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二十世紀對中國來說是充滿機遇，而又極其不幸的世紀。二十世紀喪失的最大機遇之一，恐怕是與聯(lián)邦主義失之交臂。中國在二十世紀遭遇的種種不幸與對中央集權(quán)大一統(tǒng)的不懈追求與忘情擁抱是分不開的。對二十世紀中國聯(lián)邦主義運動的回顧也許能為中國在未來把握住聯(lián)邦主義的機會有所助益。［1］因此，本文所關(guān)注的與其說是其歷史細節(jié)，不如說是其意義的蘊涵。

自十九世紀中期，中華文明經(jīng)歷了嚴重的生存危機，其中以制度和統(tǒng)治權(quán)正當性的危機最為嚴重，建立在暴力與世襲基礎(chǔ)上的統(tǒng)治權(quán)面臨了空前的挑戰(zhàn)。自那時起，中國的知識分子們也開始探討、嘗試種種可能的制度轉(zhuǎn)型方案。戊戌維新運動提出的制度解決方案是“君主立憲”，希望以日本和英國為模型的“君主立憲”政體來實現(xiàn)中國的制度轉(zhuǎn)型；辛亥革命提出的制度解決方案是“廢君共和”。辛亥革命的焦點是千年不變的、高高在上的世襲皇權(quán)，對地方與基層的制度轉(zhuǎn)型則用心不多。但是皇權(quán)被推翻后所造成的權(quán)力真空則為各地探索自身的制度變革打開了方便之門，國家政體由君主制走向共和制的變革也需要有地方政制的相應(yīng)變革作為補充。于是，聯(lián)省自治運動的出現(xiàn)便在情理之中。在戊戌維新與辛亥革命相繼提出憲政與共和的制度解決方案之后，聯(lián)省自治運動把目標設(shè)定為建立以美國和瑞士等國為模型的聯(lián)邦主義的共和政制。表面上看，作為政治變革，、辛亥革命與聯(lián)省自治相互之間在歷史上充滿矛盾與糾葛，尤其是以孫中山為代表的革命黨在實際行動中對戊戌維新派與聯(lián)省自治派都予以徹底否定。但是，在這三場政治運動的背后卻是同一個政治邏輯的依次展開：憲政、共和、聯(lián)邦主義與地方自治。它們都是現(xiàn)代政制、尤其是大國政制的基本要件。只有三者之間的相互獨立與補充，才能有機地構(gòu)成以復(fù)合共和與憲政民主為特征的聯(lián)邦主義政治秩序。例如，聯(lián)省自治運動最積極的倡導(dǎo)者之一陳炯明本人便是中國近代史上極少數(shù)集憲政主義者、共和主義者、聯(lián)邦主義者三位于一體的典范。在當時，能認同共和與憲政已屬不易，但是要認同聯(lián)邦主義則更需要非凡的遠見。

聯(lián)省自治在中國的出現(xiàn)與興起，不是對憲政與共和的拋棄，而是結(jié)合中國國情對憲政與共和的深化。正是基于憲政、共和、聯(lián)邦主義之間的內(nèi)在聯(lián)系，聯(lián)邦主義對中國政治轉(zhuǎn)型的相關(guān)意義在晚清時期就已受到立憲派的關(guān)注。清廷的憲政編查館曾呈奏折，力主設(shè)立作為各省自治之制度要件的省咨議會：“立憲政體之要義，在予人民以與聞?wù)轮畽?quán)，而使為行政官吏之監(jiān)察。東、西立憲各國，雖國體不同，法制各異，無不設(shè)立議院，使人民選舉議員，代表輿論。是以上下之情通，暌隔之弊少。中國向無議院之說，今議倡設(shè)，人多視為創(chuàng)舉?！袊卮竺癖姡质《??！J議局為地方自治與中央集權(quán)之樞紐，必使下足裒集一省之輿論，上仍無妨國家統(tǒng)一之大權(quán)?！保?］這里，上奏者已經(jīng)認識到，中國地大民眾，須分省而治，而且，各省的自治與國家的統(tǒng)一并行不悖。

辛亥革命前后，聯(lián)邦主義的思想開始引得思想敏銳者的注意。章士釗指出：“故窺現(xiàn)今之大勢，莫如各省先行自圖自立……然后公議建立中國全部總政府于各省政府之上，如日耳曼聯(lián)邦、合眾國聯(lián)邦之例，即謂全中國自立可也?！保?］到了辛亥革命時，這種聯(lián)邦主義的思想更蔚然成風(fēng)。聯(lián)邦主義的動力在清朝末年已經(jīng)開始積蓄。有人統(tǒng)計，辛亥武昌起義時，民間地方自治會遍布全國，達五千余之數(shù)。在辛亥革命中，山東在宣布獨立之前，各界聯(lián)合會曾向巡撫孫寶琦提出八條要求，請孫氏代奏清廷，其中一條便是要求“憲法須注明中國為聯(lián)邦國體”。孫文本來也是主張中國實行聯(lián)邦制，贊成聯(lián)省自治的。辛亥革命爆發(fā)后不久，孫文便在巴黎發(fā)表談話：“中國于地理上分為二十二行省，加以三大屬地即蒙古、西藏、新疆是也，其面積實較全歐為大。各省氣候不同，故人民之習(xí)慣性質(zhì)亦各隨氣候而為差異。似此情勢，于政治上萬不宜于中央集權(quán)，倘用北美聯(lián)邦制度，最為相宜。每省對于內(nèi)政各有其完全自由，各負其統(tǒng)御整理之責(zé)；但于各省上建設(shè)一中央政府，專管軍事、外交、財政，則氣息自聯(lián)貫矣。”［4］辛亥革命成功后，南京國民政府起草的政府組織大綱便以美國的聯(lián)邦憲法為藍本。中國無論在經(jīng)濟還是在社會文化上都具有顯著的多元特征，中國本應(yīng)是一個天然的聯(lián)邦主義國家。

然而，上述三場政治運動之間的沖突，尤其是以孫中山為代表的革命黨對憲政的輕視和后來對聯(lián)省自治的徹底否定導(dǎo)致中華文明政制轉(zhuǎn)型因制度目標殘缺不全最終半途而廢。其結(jié)果是中央集權(quán)大一統(tǒng)有機可乘，在改頭換面之后，以最新潮政體的面貌粉墨登場，并至今揮之不去。

如果我們把聯(lián)省自治與中央集權(quán)大一統(tǒng)這兩個制度解決方案進行對照，我們會發(fā)現(xiàn)這兩種思路完全是針鋒相對，不能并立。

它們之間的對立首先表現(xiàn)在建國方式上：是和平建國，還是武力建國？針對當時中國各地群雄并立的局面，大一統(tǒng)派認為，要實現(xiàn)中國真正、徹底的統(tǒng)一，離不開武力。聯(lián)省自治派認為，中國的統(tǒng)一只能以和平的方式實現(xiàn)，即聯(lián)合自治的各省共同組成聯(lián)邦共和國。其實，這一分歧的背后是兩派對“什么是統(tǒng)一”的看法的根本差異。大一統(tǒng)派認為，各省名為自治，實為割據(jù)，其實質(zhì)是各軍閥擁兵自重，“自治”即是分裂，要結(jié)束這樣的分裂只能使用武力。聯(lián)省自治派認為，“自治”并不是分裂，不能在“國家統(tǒng)一”與“中央集權(quán)”之間劃等號。地方自治只會更加鞏固、而不是破壞國家統(tǒng)一。就算是在一些省份有軍閥割據(jù)的現(xiàn)象，也只有走“廢督裁兵”、軍隊國家化和聯(lián)省自治的路，建立一個有統(tǒng)一的、有真正權(quán)威的中央聯(lián)邦政府，實現(xiàn)中國的統(tǒng)一。如果通過訴諸武力來統(tǒng)一中國，其結(jié)果是以新軍閥來代替舊軍閥，以中央集權(quán)大一統(tǒng)來代替聯(lián)省自治，結(jié)果還是二千年來的秦政依然不變。

