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內(nèi)容提要：黨內(nèi)民主是黨的生命。加強(qiáng)黨內(nèi)基層民主建設(shè)，對(duì)于推動(dòng)社會(huì)主義民主政治建設(shè)具有重要的意義。近些年來(lái)，四川省黨內(nèi)基層民主建設(shè)在全國(guó)居于領(lǐng)先的地位，產(chǎn)生了很大的影響。本文試圖以四川省黨內(nèi)民主建設(shè)實(shí)踐中的制度創(chuàng)新為視角，較為系統(tǒng)地回顧和總結(jié)近十多年來(lái)四川省黨內(nèi)基層民主建設(shè)的實(shí)踐歷程，通過(guò)研究，著重對(duì)四川省黨內(nèi)基層民主建設(shè)中的制度創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)加以總結(jié)和概括，進(jìn)而探討其中出現(xiàn)的一些新情況、新問題，并對(duì)這些問題的解決提出一些對(duì)策性的意見和建議。

關(guān)鍵詞：黨內(nèi)民主制度創(chuàng)新制度完善

黨的十六大報(bào)告指出:“黨內(nèi)民主是黨的生命，對(duì)人民民主具有重要的帶動(dòng)和示范作用。要以保障黨員民主權(quán)利為基礎(chǔ)，以完善黨的代表大會(huì)制度和黨的委員會(huì)制度為重點(diǎn)，從改革體制機(jī)制入手，建立健全充分反映黨員和黨組織意愿的黨內(nèi)民主制度”。加強(qiáng)黨內(nèi)民主建設(shè)，特別是加強(qiáng)黨內(nèi)民主建設(shè)的制度創(chuàng)新，對(duì)于推動(dòng)社會(huì)主義民主政治建設(shè)具有重要的意義。在全面建設(shè)小康社會(huì)、加快推進(jìn)社會(huì)主義現(xiàn)代化的新的發(fā)展階段，如何從嚴(yán)治黨，把我們的黨建設(shè)好，這是我們?cè)谛碌氖兰o(jì)面臨的最重大的課題。而發(fā)展黨內(nèi)民主，“以完備的制度保障黨內(nèi)民主”，則是加強(qiáng)黨的建設(shè)的重中之重，關(guān)鍵之關(guān)鍵。改革開放以來(lái)，隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的深化，村民自治在我國(guó)農(nóng)村普遍興起和推行，基層民主政治建設(shè)發(fā)展很快，這些都促使黨內(nèi)民主建設(shè)產(chǎn)生了飛躍性的發(fā)展，并且取得到了可喜的進(jìn)步。

近些年來(lái)，四川省在推進(jìn)基層民主建設(shè)方面，尤其是黨內(nèi)基層民主建設(shè)方面，一直走在全國(guó)的前列。不久前，香港《大公報(bào)》發(fā)表文章指出：“近年以來(lái)特別是去年十六屆四中全會(huì)以來(lái)，在四川激活的一連串黨內(nèi)改革試點(diǎn)，比如黨代會(huì)常任制、黨委書記直選、黨委全委會(huì)票決干部、減少黨委副書記職數(shù)等，使四川在一定意義上成為了中共黨內(nèi)改革的‘試驗(yàn)田’”（1）。隨后，《南方周末》也發(fā)表長(zhǎng)篇文章，詳細(xì)回顧了1990年代以來(lái)，四川省在黨內(nèi)基層民主建設(shè)方面的一系列重大舉措，認(rèn)為“四川的政改步伐一直比別人‘快半拍’”，“其緩進(jìn)型風(fēng)格使整個(gè)政治框架更為牢固地嵌入社會(huì)?！保?）雖然“試驗(yàn)田”的說(shuō)法難以印證，但是，從近年四川常常成為中組部一些調(diào)研課題的第一站，以及幾次重要會(huì)議屢作經(jīng)驗(yàn)發(fā)言的情況來(lái)看，四川擴(kuò)大黨內(nèi)民主的很多思路已經(jīng)得到了高層的肯定。這表明，四川省黨內(nèi)基層民主建設(shè)在全國(guó)居于領(lǐng)先的地位，產(chǎn)生了很大的影響。因此，本文試圖以四川省黨內(nèi)民主建設(shè)實(shí)踐中的制度創(chuàng)新為視角，較為系統(tǒng)地回顧和總結(jié)近十多年來(lái)四川省黨內(nèi)基層民主建設(shè)的實(shí)踐歷程，通過(guò)研究，著重對(duì)四川省黨內(nèi)基層民主建設(shè)中的制度創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)加以總結(jié)和概括，進(jìn)而探討其中出現(xiàn)的一些新情況、新問題，并對(duì)這些問題的解決提出一些對(duì)策性的意見和建議。

