容、方法、程序、權(quán)責(zé)等，在規(guī)定中加入強制性的約束，以便政府在制定高速鐵路的相關(guān)政策時，公眾能夠積極主動地參與到政策的制定當(dāng)中。二是從高速鐵路的前期規(guī)劃、可行性研究、工程設(shè)計和實施到竣工驗收等各個階段都需要建立能夠保證相應(yīng)的公眾參與的法律法規(guī)，將公眾參與滲透到高速鐵路建設(shè)的每個環(huán)節(jié)，使公眾在法律的保護下參與到高速鐵路建設(shè)的整個過程。三是應(yīng)設(shè)立相關(guān)民事、行政訴訟及賠償程序等法律法規(guī)，例如，設(shè)立相應(yīng)的獎懲方法，對積極主動協(xié)助公民進行民主參與的相關(guān)部門予以獎勵，對阻礙公眾參與的相關(guān)部門給予行政處罰，確保公民在參與權(quán)利受到損害時可以及時得到法律的保護。

3.3培養(yǎng)公眾的參與意識

公眾作為參與的主體，其參與意識和科學(xué)素養(yǎng)極大地影響著參與的效果，而教育宣傳等活動是提高公眾參與意識的有效途徑。一方面，應(yīng)大力推進學(xué)校教育和社會教育，增強公眾對高速鐵路相關(guān)知識的了解，倡導(dǎo)“我的交通我管理，我的交通我規(guī)劃”的公眾參與意識，讓公眾了解到高速鐵路建設(shè)與自身利益的密切相關(guān)性。另一方面，應(yīng)不斷加強對公眾參與的宣傳力度，利用媒體、網(wǎng)絡(luò)等途徑向公眾普及公眾參與的重要性，使公眾積極主動地參與到高速鐵路建設(shè)中。公眾參與的程度除了受參與主體的素質(zhì)影響之外，還受到整個社會的民主化進程和法治化進程的約束，因而應(yīng)不斷完善公眾參與機制，在政府、媒體、企業(yè)、個人的共同努力之下，逐漸形成規(guī)范的、權(quán)威的公眾參與高速鐵路建設(shè)的法律程序，使公眾參與成為現(xiàn)實。

3.4建立公眾、專家和政府之間積極互動的決策模式

隨著民主意識的深入人心，公眾越來越希望參與到政府的決策當(dāng)中，從而更好地維護自身的權(quán)益，并推動政府決策的實施。高速鐵路建設(shè)的高專業(yè)性客觀上要求建立公眾、專家和政府之間積極互動的決策模式。首先，這種模式建立的前提是相互信任，并且有法律保護，因而應(yīng)提高政府行政的透明度，保證政府、專家和公眾之間暢通的信息溝通渠道。其次，為保證決策過程的公開、透明，需要針對高速鐵路建設(shè)的決策，設(shè)立獨立的行政部門來協(xié)調(diào)公眾參與過程中所需的信息、人力、物力等資源，使專家和公眾更容易交流。第三，專家應(yīng)在公眾和政府之間起到良好的溝通橋梁作用，促進政府與公眾之間的交流，而不是以專家的高姿態(tài)對公眾的意見不予理睬。只有這樣，才能保證政府、專家和公眾之間的信任。

4 結(jié)束語

高速鐵路建設(shè)作為現(xiàn)階段我國鐵路建設(shè)的重大投資項目，對經(jīng)濟社會的發(fā)展和公眾生活質(zhì)量的提高有著重大的影響。因此，在高速鐵路的建設(shè)中必須引入公眾參與，使高速鐵路建設(shè)更加科學(xué)化和民主化。面對公眾參與意識的不斷提高，迫切需要建立和完善高速鐵路建設(shè)中的參與機制，充分發(fā)揮公眾參與對高速鐵路建設(shè)的監(jiān)督作用，以消除高速鐵路大規(guī)模發(fā)展過程中可能給公眾帶來的消極影響，推動我國高速鐵路的健康發(fā)展。

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作者：李菲，裴宗亭 單位：長安大學(xué)