按照大一統(tǒng)的標準來衡量，各省自治，的確就是地方割據(jù)，因為聯(lián)省自治允許各地在地方事務(wù)上有權(quán)不聽中央的號令。在中國的歷史上對這樣的“割據(jù)”總是用武力來平息，偶爾濟之以招安。但是，無論如何，對“割據(jù)”的絕對不寬容一成不變。陳炯明則完全看穿了“武力統(tǒng)一派”背后的權(quán)力動機，他指出，“盲論之士，往往以主張‘分治’，即為破壞‘統(tǒng)一’，曾不知‘分治’與‘集權(quán)’，本為對稱之名詞，于‘統(tǒng)一’何與？北美合眾國成例俱在，豈容指鹿為馬！民國以來，正坐盲論者誤解‘集權(quán)’為‘統(tǒng)一’，于是野心者遂假‘統(tǒng)一’以奪權(quán)。”［5］顯然，地方必須服從中央，這是大一統(tǒng)衡量分裂與統(tǒng)一的唯一標準。

按照聯(lián)邦主義的看法，“自治”與“分裂”風(fēng)馬牛不相及。自治是完全正當?shù)模S持統(tǒng)一必須尊重各地的自治。一旦使用武力來消滅自治實現(xiàn)統(tǒng)一，統(tǒng)一便失去了合法性。聯(lián)省自治派一再表明，他們所追求的只是自治和聯(lián)邦主義，不是割據(jù)，更不是國家的分裂。即使在所謂的“軍閥割據(jù)”時期，幾乎所有的地方軍閥都在形式上保持了對于文官傳統(tǒng)的尊敬和對中央政府的承認?！奥?lián)省自治”不是要把中國分裂為幾十個獨立省。全國的立憲政府框架依然存在，全國在名義上維持著政體的統(tǒng)一，軍閥割據(jù)不過是變相的地方自治。“統(tǒng)一”不能誤解為“集權(quán)”，“分權(quán)”不能誤解為“分裂”，“自治”不能誤解為“獨立”。

辛亥革命后中央集權(quán)大一統(tǒng)的代表人物袁世凱、孫中山從未放棄以武力達到一統(tǒng)。孫文始終堅持武力征服的道路，事實上放棄了憲政共和轉(zhuǎn)而尋求獨裁政治。對孫氏而言，軍政、訓(xùn)政是當務(wù)之急，憲政則遙遙無期。軍政是建立中央集權(quán)大一統(tǒng)的手段，訓(xùn)政是維持中央集權(quán)大一統(tǒng)的手段。好一個“訓(xùn)”，自我中心，高高在上。這種朕即真理，拒絕寬容的心態(tài)一覽無遺。孫中山是“武力統(tǒng)一派”中徹底的中央集權(quán)主義者，他的理想是以領(lǐng)袖權(quán)力為核心的大一統(tǒng)。陳炯明則是聯(lián)省自治派中徹底的聯(lián)邦主義者，他心目中的理想政體是美國、加拿大、瑞士等國實行的那種聯(lián)邦主義政體。導(dǎo)致在辛亥革命中并肩走過來的陳炯明與孫中山最后分道揚鑣的關(guān)鍵因素正是兩人在對待各省自治和是否用武力實現(xiàn)統(tǒng)一上的根本分歧。陳炯明的“聯(lián)省自治”或“自治省聯(lián)邦”的思想，與美國的聯(lián)邦制一致，但與孫中山認為的革命時期迫切需要的“”及“軍政”、“訓(xùn)政”的思想格格不入。由于陳炯明拒絕在孫中山的“絕對服從黨魁”的黨章下簽字，并拒絕出兵追隨孫文北伐，拒絕用武力統(tǒng)一中國，兩人的決裂也就在所難免了。［6］有趣的是，雖然共產(chǎn)黨與***后來不共戴天，但是兩黨對陳炯明的態(tài)度卻出奇一致：叛徒，大一統(tǒng)的叛徒；軍閥，破壞中央集權(quán)的軍閥。直至今日，武力仍然被看作是從實現(xiàn)到維持一統(tǒng)的根本手段。

是大一統(tǒng)，還是聯(lián)省自治？

辛亥革命之后，以皇權(quán)為象征的君主政體已不復(fù)存在。但是作為君主政體的觀念支撐的“道統(tǒng)”并未徹底動搖。這個道統(tǒng)便是高度中央集權(quán)的大一統(tǒng)。對一元化權(quán)力的根深蒂固的崇拜，對分權(quán)與自治后中央權(quán)力受到制約的恐懼，未減反增。中國的政治傳統(tǒng)中基本沒有自治、分治與共治的概念，所信奉的仍然是中央政權(quán)的一元領(lǐng)導(dǎo)，領(lǐng)袖人物的乾綱獨斷。從清廷到袁世凱、孫中山都是這一道統(tǒng)的最忠實的追隨者，而不論他們之間有多大的恩怨與仇恨。辛亥之后，持中央集權(quán)大一統(tǒng)論的人士認為，當時的中國，軍閥割據(jù)各省，帝國主義企圖瓜分，中央政府無能，國家已陷于半殖民地、極度絕望的地步，所以惟有用武力統(tǒng)一，鏟除那些主張聯(lián)邦與自治的社會力量，建立強有力集權(quán)的中央政府，國家才有希望。事實上，通過此起彼伏的革命運動，革命領(lǐng)袖的“天子繼承人”的身份不是被淡化而是被強化了。1949年之后，國家權(quán)力的集中達到了中國歷史上從未有過的高峰。

在君主國與共和國的爭論消失之后，代之浮出水面的爭論是中央與地方的關(guān)系問題：是承襲過去的中央集權(quán)大一統(tǒng)，還是另辟蹊徑走嶄新的聯(lián)邦建國之路？在二十年代，用武力統(tǒng)一已不是唯一救國的途徑，而聯(lián)省自治就是當年全國人民渴望和平統(tǒng)一中國的另一可行選擇。在辛亥革命解決了從君主立憲向共和政體的轉(zhuǎn)變之后，中國出現(xiàn)了統(tǒng)一的、但多中心的社會，也形成了某種事實上的聯(lián)邦主義局面。

早在清末民初，聯(lián)邦主義在中國就找到了響應(yīng)者。梁啟超在1897年吁請湖南巡撫陳寶箴實行自立自保，并施行地方改革。［7］鄒容的《革命軍》和章太炎的《革命軍序》就主張在中國走與美國類似的聯(lián)邦主義道路。到了辛亥革命時，這種聯(lián)邦主義的呼聲日漲。南京革命臨時政府也明白表示，“美利堅合眾國之制，當為吾國他日之模范”。辛亥之后，袁世凱在1914年曾頒布《地方自治章程》，推行地方行政試驗制度。袁世凱與孫中山，甚至北洋軍政府對地方自治均有所承諾或至少在口頭上容忍。

無論孫文還是袁世凱，他們當時所領(lǐng)導(dǎo)的事實上都是一個聯(lián)邦式的多中心政治秩序。由于王權(quán)舊制度的坍塌、新政權(quán)在一開始被迫的容忍，各地的自主權(quán)在這一短暫的權(quán)力真空中勃發(fā)出生機，于是在1920～1925年間出現(xiàn)了一股反對***武力統(tǒng)一、主張實行“自治省聯(lián)邦”的運動。1920年冬天起，有10多個省爭取自治并派代表到北京請愿實施自治。在北京，自治運動有兩個聯(lián)合組織，一個是江蘇、安徽、江西、山東、河南、甘肅、廣東、四川、福建、湖北、廣西、山西12省和北京市代表組成的各省區(qū)自治聯(lián)合會。一個是直隸、山東、河南、山西、四川、湖北、湖南、江蘇、江西、安徽、浙江、福建、廣東、廣西14省代表組成的自治運動同志會。在北京以外，天津成立了直隸、山東、河南、山西、陜西、熱河五省一區(qū)自治運動的聯(lián)合辦事處。上海成立了旅滬各省區(qū)自治聯(lián)合會。聯(lián)省自治運動成為后規(guī)模最大的、也是迄今為止中國歷史上唯一的一次要求實行地方自治與聯(lián)邦制度的社會政治運動。章炳麟把中國的這場聯(lián)邦主義運動創(chuàng)造性地稱為“聯(lián)省自治”。［8］