一、四川省農(nóng)村黨內(nèi)基層民主建設(shè)的興起

近些年來(lái)，隨著改革的不斷深入和社會(huì)的深度轉(zhuǎn)型，必然會(huì)產(chǎn)生不同的利益階層的分化，而隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中人的主體意識(shí)的日益覺醒，導(dǎo)致了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)對(duì)政治民主的訴求增加，迫切要求改革高度集中的政治模式，從而促使黨內(nèi)基層民主建設(shè)產(chǎn)生了飛躍性的發(fā)展。黨的十六大及四中全會(huì)及時(shí)地提出了在新的歷史條件下加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力建設(shè)的指導(dǎo)思想、總體目標(biāo)和主要任務(wù)，這為地方黨委推動(dòng)政治體制改革提供了有力的理論支持和改革創(chuàng)新的動(dòng)力，也拓寬了改革的空間和范圍，有力地推動(dòng)了黨內(nèi)基層民主建設(shè)的蓬勃發(fā)展。

四川省是我國(guó)的農(nóng)村大省。早在改革初期，四川省就走在改革前頭，率先廢除體制。1990年代以來(lái)，隨著農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)的推進(jìn)，四川省的農(nóng)村村民自治進(jìn)展很快。特別是以村民自治為起點(diǎn)，基層民主政治建設(shè)不斷擴(kuò)展，黨內(nèi)民主建設(shè)不斷進(jìn)步，并在制度創(chuàng)新方面取得了一些突破性進(jìn)展，因而得到了新聞界、學(xué)術(shù)界乃至黨內(nèi)高層領(lǐng)導(dǎo)的廣泛關(guān)注和高度重視。正如不久前香港《大公報(bào)》撰文所述，在中國(guó)基層民主建設(shè)的歷史上，四川是最值得記錄的一個(gè)省份。早在1998年村民委員會(huì)組織法頒布不久，其他省份還剛掀起村委會(huì)主任“海選”熱潮的時(shí)候，四川巴中市就開始了直選村支書的實(shí)踐。四川省委當(dāng)年就在巴中召開了現(xiàn)場(chǎng)會(huì)，在總結(jié)推廣直選村干部經(jīng)驗(yàn)的同時(shí)，鼓勵(lì)試點(diǎn)公推公選鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政領(lǐng)導(dǎo)，在全國(guó)率先將公推公選工作推進(jìn)到鄉(xiāng)長(zhǎng)、鄉(xiāng)黨委書記的層面。1990年代末期國(guó)內(nèi)類似的零星試點(diǎn)不少，但是，沒有哪個(gè)地方像四川一樣如此大面積地悄然試驗(yàn)。1998年底那段時(shí)間，四川選出了413名鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)。而到2001年底鄉(xiāng)鎮(zhèn)換屆選舉時(shí)，全省除三個(gè)少數(shù)民族自治州外的3871個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，有近一半的鄉(xiāng)鎮(zhèn)“公推公選”出5447名鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)，其中三分之一是黨政一把手———787名鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記和942名鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)。而在試點(diǎn)地巴中、瀘州、雅安這幾個(gè)市的所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記則全部是通過(guò)公推公選產(chǎn)生的。

十六大以來(lái)，四川省在黨內(nèi)基層民主建設(shè)方面進(jìn)行了更為深入的探索。在全面推行村民自治取得了豐富實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，四川省進(jìn)一步在改革基層黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選任制度、保障黨員民主權(quán)利制度，完善黨的代表大會(huì)制度和黨委會(huì)工作制度，以及擴(kuò)大基層黨內(nèi)民主等方面，進(jìn)行了積極的探索，在黨內(nèi)基層民主建設(shè)和制度創(chuàng)新方面取得了一定的突破。如四川雅安市雨城區(qū)和滎經(jīng)縣的黨代會(huì)常任制試點(diǎn)，巴中地區(qū)嘗試推行鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記在黨員群體中的直選制，成都新都區(qū)全區(qū)299個(gè)村差額直選村黨支書和11個(gè)鎮(zhèn)公推直選鎮(zhèn)黨委書記等等，在全國(guó)都產(chǎn)生了很大影響，這些都可以說(shuō)是黨內(nèi)基層民主建設(shè)在制度創(chuàng)新方面的一些突破，為我們推進(jìn)黨內(nèi)基層民主建設(shè)提供了非常寶貴的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。國(guó)內(nèi)很多政治學(xué)專家也一直對(duì)此甚為關(guān)注。一直關(guān)注四川改革的中央黨校王長(zhǎng)江教授認(rèn)為：“四川的基層民主走得比較早，對(duì)很多問題有相當(dāng)思考，因此，后來(lái)的各項(xiàng)改革都較成系統(tǒng)，制度化水平也比較高?！薄霸谡麄€(gè)政治體制中，組織這一塊是核心，”中央黨校教授王長(zhǎng)江最贊賞群眾提名權(quán)的做法，“四川的改革很成系統(tǒng)，同時(shí)又‘刀刀見血’，特別是群眾提名權(quán)的做法，還有黨代表直選，把黨的領(lǐng)導(dǎo)和人民當(dāng)家作主結(jié)合起來(lái)，確實(shí)加強(qiáng)了黨的執(zhí)政能力。”（3）

四川省黨內(nèi)基層民主建設(shè)之所以在1990年代后期能夠迅猛發(fā)展，是由于隨著村民自治在全省農(nóng)村的普遍推行，農(nóng)民群眾民主意識(shí)的不斷增強(qiáng)，特別是多年來(lái)實(shí)行村委會(huì)主任民主選舉的成功經(jīng)驗(yàn)，為公推直選村黨支書提供了實(shí)踐基礎(chǔ)。為適應(yīng)來(lái)自于基層民主建設(shè)發(fā)展的需要，中共中央于1999年2月頒發(fā)了《中國(guó)共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》，這又為探索新的農(nóng)村黨組織負(fù)責(zé)人的選任方式提供了理論依據(jù)。正是由于實(shí)踐需求和理論支持兩方面條件的具備，同時(shí)加之四川省主要領(lǐng)導(dǎo)的鼎力支持以及職能部門的銳意改革，和四川各地一大批基層領(lǐng)導(dǎo)干部“講究實(shí)際，不唯上也不唯理論”的大膽創(chuàng)新精神，于是，四川省黨內(nèi)基層民主建設(shè)很快得到了蓬勃發(fā)展。而這一時(shí)期農(nóng)村改革的深化和農(nóng)村基層黨組織負(fù)責(zé)人選任制度面臨的挑戰(zhàn)又為推進(jìn)農(nóng)村黨的基層組織建設(shè)提供了時(shí)代契機(jī)。因而，準(zhǔn)確把握住這一機(jī)遇,大膽變革原有的基層黨組織負(fù)責(zé)人選任機(jī)制,是有著充分的現(xiàn)實(shí)和理論根據(jù),也有著深厚的群眾和實(shí)踐基礎(chǔ)的。（4）具體來(lái)說(shuō)，可以從以下幾個(gè)方面加以分析：

第一，農(nóng)村基層黨組織負(fù)責(zé)人選任制度面臨的挑戰(zhàn)，為改革村黨支部書記選任方式提供了現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。從總體上看,大多數(shù)村黨支部書記的素質(zhì)和能力是好的或比較好的。但是長(zhǎng)期以來(lái)形成的村黨支部書記隊(duì)伍年齡大、文化低、能力弱,思想觀念和工作方法不適應(yīng)領(lǐng)導(dǎo)新時(shí)期農(nóng)村工作需要等問題在相當(dāng)多的地方還較為普遍地存在。這是影響農(nóng)村基層黨組織戰(zhàn)斗力的癥結(jié)所在。從制度創(chuàng)新入手,用公開、公平、公正競(jìng)爭(zhēng)的機(jī)制去拓寬選人視野,暢通選人渠道，采用科學(xué)的選任機(jī)制去吸引農(nóng)村優(yōu)秀人才,挑選農(nóng)村優(yōu)秀人才,深度開發(fā)農(nóng)村人才資源,從根本上解決村黨支部書記隊(duì)伍存在的問題,建設(shè)堅(jiān)強(qiáng)有力的村黨支部;用強(qiáng)用力的村黨支部去貫徹黨領(lǐng)導(dǎo)農(nóng)村工作的原則,是農(nóng)村工作的總抓手和源頭工程。同時(shí)也應(yīng)當(dāng)看到,由上級(jí)黨組織任命村黨支部書記或上級(jí)黨組織確定候選人、再由黨員選舉村黨支部書記的方法,是適應(yīng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)需要的選任方法。而隨著農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包制的推行和農(nóng)村市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,客觀上要求代之以與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的特點(diǎn)和需要相適應(yīng)的充分體現(xiàn)公開、公平、公正競(jìng)爭(zhēng)精神的公推直選新機(jī)制。