“聯(lián)省自治”的目的正在于建立聯(lián)邦制。按照這一政治構(gòu)想，如果能夠真正在中國先從體制上建立各省自主的小型自治共和體，而且逐漸把屬于地方的治權(quán)交還地方，同時把政黨與國家、政黨與軍隊分家，然后逐步舉辦選舉，培養(yǎng)“人民”對民主和自由的信念，徹底保障新聞自由、基本人權(quán)，那么，在此基礎(chǔ)之上就可以組成由自治的省構(gòu)成的永久性的聯(lián)邦制國家。

盡管今天反對在中國實行聯(lián)邦主義的人士都認為聯(lián)邦制不適合中國，但是，在當年的聯(lián)省自治運動中，那些主張聯(lián)邦主義的人恰恰認為聯(lián)邦制最適合中國國情。例如，陳炯明認為：“國人從來沒有組織團體，以表達其‘集體意志’collectivewill的經(jīng)驗，但是他們很習(xí)慣于鄉(xiāng)村的自治。中國覓求民主，必須從鄉(xiāng)村的自治傳統(tǒng)演進而成。我們必須采用‘由下而上’的辦法，再不能采用‘由上而下’的辦法，因為許多年來，中國已曾試用多次‘由上而下’的辦法，而每次終于遭到失敗?，F(xiàn)在廣東在鄉(xiāng)村上實行分區(qū)，自治村中，警察和稅收由人民自辦，將來各縣縣長與省議員亦由人民自舉，再由議員共舉省長。廣東鄰近各省人民將見范要求實行同樣的制度，進而遍及全國各省……我們先聯(lián)合幾省組織‘聯(lián)省政府’，他省將可逐日加入，最后便可達到‘聯(lián)省自治’的目的。”［9］在傳統(tǒng)的中央集權(quán)大一統(tǒng)下，如陳炯明所言，事事受成于中央，與中央愈近，則與人民愈遠，不但使人民永遠處于被動之地位，民治未由養(yǎng)成，中央即有為人民謀幸福之誠意，亦未由實現(xiàn)也；“地方自治”可以發(fā)揮地方人民的自動（首創(chuàng)）能力，增強人民的自信心，為地方謀幸福，也就是為國家民族謀幸福。

湖北的一位革命黨員谷鐘秀在1914年寫成的“理想之共和國”中斷言：“國本不搖，必俟地方制度之確定，其需要較制定憲法為急……余以為雖不必有聯(lián)邦之名，要必以聯(lián)邦組織之精神，使中央政局之變遷不影響于地方……勿徒假國家主義為名，一意傾向中央集權(quán)之說，致令中國亂機四伏，于數(shù)十年后猶在涂炭糜爛之中，此吾人所百拜祈禱者也。”［10］可見，聯(lián)邦主義正是針對中國千年沉疴的苦口但靈驗的良藥。

當年的聯(lián)省自治運動是極其明確地把矛頭指向中央集權(quán)大一統(tǒng)，把目標指向聯(lián)邦主義。陳炯明在《建設(shè)方略》一文中寫到：“政治組織之根本，在于規(guī)定中央與地方之權(quán)限；規(guī)定之方式，古今萬國不外中央集權(quán)與地方分權(quán)兩種。大抵國小民寡，集權(quán)之制容或可行，否則無不用分權(quán)制者。美之合眾，德之聯(lián)邦，皆分權(quán)制。英之帝國，其屬地如澳洲，加拿大等皆完全自治，實為分權(quán)之尤。俄以廣土眾民行中央集權(quán)，今亦已革命矣。”［11］如其所料，后來***在廣土眾民的中國繼續(xù)實行中央集權(quán)，也擺脫不了招來“革命”的命運，最后不得不避走臺灣。

聯(lián)邦主義作為一種思潮，通常都包含著兩個相反的傾向：地方主義（communalism）與世界主義（cosmopolitianism）。前者強調(diào)對地方的身分的認同，強調(diào)地方的獨特性與自主的權(quán)利，其特點是向“小”處著眼。后者強調(diào)世界各地各國各文明間的聯(lián)合和全球一體化的必要性，主張實現(xiàn)建立在充分尊重各地個性基礎(chǔ)上的大同，其特點是向“大”處著眼。但在作為聯(lián)多為一的聯(lián)邦主義政治秩序中，這兩種趨勢又是并行不悖的。若只有地方主義，那勢必是小國寡民，勢必觸發(fā)地方分離主義運動。如果一味只強調(diào)世界大同，不尊重公民的自主權(quán)與地方的自治權(quán)，那無異于把整個世界都納入到實行中央集權(quán)大一統(tǒng)的世界政府之下。這兩種傾向，一旦割裂開來，都是聯(lián)邦主義所不能接受的。從聯(lián)省自治運動的旗手陳炯明身上，我們很容易就可以找到這兩種傾向的統(tǒng)一。他系統(tǒng)地勾畫出了從村鎮(zhèn)自治到世界聯(lián)邦的由下而上的聯(lián)邦主義政治秩序：

（一）建國──完成中華整個民族的國家，實行“共有”“共治”“共享”之原則。中華民族，合漢，滿，蒙，回，藏五個種族而成。此五個種族，同居中國，同一國籍，同在一個統(tǒng)治權(quán)之下，共同生活。

（二）建亞──使亞洲成一組織，為世界大組織之柱石。世界如謀大同，當以亞州，美洲，歐洲各自聯(lián)合，完成三大組織，以為未來世界創(chuàng)立一大組織之柱石。中國應(yīng)負創(chuàng)造亞洲新文明之使命。

（三）建世──增進中國文化，盡量貢獻世界，協(xié)謀國際和平的運動，以全人類平等共同生活為目的。廢除各國軍備組織，成立“萬國聯(lián)邦”，而中國應(yīng)為其創(chuàng)造者之一員。［12］

今天在中國，村民自治剛剛重新受到關(guān)注；在歐洲，邁向聯(lián)邦主義的歐洲聯(lián)盟已經(jīng)啟航。與此也可以看出，辛亥革命之后，中國人找到過完全取代中央集權(quán)大一統(tǒng)的、整全的替代性思路，這就是中國式的聯(lián)邦主義：聯(lián)省自治。這也是中國與世界，中華文明與世界文明接軌的必由之路。

聯(lián)省自治與國家統(tǒng)一

在中國，聯(lián)邦主義受到的最嚴厲的批評之一，就是實行聯(lián)邦主義會導(dǎo)致中國的分裂。當年的聯(lián)省自治也同樣面臨這一指控?！奥?lián)省自治”常被指斥為軍閥割據(jù)地方，擁兵自保，破壞國家統(tǒng)一。在大一統(tǒng)的中國，分裂與割據(jù)不論在黨內(nèi)還是在國內(nèi)都是最嚴重的罪名，要求分治是謀反，要求自治是犯上，簡直是罪該萬死。

在中國，聯(lián)邦主義運動以“聯(lián)省自治”的名稱出現(xiàn)本身就是對上述指控的某種防范。由于“自治”、“聯(lián)邦”之類的觀念在傳統(tǒng)的中國政治文化中給人以不容爭辯的負面印象，常被視為“異教邪說”，聯(lián)邦主義在中國的擁護者們不得不避免使用“聯(lián)邦”這個字眼。因為“邦”在中國的傳統(tǒng)政治術(shù)語中可用于指稱擁有主權(quán)的國家。當然也有人不肯放棄“聯(lián)邦”這個名稱。章士釗便是其中之一。他首先反駁，“聯(lián)邦”中的“邦”，不一定也不應(yīng)該被理解為合組聯(lián)邦國家的獨立邦國。他認為，“邦”原則上是與古代的地區(qū)或行省相埒，唯一的不同是她們應(yīng)該享有更大的權(quán)利和權(quán)力，而非獨立。除此以外，他認為要建立聯(lián)邦國，不一定要先有各邦存在，因此，單一制國家（如中國）能夠，亦應(yīng)當轉(zhuǎn)變?yōu)槁?lián)邦國家。章士釗不肯放棄“聯(lián)邦”這個名稱，因為放棄了，就等于向中央集權(quán)傳統(tǒng)和它自命擁有的命名權(quán)力投降。［13］