第二，社會(huì)主義民主政治理論研究的不斷深入為改革村黨支部書記選任方式提供了理論基礎(chǔ)。十一屆三中全會(huì)以來(lái)，在鄧小平理論指導(dǎo)下,我國(guó)的社會(huì)主義民主理論,尤其是基層民主建設(shè)理論有了質(zhì)的飛躍。在對(duì)民主的本質(zhì)和民主與社會(huì)主義的關(guān)系的認(rèn)識(shí)上,已由民主是社會(huì)主義制度優(yōu)越性的一個(gè)表現(xiàn)而發(fā)展為民主的本質(zhì)是人民當(dāng)家作主;并且將民主的重要地位提高到了社會(huì)主義的旗幟和沒有民主就沒有社會(huì)主義的高度。與此同時(shí),在民主的地位、功能、形式、內(nèi)容的認(rèn)識(shí)上也有了新的突破。同志在黨的十五大報(bào)告中提出:“發(fā)展社會(huì)主義民主政治,是我們黨始終不渝的奮斗目標(biāo)?！薄皵U(kuò)大基層民主,保證人民群眾直接行使民主權(quán)利,依法管理自己的事情,創(chuàng)造自己的幸福生活,是社會(huì)主義民主最廣泛的實(shí)踐?！秉h的十五屆三中全會(huì)明確提出,要進(jìn)一步擴(kuò)大和推進(jìn)基層民主政治建設(shè),并把“四個(gè)民主”作為村級(jí)民主政治建設(shè)的基本內(nèi)容。1998年11月公布的《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》對(duì)村級(jí)“四個(gè)民主”的實(shí)施辦法作了具體規(guī)定,并將民主建設(shè)延伸到村民小組。1999年2月頒發(fā)的《中國(guó)共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》明確規(guī)定,村黨支部“領(lǐng)導(dǎo)和推進(jìn)村級(jí)民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督,支持和保障村民依法開展自治”。為切實(shí)履行領(lǐng)導(dǎo)村級(jí)民主的職責(zé),要求村黨支部尤其是黨支部書記必須增強(qiáng)民主意識(shí),懂得民主的原因和技能,學(xué)會(huì)民主的程序和方法,提高民主的綜合性素質(zhì)。這就為改革村黨支部書記選任方式提供了理論基礎(chǔ)。

第三，農(nóng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和農(nóng)民群眾民主意識(shí)的增強(qiáng),為改革村黨支部書記選任方式提供了群眾基礎(chǔ)。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的推行,使農(nóng)村勞動(dòng)力出現(xiàn)了富余。戶籍管理制度的松動(dòng),為富余勞動(dòng)力的流動(dòng)提供了可能。而勞動(dòng)力的富余和富余勞動(dòng)力的流動(dòng),則促使農(nóng)村社會(huì)逐步由封閉走向開放,社會(huì)結(jié)構(gòu)急劇調(diào)整。據(jù)統(tǒng)計(jì),僅1998年四川省轉(zhuǎn)移農(nóng)村勞動(dòng)力就多達(dá)400萬(wàn),其中進(jìn)入城市的310．3萬(wàn),占77．5%,到異地農(nóng)村就業(yè)的89．6萬(wàn),占22．5%。與勞動(dòng)力富余相伴的是產(chǎn)品和資金富余;與承包經(jīng)營(yíng)自主權(quán)相伴的是富余產(chǎn)品和資金的自決權(quán);與農(nóng)民外出流動(dòng)日趨增加相伴的是農(nóng)村社會(huì)與外部世界之間的文化交流、信息交流與農(nóng)民自身觀念的變革進(jìn)一步增強(qiáng)。隨著農(nóng)村現(xiàn)代化進(jìn)程的加快,那種傳統(tǒng)的單純的行政命令或任命式的管理關(guān)系將被契約關(guān)系所取代,絕對(duì)服從的臣民意識(shí)和心理將被自主、自立、自愛的公民意識(shí)和心理所代替,傳統(tǒng)意義上的農(nóng)民將成為現(xiàn)代農(nóng)民。村黨支部書記的選任如果缺乏民主,就很難得到廣大黨員、群眾的認(rèn)同和認(rèn)可;村黨支部尤其是黨支部書記如果缺乏群眾基礎(chǔ)和民主法制意識(shí),也就很難將農(nóng)民的思想和行動(dòng)統(tǒng)一到上級(jí)黨委的要求上來(lái)。因此，村黨支部書記的產(chǎn)生及其工作的開展,只有充分尊重和保障農(nóng)民的民主權(quán)利,充分考慮農(nóng)民的意見和要求,主動(dòng)接受農(nóng)民的經(jīng)常監(jiān)督,才能具備領(lǐng)導(dǎo)農(nóng)民的資格,也才能在政治上把農(nóng)民重新組織起來(lái)。通過(guò)村黨支部書記的選任方式的現(xiàn)代化,促進(jìn)村黨支部建設(shè)的現(xiàn)代化,以現(xiàn)代化的村黨支部繼續(xù)推進(jìn)農(nóng)民的現(xiàn)代化進(jìn)程,以促進(jìn)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村現(xiàn)代化,這是一個(gè)難得歷史機(jī)遇。