事實上，聯(lián)省自治的目的不僅不是分裂國家，而是追求和平的、自由的、自治的基礎(chǔ)之上的統(tǒng)一。沒有一個自治省提出過獨立的要求，每部省憲都肯定該省是國家的一部分。1921年6月4日，浙江都督盧永祥通電主張“先以省憲定自治之基礎(chǔ)，繼以國憲保統(tǒng)一之舊觀”，即在自治省的基礎(chǔ)之上通過國家憲法來保持國家的統(tǒng)一。的確，大一統(tǒng)的要害不在統(tǒng)一，而是淪為一些人用武力奪權(quán)、集中權(quán)力與濫用權(quán)力的借口。

還有一些人注意到，盡管大一統(tǒng)的擁護者高唱“維護統(tǒng)一”的高調(diào)，大一統(tǒng)的中央集權(quán)卻無助于中國的統(tǒng)一。在1920年至1923年間出版的一份鼓吹聯(lián)省自治運動的刊物《太平洋》上，楊端六認為在中國三千年的歷史中，以中央集權(quán)式統(tǒng)治的時間其實還不到一千年。統(tǒng)治者不過是利用中央集權(quán)的大一統(tǒng)思想以欺蒙愚昧的百姓，使他們產(chǎn)生一種虛妄的安全感。然而，每個朝代的大一統(tǒng)一旦登峰造極，接踵而來的便是國家的分裂。而中國的大一統(tǒng)王朝每每走到極致，分裂便在所難免。所以，在過去，大一統(tǒng)在中國屢屢成為分裂的禍首；在今天，大一統(tǒng)仍然是中國統(tǒng)一的最大障礙。

倡導(dǎo)聯(lián)省自治者認為“中央集權(quán)”與“國家統(tǒng)一”，不是一回事；而“地方分權(quán)”是有助于鞏固、而不會破壞國家統(tǒng)一的。他們相信，只有“廢督裁兵”，走“聯(lián)省自治”的路，建立一個名符其實的聯(lián)邦式的中央政府，真正的統(tǒng)一才能實現(xiàn)；若果訴諸武力來統(tǒng)一中國，以新軍閥來代替舊軍閥，結(jié)果還是弄成集權(quán)專橫的局面。聯(lián)省自治不是要把中國分裂為幾十個獨立省。

聯(lián)省自治與大一統(tǒng)之爭不是“分裂”與“統(tǒng)一”之爭，而是個人有無自主權(quán)，地方有無自治權(quán)之爭。按照今日公認的政治尺度，自主與自治是完全正當?shù)?，要維持統(tǒng)一必須尊重個人的自主與各地的自治。一旦使用武力來消滅自治實現(xiàn)統(tǒng)一，統(tǒng)一便失去了正當性。要維持中國大地的和諧的統(tǒng)一，復(fù)合共和的聯(lián)邦建國是最佳的選擇。這也正是聯(lián)省自治運動所為之努力的。

聯(lián)省自治的制度藍本

聯(lián)省自治運動從一興起，在其性質(zhì)上一直有著重大的爭議。聯(lián)省自治運動到底是軍閥為了割地自肥、分裂國家，還是要在中國建立一個統(tǒng)一的聯(lián)邦主義的國家？對于這一爭議，我們或許可以從聯(lián)省自治運動所依據(jù)的制度藍本中找到一些線索。

中國自清末以來的維新求變過程，在很大程度上是一個政體選擇過程。聯(lián)省自治與戊戌維新的一個重大差異在于，戊戌維新運動所尋求的制度母本是以明治日本和英國為模型的“君主立憲”政體；而聯(lián)省自治運動的目的是要建立以美國和瑞士等國為模型的“聯(lián)邦共和”政制。聯(lián)省自治運動參照的是當時的西方那些實行聯(lián)邦制的國家，如美國、加拿大、瑞士等國。它們都是“統(tǒng)一”、“地方分權(quán)”、“地方自治”的國家，而不是“分裂”、“中央集權(quán)”、“地方獨立”的國家。

陳炯明在1922年發(fā)表文章，論述了中國的聯(lián)省自治為何以美國聯(lián)邦主義為制度藍本的理由：“予對此問題主張實行聯(lián)省制，有如美國現(xiàn)行之聯(lián)邦制。蓋我國版圖遼闊，種族不一，若全恃中央政府直接轄制，深恐再生他項意外。尤可危者，中央政府萬一有不安現(xiàn)象，則各省必受政治的影響而起種種之變化也?！保?4］中國要實行美國式的聯(lián)邦制，不僅是因為中國“版圖遼闊，種族不一”，而且還因為美國式的憲政聯(lián)邦主義可以為中國提供實現(xiàn)統(tǒng)一的手段。如陳氏所言：“國亂有年，非謀統(tǒng)一不可。但真正統(tǒng)一，須建筑于法治上，乃能永久運用，而不再分裂。民國紛亂，在于中央地方權(quán)限不分，軍事民政各不歸位，故民政應(yīng)分權(quán)者，中央乃改而集權(quán)，軍事應(yīng)集權(quán)者，中央反令各省據(jù)為己有。今欲塞亂源，制治本，應(yīng)從制憲著手，略取美制度，定為聯(lián)邦憲法?！保?5］所以，以陳氏為代表的聯(lián)省自治的擁護者們“擬采用美制，使大權(quán)配分于全國，不復(fù)為少數(shù)人掌握，庶人民獲有管理之機會。凡中央權(quán)限一一臚舉，而規(guī)定之。地方權(quán)限亦為概括的規(guī)定，中央官吏任免操諸政府，地方官吏置易由乎人民，于是官吏任免之際將不復(fù)發(fā)生爭端，武人既不復(fù)能要求位置私人，國庫亦不能擅侵，政府毋事乎陰謀，而政治陰謀以絕，于是合通省人民制定省憲。則各省為全省人民所共管，軍閥亦不復(fù)能要求為一己之地盤，而于廢督裁兵，亦能更進一步?！保?6］

當年倡導(dǎo)聯(lián)省自治者認為“地方自治”，即為“民治”，是民主政治最基本的因素，也是要仿效歐美民主國家建立聯(lián)邦制的先決條件。所以陳炯明在二十年代倡導(dǎo)“聯(lián)省自治”時，常引用“自治省聯(lián)邦制”一詞。聯(lián)省自治，“譬猶美國聯(lián)邦，先有十三州獨立自治，制定州憲法，召集州議會，組織州政府，俟各州內(nèi)部鞏固，然后由各州派選代表，開憲法會議即費城會議，產(chǎn)生聯(lián)邦憲法，建設(shè)聯(lián)邦政府，以確立美利堅聯(lián)邦國之基礎(chǔ)，始有成效之可言。”換言之，“聯(lián)省自治”是以省為自治單位，由各省省議會制定省憲法，然后依照美國的聯(lián)邦制，聯(lián)合各省組成一個“聯(lián)省自治政府，來建立一個永久性民主的聯(lián)省政府?！保?7］

孫中山雖然對聯(lián)省自治持強烈的否定態(tài)度，卻也承認聯(lián)省自治運動是以美國的聯(lián)邦制為制度藍本的，其目的是要在中國建立美國式的那種聯(lián)邦主義。他在《三民主義》中寫道：聯(lián)省自治的擁護者們以為，“中國要像美國一樣的富強，便應(yīng)該聯(lián)?。幻绹?lián)邦制度的根本好處，是由于各邦自定憲法、分邦自治；等到省憲實行了以后，然后再行聯(lián)合成立國憲。質(zhì)而言之，就是將來統(tǒng)一的中國變成二十幾個獨立的單位，像一百年以前的美國十幾個獨立的邦一樣，然后再行聯(lián)合起來?！敝皇窃趯O文看來，“這種見解和思想，真是謬誤到極點。”孫中山在《三民主義》中提出的主張是：“在今天，自由這個名詞究竟要怎么樣應(yīng)用呢？如果用到個人，就成一盤散沙。萬不可再用到個人上去，要用到國家上去。個人不可太過自由，國家要得完全自由。到了國家能夠行動自由，中國便是強盛的國家。要這樣做，便要大家犧牲自由。”［18］與聯(lián)省自治的美國制度藍本相反，孫文也相應(yīng)選擇了蘇俄式為制度藍本，加速了向中國傳統(tǒng)的中央集權(quán)大一統(tǒng)回歸和向蘇俄式的社會主義的靠攏，于是有了剿滅聯(lián)省自治運動和“聯(lián)俄、聯(lián)共、扶助農(nóng)工”的新政策。如果孫中山不是得到來自北方鄰居的槍炮、金錢與現(xiàn)代極權(quán)意識形態(tài)的支持，從而得以成功地用武力消滅聯(lián)省自治運動，中國有可能客觀面對二十世紀的聯(lián)邦主義機會。