第四，農(nóng)村基層組織建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)探索和村民自治的普遍推行，為變革村黨支部書記選任方式提供了實(shí)踐基礎(chǔ)。四川省自1953年以來(lái)，共集中整頓農(nóng)村的后進(jìn)村5次,而每次整頓的后進(jìn)村之所以后進(jìn)的主要原因，都是村黨支部書記的素質(zhì)和能力方面存在的問題引起的。特別是在1994—1997年的三年集中整頓中,一方面確有一批農(nóng)村優(yōu)秀人才走上村黨支部書記崗位,促使后進(jìn)村發(fā)生了很大的變化,但這還不到全省總村數(shù)的1/5;另一方面是,占全省總村數(shù)一半以上的中間狀態(tài)村,雖然年年喊“帶動(dòng)”,但有相當(dāng)一部分工作起色不大。究其根本原因，從干部角度講,多數(shù)也是由于村黨支部書記的素質(zhì)和能力方面存在的問題引起的。這些問題已成為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事業(yè)發(fā)展的主要制約因素。為打破這種局面,為改革村黨支部書記的產(chǎn)生局限于本村、本鄉(xiāng),由少數(shù)人協(xié)商,“矮子里面選將軍”的現(xiàn)象,近年來(lái),不少地方采取公開招錄等方式,從操作層面上對(duì)村黨支部書記的選任方式進(jìn)行了實(shí)踐探索,為公推直選村黨支部書記積累了經(jīng)驗(yàn)。同時(shí)，在《村民委員會(huì)組織法》(試行)的十年中,一些地方大力推行民主選舉,一改過(guò)去“上面定名單,下面畫圈圈”的做法,村主任和村委會(huì)其他成員由村民直選產(chǎn)生,其直選的成功及其直選班子的工作能力和出色業(yè)績(jī),不但得到上級(jí)黨政和上下方方面面的肯定,而且為上級(jí)黨組織在村黨支部書記的選任機(jī)制的改革，提供了具體思路和操作方式上的啟發(fā)和借鑒。而農(nóng)村“四個(gè)民主”的推行,特別是村務(wù)公開和民主管理制度的執(zhí)行,則為黨員群眾全面了解村干部特別是村黨支部書記,正確評(píng)判和選擇村黨支部書記提供了前提。1998年初至1999年2月,在四川省委的領(lǐng)導(dǎo)和決策下,開始大膽引入公開、公平、公正競(jìng)爭(zhēng)的新機(jī)制,在全面直選村主任的基礎(chǔ)上,公推直選村黨支部書記33139人,占村支書總數(shù)的60．2%。實(shí)踐證明,公推直選村黨支部書記,既是解決當(dāng)前農(nóng)村許多問題的一個(gè)有效突破口,又不失為建設(shè)有中國(guó)特色社會(huì)主義新農(nóng)村的一個(gè)長(zhǎng)遠(yuǎn)之策,對(duì)深化農(nóng)村黨的基層組織建設(shè),加強(qiáng)和改善黨對(duì)農(nóng)村工作的領(lǐng)導(dǎo),提高黨的執(zhí)政水平,鞏固黨在農(nóng)村的執(zhí)政基礎(chǔ)都具有十分重大的意義。

二、四川省黨內(nèi)基層民主建設(shè)的實(shí)踐歷程及其制度創(chuàng)新

1、村民自治的橫向擴(kuò)展：公推直選村黨支部書記

如上所述，1990年代以來(lái)，隨著村民自治在四川省的全面推行，《村民委員會(huì)組織法》得到了進(jìn)一步貫徹落實(shí)，村委會(huì)成員特別是村主任通過(guò)公開、平等、競(jìng)爭(zhēng)方式產(chǎn)生的面在不斷擴(kuò)大，從而增強(qiáng)了廣大農(nóng)民的民主意識(shí)，提高了他們民主參與的能力，民主的要求和呼聲日漸高漲。這就導(dǎo)致了同樣是直接面對(duì)農(nóng)民群眾的村黨支部書記的產(chǎn)生方式提出了挑戰(zhàn)。因此，黨支部書記的產(chǎn)生方式也必須跟上時(shí)代的前進(jìn)步伐，進(jìn)行相應(yīng)的改革。同時(shí)，四川是農(nóng)業(yè)大省，農(nóng)村發(fā)展的根本動(dòng)力是生產(chǎn)力,核心是人,基礎(chǔ)則是農(nóng)村基層干部,首先是村干部,特別是村黨支部書記。而抓住制約村黨支部書記素質(zhì)提高的“瓶頸”問題,從“入口”抓起,以公開、公平、公正競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制作保證,讓群眾公推、黨員直選村黨支部書記,這是提高村黨支部書記素質(zhì),從根本上解決農(nóng)村長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展問題的有效途徑。

公推直選，最早就是從村黨支部書記開始的。1998年《村民委員會(huì)組織法》正式頒行，四川省委當(dāng)年3月在巴中召開現(xiàn)場(chǎng)會(huì)，提出全省農(nóng)村黨組織負(fù)責(zé)人特別是黨支部書記選舉要普遍實(shí)行公推公選、公推直選，并要求把“群眾參與、民主推薦、競(jìng)爭(zhēng)上崗、承諾就職”等公推公選村干部的做法擴(kuò)大到選拔鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)上來(lái)?！鞍椭袝?huì)議，在我省黨內(nèi)基層民主建設(shè)史上具有里程碑的意義?！笔∥M織部一位負(fù)責(zé)人這樣評(píng)價(jià)。（5）

作為四川省推進(jìn)基層民主政治建設(shè)的試點(diǎn)之一，新都區(qū)在2004年就率先完成了全區(qū)所有村黨支部書記的公推直選，全區(qū)299個(gè)村的黨支部書記全部由黨員公推直選產(chǎn)生，結(jié)束了全區(qū)范圍內(nèi)村黨支部書記委任制的歷史。就在這一年,結(jié)合村(居)黨支部換屆工作,四川省開始全面推行村(居)黨組織書記公推直選,全省有41387個(gè)村黨組織書記(占總數(shù)的74%)通過(guò)公推直選方式產(chǎn)生。2005年8月25日,省委組織部在成都市新都區(qū)召開全省推進(jìn)黨內(nèi)基層民主深化先進(jìn)性教育長(zhǎng)效機(jī)制建設(shè)座談會(huì),確定除民族地區(qū)外,鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村和街道、社區(qū)黨組織負(fù)責(zé)人的產(chǎn)生,原則上要實(shí)行公推直選。

近些年來(lái)，四川省在全省大面積進(jìn)行了公推直選村黨支書的工作，取得了十分明顯的效果：首先使基層干部隊(duì)伍的整體素質(zhì)得到了明顯提高，同時(shí)調(diào)動(dòng)了廣大干部的工作積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性，并且密切了黨群關(guān)系和干群關(guān)系，切實(shí)保障了黨員的民主權(quán)利。當(dāng)然，在這一實(shí)踐過(guò)程中也還存在一些需要研究和解決的新問題：一是在公推直選中如何堅(jiān)持黨管干部的原則。二是如何把大膽創(chuàng)新的精神與按章依法辦事的原則結(jié)合起來(lái)，防止宗族、宗教、地方惡勢(shì)力和非法組織的干擾破壞。三是如何把對(duì)上負(fù)責(zé)與對(duì)下負(fù)責(zé)結(jié)合起來(lái)，保證公選出來(lái)的干部既能與上級(jí)黨組織保持一致，又能樹立牢固的群眾觀念。四是公推公選村支書與直選村委會(huì)主任的銜接等。

2、黨內(nèi)基層民主的縱向延伸：公推公（直）選鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記

隨著農(nóng)村基層民主建設(shè)的不斷推進(jìn)，村務(wù)公開和民主管理的普遍推行，村黨支書記和村委會(huì)主任的公推公（直）選逐步推開，農(nóng)民群眾的民主意識(shí)逐步增強(qiáng)，民主參與的愿望日趨迫切。因而，要求進(jìn)一步提升黨內(nèi)選舉層次的民主訴求日益凸現(xiàn)和強(qiáng)烈。而大面積實(shí)行公推直選村黨支書工作的經(jīng)驗(yàn)積累和實(shí)踐探索，也為公推直選鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記提供了現(xiàn)實(shí)條件。于是，在公推直選村黨支書的實(shí)踐基礎(chǔ)上，四川省又開始了對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記選任制度的改革，先后在達(dá)縣、南充、巴中、遂寧、眉山等地的部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行了公選鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記的試點(diǎn)工作。經(jīng)過(guò)多年的探索試點(diǎn)和總結(jié)推廣，積累了較為豐富的經(jīng)驗(yàn)，從而為大面積推行這項(xiàng)工作創(chuàng)造了條件。正如省委組織部副部長(zhǎng)王川所說(shuō)：“一系列的試點(diǎn)探索和總結(jié)推廣，使我們?cè)诠x鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部的組織領(lǐng)導(dǎo)、操作程序、工作方法等方面積累了許多好的經(jīng)驗(yàn)。更為重要的是，選人用人必須堅(jiān)持群眾公認(rèn)的理念日益深入人心。同時(shí)，公選干部以出色的工作業(yè)績(jī)和較高的群眾公認(rèn)度、支持度，增強(qiáng)了省委進(jìn)一步深化干部選任制度改革的信心?！保?）到2001年底，四川省委決定結(jié)合鄉(xiāng)鎮(zhèn)換屆選舉，在全省三分之一以上的鄉(xiāng)鎮(zhèn)公推公選鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部。全省除三個(gè)少數(shù)民族自治州外的3871個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，有1792個(gè)實(shí)行了公推公選，占總數(shù)的44.6%，共公選產(chǎn)生鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部5447名，占全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部的17.5%，其中鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記787名，占總數(shù)的17.5%。瀘洲、雅安、巴中等市的所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部全部由公推公選產(chǎn)生。