另一方面，在聯(lián)省自治運動中，以美國的聯(lián)邦主義為制度藍本，意味聯(lián)省自治的目的是為了建立一個像美國那樣聯(lián)邦而統(tǒng)一的國家，不是要通過分裂割據(jù)來肢解中國。聯(lián)省自治運動的擁護者們提出以美國的聯(lián)邦主義為制度藍本，的確有其內(nèi)在的道理。因為辛亥后的中國情形的確與美國獨立革命后的政治態(tài)勢極其相似：在中國民國后中央政府極其衰弱，在美國獨立革命時的邦聯(lián)政府更是徒有其名。當時兩國都呈現(xiàn)出多政治權(quán)力中心的政治格局，在美國是十三個獨立州，在中國是晚清末期曾要求獨立的二十二個省。從這個意義上講，辛亥革命在一定程度上也是北美殖民地的那種獨立革命。在北美的殖民地革命之后，出現(xiàn)了一場討論政制選擇的大討論。在這場討論中，主張聯(lián)邦建國的聯(lián)邦黨人占了上風(fēng)，主張各州保持獨立的一派最終作了讓步。在辛亥革命之后的中國也出現(xiàn)了一場類似的大爭論：是走傳統(tǒng)的大一統(tǒng)武力建國之路，還是走美國式的聯(lián)邦主義和平建國之路。聯(lián)省自治運動的擁護者們選擇了后者，但是他們最終被主張大一統(tǒng)的武力所擊敗。美國人利用了革命后的契機選擇了聯(lián)邦主義，而中國的革命家們繼續(xù)因襲有悠久歷史傳承的大一統(tǒng)。這兩種不同選擇的后果，今天已經(jīng)充分展現(xiàn)出來。

聯(lián)省自治與省憲運動

聯(lián)邦主義是一種由下至上構(gòu)成的政治秩序，其特點是個人的自主，地方在分治基礎(chǔ)上的自治，國家由成員體與公民參與的共治。因此，地方的自治是邁向聯(lián)邦主義所必不可少的一步。要在大一統(tǒng)的中國實行聯(lián)邦主義，只有通過地方的自治才能把傳統(tǒng)的、由上至下強加下來的中央集權(quán)主義政治秩序，扭轉(zhuǎn)為由下至上的聯(lián)邦主義政治秩序。

在中國，省一級是決定政治秩序是由上至下、還是由下至上的樞紐所在。因此，省級能否自治幾乎是決定政治秩序是聯(lián)邦主義還是中央集權(quán)主義的一個重要風(fēng)向標。在中央集權(quán)之下，省級首長（如原先的巡撫和當時的督軍）是由中央政府任命的，其所代表的是中央政府的權(quán)力與利益，并以中央政府之代表的身份在各省行使統(tǒng)治權(quán)。在這種中央集權(quán)的政府秩序之下，各級的治權(quán)歸中央，地方的事務(wù)由中央來決定。在聯(lián)邦主義之下，各省應(yīng)是自治，當?shù)氐氖聞?wù)由當?shù)厝俗约簛頉Q定、管理。省級行政首長（在聯(lián)省自治中被稱為省長）由各省選民（直接或間接地）選舉產(chǎn)生。省長的權(quán)力不是來自中央政府，而是來自本省的選民。如果各省能夠自治，聯(lián)邦主義所必需的兩級政府才能水到渠成。省的自治，由省督（督軍制）到省長的轉(zhuǎn)變都需要通過憲法來落實。憲政是實現(xiàn)聯(lián)

邦與各省自治的前提。因此，不論是在國家一級建立聯(lián)邦制度，還是在省一級實行自治，都須從制定新憲法入手。

聯(lián)省共和的要件之一是省憲。中國在二十年代實行聯(lián)邦主義的應(yīng)有之義便是制定省憲與制定國憲。各省的訂立省憲運動也成了聯(lián)省自治運動的一個重要環(huán)節(jié)與標志。所以，聯(lián)省自治過程中出現(xiàn)要求制定省憲的運動也就是理所當然了。這種運動在1920—1925年之間形成一股潮流，當時湖南、浙江、云南、四川、廣東都制定出了省憲，其他如湖北、廣西、福建、陜西、山西、貴州、江西、江蘇等省也都積極醞釀制憲自治。1921年湖南制憲運動是聯(lián)省自治運動的起點。聯(lián)省自治，尤其是制定省憲運動是中國歷史上第一次省籍意識的全面覺醒。

湖南省憲草案于1921年4月完稿，于8月由審查委員會通過，于11月經(jīng)過全省公民投票批準，于1922年1月1日公布施行。湖南省憲，共有一百四十一條，分十三章。下面是湖南省憲法結(jié)構(gòu)的大致內(nèi)容：［19］

序言：湖南全省人民為增進幸福，鞏固國基，制定憲法如左…。

第一章：總綱湖南為中華民國之自治省，以現(xiàn)有土地為區(qū)域，省自治權(quán)屬于省民全體。

第二章：人民之權(quán)利義務(wù)，人民在法律上一律平等，無男女種族宗教階級之區(qū)別。人民有保護其身體生命權(quán)，有保護其私有財產(chǎn)之權(quán)，有保護其居宅之權(quán)，有營業(yè)自由之權(quán)，有受教育之義務(wù)……等。

第三章：省之事權(quán)，包括地方制度及地方自治之監(jiān)督，制定戶籍法及登記法，礦業(yè)農(nóng)林之保護及發(fā)電，省內(nèi)之軍政軍令事項，省警察行政事項……等。

第四章：省議會以全省公民直接選出之議員組織之，公民年滿卅歲以上，皆得被選為省議員，省議員任期三年，設(shè)議長一人，副議長二人，閉會時設(shè)常駐委員會。省長有重大犯罪行為，議員可提出彈劾。

第五章：省長及省務(wù)院

一、省長：省行政權(quán)由省長及省務(wù)員行使之。省長由省議會選出四人交由全省公民總投票決選，以得票最多數(shù)者為當選。當選后得愛國政府之任命。凡湖南公民年滿卅五以上在湖南居住五年以上者得被選為省長，現(xiàn)職軍人被選為省長時，須解除本職方得就任，省長任期四年，期滿改選，可連選連任一次，省長之職權(quán)包括：公布法律及執(zhí)行法律之命令，統(tǒng)率全省軍隊管理全省軍政，任免全省文武官吏。

二、省務(wù)院下設(shè)內(nèi)務(wù)司、財政司、教育司、實業(yè)司、司法司。省務(wù)院設(shè)于省長署內(nèi)，省長為省務(wù)院長，各司長為省務(wù)員。各司司長任期三年。省務(wù)院設(shè)政務(wù)會議，省長依政務(wù)會議決定之施政方針對于省議會負其責(zé)任。

第六章：立法

第七章：行政包括財政、教育、實業(yè)、軍事等。

第八章：司法

第九章：審計處

第十章：縣制大綱

第十一章：市鄉(xiāng)自治制大綱

第十二章：本法之修正及解釋

第十三章：附則省法律未公布以前，中華民國現(xiàn)行法律及基于法律之命令與本法不相抵觸者，仍得適用于本省。國憲未實施以前，應(yīng)歸于國之事權(quán)，得由省議會議決執(zhí)行之。