從2004年開始，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記公推直選的試點(diǎn)面又進(jìn)一步擴(kuò)大。四川省進(jìn)一步在成都、德陽(yáng)、遂寧、宜賓、綿陽(yáng)、廣元、達(dá)州、攀枝花、涼山等10個(gè)市州的30個(gè)縣（市、區(qū)）開展了試點(diǎn)工作，直接選舉產(chǎn)生鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記45名。就在這一年，黨的十六屆四中全會(huì)提出“逐步擴(kuò)大基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子成員直接選舉范圍”。四川省委很快作出了關(guān)于貫徹落實(shí)《中共中央關(guān)于加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力建設(shè)的決定》的意見，明確提出要完善黨內(nèi)選舉制度，擴(kuò)大鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）黨委負(fù)責(zé)人公推直選范圍，全面推行農(nóng)村、社區(qū)黨組織負(fù)責(zé)人直選，提倡事業(yè)單位黨組織負(fù)責(zé)人直選。（7）

而作為試點(diǎn)單位的成都市新都區(qū)在2004年底就完成了全區(qū)所屬11個(gè)鎮(zhèn)的黨委書記公推直選。并且，值得關(guān)注的是，在制度設(shè)計(jì)上，新都區(qū)還賦予了當(dāng)選鎮(zhèn)黨委書記提名鎮(zhèn)黨政領(lǐng)導(dǎo)班子人選的權(quán)力。3月9日新當(dāng)選的石板灘鎮(zhèn)黨委書記鄧志發(fā)說(shuō)：“這和以前不同，變化主要體現(xiàn)在用人權(quán)的變化上。以前，鎮(zhèn)長(zhǎng)、副書記、副鎮(zhèn)長(zhǎng)的人選也是由上級(jí)任命的，現(xiàn)在改由我提名?！边@個(gè)提名并非走過(guò)場(chǎng)。事實(shí)上，新都區(qū)11個(gè)鎮(zhèn)當(dāng)選的鎮(zhèn)黨委書記提名“組閣”人選都獲得了區(qū)委組織部的認(rèn)可和通過(guò)。黨建專家李永忠認(rèn)為，這是擴(kuò)大基層黨內(nèi)民主中最具實(shí)質(zhì)性突破的一項(xiàng)內(nèi)容?！斑@不僅僅是減少了班子的內(nèi)耗，更明確了權(quán)力對(duì)誰(shuí)負(fù)責(zé)、權(quán)力如何監(jiān)督的問題。被提名的鎮(zhèn)班子成員必須要對(duì)鎮(zhèn)黨委書記負(fù)責(zé)，而鎮(zhèn)黨委書記則要對(duì)選舉他的黨員和公推他的全鎮(zhèn)百姓負(fù)責(zé)，老百姓則是對(duì)權(quán)力最后實(shí)現(xiàn)監(jiān)督的人。因?yàn)榘凑者x舉辦法選舉出來(lái)的鎮(zhèn)黨委書記的權(quán)利。這其實(shí)是‘權(quán)力回歸了權(quán)力’”。（8）

四川省委組織部2005年8月又宣布，將公推直選鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）黨委書記的試點(diǎn)工作，擴(kuò)大到全省18個(gè)市（州）和30個(gè)縣（市、區(qū)）全面推開?！斑@在我國(guó)的基層民主建設(shè)進(jìn)程中，絕對(duì)是一個(gè)大突破。”南京大學(xué)政治與行政管理系教授嚴(yán)強(qiáng)這樣評(píng)價(jià)。（9）來(lái)自省委組織部的調(diào)查顯示，公推直選的黨員領(lǐng)導(dǎo)干部，85%以上被組織和群眾評(píng)價(jià)為“好”。（10）省委常委、組織部長(zhǎng)魏宏認(rèn)為，選舉權(quán)是一個(gè)綜合的民主權(quán)利，既體現(xiàn)對(duì)重要事務(wù)發(fā)表意見，又體現(xiàn)充分的參與決策，同時(shí)還體現(xiàn)先監(jiān)督和制約黨的領(lǐng)導(dǎo)干部的權(quán)利。不少專家學(xué)者認(rèn)為，對(duì)縣一級(jí)和縣以下基層黨組織來(lái)說(shuō)，目前存在的突出問題絕大多數(shù)都與推進(jìn)黨內(nèi)基層民主不夠有關(guān)。比如從源頭上防范和治理腐敗問題，就特別需要形成對(duì)權(quán)力的有效監(jiān)督;又比如解決領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)和干部脫離群眾問題，就需要拓展和暢通黨內(nèi)民主渠道，使群眾的意見得到反映;又如解決目前干部任用工作的一些突出問題和腐敗行為，也需要把干部提名權(quán)、選舉權(quán)、交給群眾?！斑^(guò)去是領(lǐng)導(dǎo)提名字，黨員劃圈圈。現(xiàn)在是先過(guò)群眾關(guān)，再過(guò)黨員關(guān)?！币晃辉?jīng)參與選舉的黨員這樣講述區(qū)別。（11）四川省在這方面提供了許多可資借鑒的經(jīng)驗(yàn)。