湖南省議會以全省公民間接選出之議員組織之，凡有左列資格者皆得被選：一、曾在國內(nèi)外專門學(xué)校畢業(yè)者；二、曾任薦任職一年以上，或委任職三年以上無過失者；三、曾任省縣議員三年以上者；四、曾任中等學(xué)校以上校長、教員二年以上者；五、曾任省縣公團法團職務(wù)五年以上者。省議員之名額暫定一百○八名，全省分三大區(qū)，一區(qū)卅七名，二區(qū)卅六名，三區(qū)卅五名。

湖南憲法（湘憲）對于省的事權(quán)規(guī)定，采取列舉主義。由于美國、瑞士等聯(lián)邦國家都是先有邦而后聯(lián)為國，他們組織聯(lián)邦時，將各邦原有的事權(quán)，劃出一部分讓給中央政府。所以在這些聯(lián)邦主義國家的憲法對中央政府事權(quán)自然加以列舉，把剩余的權(quán)力留給各邦。即便當時，也有人已經(jīng)注意到，“美之溫吉宜亞州，馬沙諸些州，瑞之給耐佛州，其州憲皆先國憲而成．．．?！钡嵌甏袊母魇。诜ɡ砩细緵]有固定的事權(quán)可言，在國家一級上更不存在一部合理劃分縱向權(quán)力的聯(lián)邦憲法。在這種情形下，省憲的制憲者，不得不把省權(quán)先行列舉，明確地規(guī)定省的地位；一方面使省自治有一定的活動范圍，一方面可以為將來制定聯(lián)邦憲法時，為兩級政府間的權(quán)力劃分打下一個基礎(chǔ)。它可以說是在中國出現(xiàn)過的省憲中最激進的。它包含了普遍選舉、省議會和縣議會，還有教育自由和司法獨立。省長民選，選民享有創(chuàng)制權(quán)、復(fù)決權(quán)和直接罷黜權(quán)。

從已經(jīng)制定出來的各個省憲看，他們都有一些共同特征，例如強調(diào)保護公民基本權(quán)利，對省縣兩級行政首長的權(quán)力予以節(jié)制，在縣和鄉(xiāng)村都實行自治，禁止軍人干政。其中對國家統(tǒng)一與領(lǐng)土完整的尊重尤其突出，沒有一個省要求脫離民國而獨立。湖南憲法第一條規(guī)定曰：湖南為中華民國之自治省。川憲在總綱第一條聲明“四川為中華民國之自治省”。此條與湖南、浙江、廣東各省省憲的規(guī)定完全相同。這表示各省制憲自治，并不是要把中華民國分裂為若干獨立國家，而制定省憲，實為統(tǒng)一國家、組織聯(lián)邦政制的一個步驟。所以，省憲的功能一方面是為國家在聯(lián)邦主義基礎(chǔ)上的永久統(tǒng)一鋪平道路，另一方面是為扭轉(zhuǎn)中央集權(quán)、消除省一級督軍的專橫權(quán)力，同時為省以下的自治提供法律基礎(chǔ)。省憲運動的一個重要任務(wù)就是要廢除督軍，消除其權(quán)力的合法性，因為如果省一級不再繼續(xù)向下分權(quán)，很可能會造成一個“獨立而專制的小王國”，這完全與聯(lián)邦主義所追求的目標背道而馳。

盡管后來各省在行憲過程中遭遇到種種意料之中與意料之外的挫折，并且聯(lián)省自治與省憲最終成為孫中山北伐運動的犧牲品，但是，省憲運動在中央集權(quán)大一統(tǒng)的傳統(tǒng)如此深重的中國，所具有的劃時代的意義是怎么肯定也不過分的。這一政治遺產(chǎn)在中國未來的聯(lián)邦主義運動中一定會重新受到特別的珍視?？梢哉f，只要中國走聯(lián)邦主義的道路，各省立憲也一定會被重新提上議事日程。

聯(lián)省自治的嘗試：廣東在一九二一

二十年代的聯(lián)省自治運動具有兩個主要的含義：一是為中國和平統(tǒng)一找到一個整體的制度性的解決辦法；二是在各省通過自治的實踐為在中國實現(xiàn)聯(lián)邦主義打下經(jīng)驗的基礎(chǔ)。因此，聯(lián)邦主義的運動必然要落實到具體的社會實踐上。要觀察聯(lián)省自治在中國的實踐，廣東無疑是一個極具有代表性的觀察點。二十年代廣東省的人口統(tǒng)計是三千萬人（以人口計，這是等于五個現(xiàn)代的瑞士國）。全省九十二縣，平均每縣人口是三十余萬人。這里截取的時段是1921年的廣東。

廣東的自治運動給當時的那些局外觀察家留下了什么樣的印象？美國當時的駐華公使雪曼（JacobSchurmann）在1921年9月16日向美國國務(wù)卿提交的報告中從側(cè)面透露了一些線索。該報告認為，“南方政府在廣州設(shè)立一個極有效率的現(xiàn)代化市政府，同時積極進行全省地方自治，他們宣布的主義是由聯(lián)省自治來建立一個聯(lián)邦政府。廣東目前毫無疑問地是中國最開明的一個省份，可能也是管理最有效率的省份之一?！保?0］廣東在這一年究竟發(fā)生了一些什么事情獲得如此的評價？請看以下與聯(lián)省自治有關(guān)的大事摘要：

1920年12月：頒布了“選舉縣長與縣議會議員的暫行條例”。

1921年1月：廣東省議會選出省憲起草委員負責(zé)起草省憲。

1921年2月：省議會審查“縣自治條例”的報告。

1921年6月：憲法初稿完成。

1921年9月：民選縣議會議員完成。

1921年11月：民選縣長完成。

1921年12月：省議會即正式通過《廣東省憲法草案》。

這一年的頭等大事，就是廣東在其歷史上有了第一部省憲。這部省憲有兩大特點。一是憲法中有專門一章，規(guī)定公民之基本權(quán)利。二是對省長作為行政權(quán)之代表的權(quán)力有很大的限制，例如省長對議會之決議無否決權(quán)，議會對省長有彈劾權(quán)。制定省憲的目的，不是要獨立，而是要自治。所以，它規(guī)定國家對外宣戰(zhàn)時，省軍隊之一部得受（中央）政府之指揮；規(guī)定現(xiàn)役軍人不得干預(yù)政治。為控制政府的規(guī)模，省憲規(guī)定廣東實現(xiàn)省縣兩級政府，外加特別市。省憲不僅規(guī)定在省一級實行自治，而且規(guī)定縣長縣議員由公民直接選舉，特別市設(shè)參事員五人，掌理市政，設(shè)市議會。

僅有憲法沒有具體的制度，不過是一紙空文。有了憲法下一步就是具體的制度建設(shè)。有了省憲，各級自治制度便有了基礎(chǔ)。既然是自治，就須自下而上，中國的自治也理應(yīng)先從自村鎮(zhèn)開始，依次發(fā)展，及于全縣全省與全國。1921年廣東便開始在村上實行自治，各縣縣長與省議員亦歸人民自舉，警察與稅收由人民自辦，由此拾級而上，在廣東全面實行自治。民選的縣長是一縣的行政長官，由上列的縣事權(quán)看來，縣長對地方全部事務(wù)是負有龐大的責(zé)任和權(quán)力的。實行縣長民選，選舉條例中有一項有趣的規(guī)定，選民須服勞役三天（或出資代役）者才有資格投票，而這些人力大部分是用在開辟全省公路上。

一個縣應(yīng)該保有哪些自治權(quán)？讓我們來看看，廣東省憲法草案所列舉縣的事權(quán)。其中共有十一項，以教育、實業(yè)為前列：［21］

辦理師范學(xué)校，中學(xué)校，高等國民小學(xué)校，幼稚園，半日學(xué)校，各種廢疾學(xué)校，宣講所，圖書館，博物館，美術(shù)館及其他關(guān)于教育事項。

獎勵農(nóng)桑漁牧墾荒造林經(jīng)營并監(jiān)督共有及私有工業(yè)，設(shè)立各種展覽所試驗場，及其他關(guān)于實業(yè)事項。

疏浚河流湖塘，修筑埤圳沙圍堤防并道路，及其他關(guān)于水利交通事項。

建筑并管理公有營造物，及一切公共土木電力煤氣工程。

辦理縣銀行各種保險合作，及其他公共營業(yè)。

清理市街屠場，整飭公園公墳，及其他關(guān)于公共衛(wèi)生事項。

辦理義倉施醫(yī)育嬰恤嫠養(yǎng)老，收養(yǎng)廢疾，保護工人，及其他公益慈善事項。

辦理警察及保甲團防并其他保安事項。

調(diào)查戶口生死婚嫁，及其他關(guān)于統(tǒng)計事項。

辦理行政官長依法令委托征收，及執(zhí)行各種事項。

在理論上，從村到省的逐級自治是復(fù)合共和的基本組件。在地方實行自治，改變了地方主政者的性質(zhì)，由代表上級的官治化身變成了代表民眾的民治化身。按照當時廣東主政者陳炯明的看法，“民選縣長采用民治精神，由縣民直接選舉，當選者方合民治本旨，不必復(fù)由省長選擇。”按照地方自治的構(gòu)想，廣東在鄉(xiāng)村實行自治，警察和稅收由人民自辦。整個廣東儼然是一個小型的復(fù)合共和，從村到省，井然有序。

發(fā)生在廣東的這一年的大事，不是與中國在近代開始的政制轉(zhuǎn)型有關(guān)的大事。其背后更大的圖景是部分起源于廣東的地方自治和聯(lián)省自治運動。在廣東，這場運動的目標是以“模范起信”把廣東建設(shè)為中國的模范省。在那一年，廣東也就成為制定省憲、縣長民選、鄉(xiāng)村自治、司法改革、教育改革、禁煙禁賭等時人矚目的新政實驗地。當年的廣東能有上面所列的那樣的作為，那位公使的結(jié)論也就不令人詫異了。孫中山于1921年5月5日就職非常國會所選大總統(tǒng)的通電也表達了對這場聯(lián)省自治的支持，電文說：“欲解決中央與地方永久之糾紛，惟有使各省人民完成自治，自訂省憲法，自選省長。中央分權(quán)于各省，各省分權(quán)于各縣，庶幾既分離之民國，復(fù)以自治主義相結(jié)合，以歸于統(tǒng)一?！保?2］后來也正是他終結(jié)了1921年的廣東的自治運動。

在近代中國，廣東對中國制度轉(zhuǎn)型的影響尤大，康梁孫文盡人皆知。但是，后人對1921年的廣東所具有的特殊意涵，言者不多。在1921年的插曲結(jié)束之后，廣東再次回到了過去，也回到了未來。當年所做的許多重大的事情，其中的一小部分直到今日才剛剛重新開始，例如廣東近年來在公選鄉(xiāng)鎮(zhèn)長方面的嘗試；更多的恐怕還要等待更多的時間才能重新開始（如省憲）。那一年沒走完的路，以后肯定還要接著走。

聯(lián)省自治：贊成者與反對者

長期以來，聯(lián)省自治被認為是一場“分裂”、“割據(jù)”運動，其支持者被認為僅限于那些“野心勃勃”和“居心叵測”的各地“軍閥”。得到“軍閥”支持，似乎是聯(lián)省自治不可取的一個充分理由。若論軍閥，那時幾乎每個政治家都是軍閥。若以介入軍務(wù)論，哪個政客未插手過軍務(wù)？從清末到民國從中央到地方在體制上都是軍政合一的，那時的地方首長可以說都是軍閥。不論他們是不是“軍閥”，聯(lián)省自治在中國的興起正是得到了許多地方實力人物的有力支持。

聯(lián)省自治從各省的局部嘗試到發(fā)展成一場全國性的運動與自由知識分子的奔走呼號是分不開的。一九二二年九月，胡適提出了“建立在省自治上面的聯(lián)邦的統(tǒng)一國家”之建議。梁啟超、蔡元培、章炳麟、章士釗等人都熱情鼓吹過聯(lián)省自治。張東蓀、丁世澤、潘力山等發(fā)表文章支持聯(lián)邦制。二十年代北京大學(xué)丁燮林、王世杰、李四光（仲揆）、李煜瀛（石曾）、李麟玉、譚熙鴻等六教授曾共同建議中國應(yīng)當暫時實行“邦聯(lián)”制，以為奠下建立永久“聯(lián)邦”的基礎(chǔ)。［23］許多自由知識分子對聯(lián)省自治的支持也說明這場運動不是地方軍閥的武裝的割據(jù)運動。否則，難道那么多的自由派知識分子笨到連軍閥假“聯(lián)省自治”以圖“割據(jù)”的“禍心”都看不出來嗎？

聯(lián)省自治運動在各省都是被外來的武力所剿滅的，沒有一例被省內(nèi)民眾的起義所推翻。這說明，至少民眾并不是極力反對聯(lián)省自治的。不僅如此，更多的實例表明，民眾是積極支持聯(lián)省自治的。美國漢學(xué)家杜贊奇（PrasenjitDuara）發(fā)現(xiàn)，自治運動在湖南和廣東獲得巨大的支持。學(xué)生、知識分子，還有像記者、教育家、商人和省議員等新興的專業(yè)人士，迅速為新的口號所吸引。［24］

聯(lián)省自治運動最有力的反對者通常是那些在未取得實際的政治權(quán)力之前同情聯(lián)省自治或地方自治的人士，其中最有代表性的是袁世凱、孫中山、陳獨秀、等人。其中，孫中山早年曾一度認同地方自治，但后來認為聯(lián)省自治妨礙了他領(lǐng)導(dǎo)的武力統(tǒng)一中國的北伐運動。到晚年，孫中山對聯(lián)省自治，乃至聯(lián)邦主義都持十分敵視的態(tài)度，在其《三民主義》中痛批了聯(lián)省自治。陳獨秀本人曾參與過陳炯明的廣東省自治政府，主管過教育，但是后來成為聯(lián)省自治的最大聲的反對者之一。他主張組織一個強大的政黨，以武力來統(tǒng)一中國。此時他已暗中在組織中國共產(chǎn)黨，來實現(xiàn)他的主張。據(jù)杜贊奇的看法，陳獨秀的真正意圖并非因為像陳炯明的軍人阻撓聯(lián)邦國的建立，而是因為他們不愿追隨共產(chǎn)主義的全面革命的口號。與陳獨秀一樣，中國共產(chǎn)黨在成立之初是同情聯(lián)邦制的。早在1922年的“二大”宣言中，中國共產(chǎn)黨就明確提出“用自由聯(lián)邦制，統(tǒng)一中國本部、蒙古、西藏、回疆、建立中華聯(lián)邦共和國”。在湖南也積極回應(yīng)聯(lián)省自治運動，主張湖南走聯(lián)省自治道路。

上述的聯(lián)省自治的反對者們（個人與政黨）有一個共同的特征。當他們越迫切得到政治權(quán)力時，當他們離政治權(quán)力越近時，當他們手中的權(quán)力越多時，他們就變得對地方自治、聯(lián)省自治與聯(lián)邦主義越反感。這也從反面證明，作為聯(lián)邦主義導(dǎo)向的聯(lián)省自治的確對中央的、一統(tǒng)的權(quán)力有限制性的作用。因此追求中央集權(quán)的、不受限制的和不被分割的絕對權(quán)力的人或組織都是聯(lián)省自治的反對者。

總之，喜歡自主與自由的人喜歡聯(lián)邦主義，要奪權(quán)的、要獨裁的人不喜歡聯(lián)邦主義。

聯(lián)省自治：從過去到未來

二十世紀初期的聯(lián)省自治運動，可以說是中國在二十世紀最有價值的政治嘗試，因為它是整合了憲政、共和、聯(lián)邦主義的制度集成，它為聯(lián)邦主義在中國找到了具體的操作載體，并在短暫的時間內(nèi)取得了高度的成功。然而，這筆最有價值的制度寶藏，得到的肯定最少，受到的詆毀最多。此后中國的命運多舛，中國人受苦受難，制度轉(zhuǎn)型一再難產(chǎn)，也就毫不奇怪了。聯(lián)省自治運動是中國近代歷史上唯一的一次試圖打開中國通向聯(lián)邦主義大門的嘗試。這個門被孫中山和***聯(lián)合蘇聯(lián)用武力關(guān)上了。

聯(lián)省自治運動的失敗，埋下了二十世紀中國悲劇的根源。聯(lián)省自治的失敗有其深刻的社會歷史根源。畢竟聯(lián)邦主義的思想超越了那個時代許多政客與知識分子的認識水平和接受能力。自由的聯(lián)邦主義思想最終沒有戰(zhàn)勝大一統(tǒng)的專制主義的思想。杜贊奇指出：中央集權(quán)論者和中央集權(quán)化激進分子沆瀣一氣，共同把聯(lián)治運動葬送在出賣理想的托詞和暗示之下。當國共聯(lián)手北伐，席卷中南部各省時，也把各省憲法和省議會掃蕩殆盡，以為建立中央集權(quán)國家開路，鏟除礫石。［25］

中國的悲劇不僅僅在于聯(lián)省自治的失敗，更在于選擇了用現(xiàn)代的、西方思想武裝起來的、新式的登峰造極的大一統(tǒng)，重建了“現(xiàn)代化”的、用西方極權(quán)主義武裝起來的“秦制”。

聯(lián)省自治雖然失敗了，但是它卻有其不可估量的價值。聯(lián)省自治運動暴露了中國政治的總病根：這就是大一統(tǒng)的中央集權(quán)專制主義；也提供了醫(yī)治中國政治的主藥方：這就是聯(lián)邦主義的復(fù)合共和。只有聯(lián)邦主義才能中斷千年不變的大一統(tǒng)的政統(tǒng)與道統(tǒng)。聯(lián)省自治運動只是這種轉(zhuǎn)變的第一次正式的嘗試。

聯(lián)省自治運動中還有一個極其可貴的舉動，那就是一些擁護聯(lián)省自治的地方主政者，主動地愿意通過憲法（省憲）來約束包括自己在內(nèi)的主政者的權(quán)力。這一現(xiàn)象幾乎被研究者完全忽略。古今中外，極少數(shù)例外，主政者無不以各種機會擴大自己的權(quán)力，包括利用憲法。能在沒有外部壓力與內(nèi)部競爭的情形下，自覺限制自己權(quán)力的制憲者與主政者，只是在美國的制憲者和中國的聯(lián)省自治的一些實踐者們身上能夠看到。在中國，執(zhí)政者利用包括憲法在內(nèi)的一切手段來擴大自己的權(quán)力已經(jīng)形成了似乎是難以逆轉(zhuǎn)的歷史慣性。聯(lián)省自治的實踐者們能夠逆這一歷史慣性而動，需要多么大的勇氣？又是何等的難能可貴？聯(lián)邦主義和憲政民主在中國未來的落實，很大程度也取決于那時的制憲者和主政者是否愿意讓自己的統(tǒng)治權(quán)力受到憲法的限制。在這一方面，聯(lián)省自治的實踐者們是永遠值得效法的典范。

選擇大一統(tǒng)是出自掌權(quán)者對個人權(quán)力的追求，對大一統(tǒng)的選擇是領(lǐng)導(dǎo)人對其個人私利的選擇，對聯(lián)邦主義的選擇則是出自對國家命運和人民幸福的關(guān)注。聯(lián)省自治的去向與當時的那些僭主們的野心是背道而馳的。在中國，“割據(jù)”之所以導(dǎo)致戰(zhàn)爭，不是因為割據(jù)本身，而是割據(jù)的各方，或至少有其中的一方想凌駕于對方之上，甚至一統(tǒng)各方。二十世紀之初的中國，各種政治運動風(fēng)起云涌，其中的一些是批判性的，如民族主義運動、無政府主義運動，有些不僅是批判性的，而且是毀滅性的，如極權(quán)主義運動。而聯(lián)省自治運動，既是批判性的，其矛頭針對的是在中國有數(shù)千年歷史的大一統(tǒng)中央集權(quán)主義；同時又是建設(shè)性的，其目標是在中國通過聯(lián)省自治建立一個聯(lián)邦主義的憲政民主國家。其實現(xiàn)的路徑是：以個人為最基本的自主單位，以村鎮(zhèn)為最基本的自治單位，聯(lián)民而村鎮(zhèn)，聯(lián)村鎮(zhèn)而市縣，聯(lián)市縣而省邦，聯(lián)省邦而共和，由是達到聯(lián)邦共和的境界。

聯(lián)省自治運動雖然未能把中國帶到一個聯(lián)邦主義社會，但卻為中國打開了能夠看到聯(lián)邦主義曙光之窗，并把繼續(xù)尋找通向聯(lián)邦主義的戶牖與路徑的艱巨任務(wù)留給了后人。

注釋：

［1］關(guān)于聯(lián)邦主義的內(nèi)涵及其與聯(lián)邦制的異同，參見劉軍寧：“聯(lián)邦主義：自由主義的大國方案”，載于《自由與秩序：中國學(xué)者的觀點》，汪丁丁主編，中國社會科學(xué)出版社，2002年6月。

［2］《清史稿·志八十八·選舉八》。

［3］轉(zhuǎn)引自袁偉時：“一個不應(yīng)忘記的思想家：章士釗”，見《憲政文本》網(wǎng)站（http／／www．libertas2000．net）孫文：《與〈巴黎日報〉記者的談話》1911年11月下旬，《孫中山全集》第一卷561－562頁。

［4］轉(zhuǎn)引自陳定炎：《陳炯明研究·研究資料》，網(wǎng)絡(luò)版，http／／www．chen－jiongming．com／Chinese／chinese．htm。

［5］參見：袁偉時，“政治策略與民初憲政的歷史經(jīng)驗”，“孫文在辛亥革命后第一個十年的迷誤”，轉(zhuǎn)引自《憲政文本》網(wǎng)站（http／／www．libertas2000．net）。

［6］胡春惠：《民初的地方主義與聯(lián)省自治》，第27頁，中國社會科學(xué)出版社，2001年。又見，杜贊奇：“民國的中央集權(quán)主義和聯(lián)邦主義”，香港，《二十一世紀》，第25期。

［7］杜贊奇，見前注5。

［8］［9］［10］［11］引自《陳炯明研究》，見注釋4。

［12］杜贊奇，見注釋5。

［13］［14］［15］［16］引自《陳炯明研究·研究資料》，見注釋4。

［17］參見注釋6。

［18］丁中江：《北洋軍閥史話》，第174章，中國友誼出版社，1992年。

［19］［20］［21］引自：《陳炯明研究·研究資料》，見注釋4。

［22］胡春惠：《民初的地方主義與聯(lián)省自治》，第四章，第二節(jié)，“學(xué)界對聯(lián)治思想之再倡議”。

［23］［24］［25］引自杜贊奇，見注釋5。

主要參考文獻：

陳定炎：《陳炯明研究·研究資料》，網(wǎng)絡(luò)版，http／／www．chen－jiongming．com／Chinese／chinese．htm。

杜贊奇：“民國的中央集權(quán)主義和聯(lián)邦主義”，香港，《二十一世紀》，第25期。

丁中江：《北洋軍閥史話》，中國友誼出版社，1992年。

胡春惠：《民初的地方主義與聯(lián)省自治》，第27頁，中國社會科學(xué)出版社，2001年。

劉軍寧：“聯(lián)邦主義：自由主義的大國方案”載于《自由與秩序：中國學(xué)者的觀點》，汪丁丁主編：中國社會科學(xué)出版社，2002年6月。

袁偉時：“政治策略與民初憲政的歷史經(jīng)驗”，“孫文在辛亥革命后第一個十年的迷誤”，轉(zhuǎn)引自《憲政文本》網(wǎng)站（http／／www．libertas2000．net）“一個不應(yīng)忘記的思想家：章士釗”，見《憲政文本》網(wǎng)站（http／／www．libertas2000．net）。

王怡：“二十世紀之亂臣賊子”，見《憲政文本》網(wǎng)站（http／／www．libertas2000．net）

LeslieH．DingyanChen：ChenJiongmingandtheFederalistMovementRegionalLeadershipandNationBuildinginEarlyRepublicanChinatheCenterforChineseStudiesUniversityofMichiganAnnArborMI1999。