四川省公推公（直）選鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記的實(shí)踐探索，取得了顯著的成效：第一，激活了農(nóng)村人才資源，為農(nóng)村各類優(yōu)秀人才脫穎而出創(chuàng)造了新機(jī)遇，這對(duì)鞏固黨在農(nóng)村執(zhí)政的社會(huì)基礎(chǔ)有著重要的現(xiàn)實(shí)意義。第二，激活了干部動(dòng)力資源，形成了正確的用人導(dǎo)向，提高了鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委工作能力和運(yùn)轉(zhuǎn)效率。第三，激活了基層民主政治資源，為進(jìn)一步推動(dòng)和擴(kuò)大黨內(nèi)民主，帶動(dòng)和示范人民民主提供了實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。但在實(shí)踐過(guò)程中也發(fā)現(xiàn)了一些新的亟待研究和解決的問題：一是需要盡快建立公推直選的統(tǒng)一規(guī)則，減少民主的成本;二是完善公推直選的配套制度，保證候選人公平地參與競(jìng)爭(zhēng);三是完善公推直選的程序設(shè)計(jì)，使其更加科學(xué)和完善;四是疏通公推直選的渠道，改革現(xiàn)有干部人事管理制度造成的體制障礙。（12）

3、黨內(nèi)基層民主的縱深推進(jìn)：擴(kuò)大黨代會(huì)常任制試點(diǎn)

全面推進(jìn)村民自治，加強(qiáng)基層民主建設(shè)，必須以發(fā)展黨內(nèi)民主為先導(dǎo)，這在客觀上又促進(jìn)了黨內(nèi)民主的新發(fā)展。近些年來(lái)，廣大黨員干部群眾要求政治體制改革的愿望很迫切，發(fā)展黨內(nèi)民主的呼聲漸高，參與民主的能力也在逐步增強(qiáng)。2002年以來(lái)，雅安市雨城區(qū)和滎經(jīng)縣又進(jìn)行了黨代表大會(huì)常任制試點(diǎn)，在理順黨內(nèi)權(quán)力授受關(guān)系、加強(qiáng)分權(quán)制衡方面，進(jìn)行了具有深遠(yuǎn)意義的探索。試點(diǎn)工作在程序上也進(jìn)行一系列創(chuàng)新：首先設(shè)計(jì)了“自愿報(bào)名”和“競(jìng)爭(zhēng)承諾”兩個(gè)必經(jīng)環(huán)節(jié)，通過(guò)黨內(nèi)民主選舉，產(chǎn)生代表黨員行使權(quán)力的黨代表。而黨代表每年將要接受黨員的信任投票，未獲信任者將被罷免黨代表資格。另外，黨代會(huì)專門設(shè)置了監(jiān)督委員會(huì)，對(duì)黨委、紀(jì)委的工作進(jìn)行監(jiān)督。在雅安市進(jìn)行的黨代會(huì)常任制試點(diǎn)取得經(jīng)驗(yàn)后，四川省決定把試點(diǎn)工作擴(kuò)大到眉山市、自貢市大安區(qū)等17個(gè)市（縣、區(qū)），探索多種切實(shí)可行的模式。（13）黨代會(huì)常任制是充分保障黨員民主權(quán)利，反映黨員意愿的一種制度安排。黨的十六大報(bào)告中提出要擴(kuò)大在市、縣進(jìn)行黨代表大會(huì)常任制的試點(diǎn)。根據(jù)中共十六大提出的要求，就是要通過(guò)試點(diǎn)，逐步使市、縣黨代會(huì)成為充分有效的同級(jí)黨的最高決策機(jī)關(guān)和最高監(jiān)督機(jī)關(guān)，市、縣黨委每年必須向它報(bào)告工作。這不僅有利于廣大黨員代表充分行使其黨內(nèi)民主權(quán)利，為他們對(duì)黨的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)施監(jiān)督提供了可靠的制度途徑和有利條件，而且也有利于提高地方黨委進(jìn)行重大決策的民主性、科學(xué)性和權(quán)威性，提高其領(lǐng)導(dǎo)水平和執(zhí)政水平。浙江等地過(guò)去進(jìn)行過(guò)零星的實(shí)驗(yàn)，而這種大規(guī)模的試點(diǎn)工作也在四川得到了順利開展。

雅安市完成的試點(diǎn)工作以直接選舉黨代表而受人矚目。四川省黨代會(huì)常任制試點(diǎn)之所以搞得比較順利，這與近些年四川省大規(guī)模實(shí)行村黨支書書記、鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記公推直選的成功實(shí)踐是分不開的。四川省委組織部在認(rèn)真總結(jié)雅安及省外試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，出臺(tái)了黨代會(huì)常任制的《試行意見》，以指導(dǎo)各地的試點(diǎn)工作，確保黨代會(huì)代表在5年的任期內(nèi)可以充分行使選舉權(quán)、審議權(quán)、評(píng)議權(quán)、監(jiān)督權(quán)和建議權(quán)?！对囆幸庖姟芬?guī)定，黨代表大會(huì)可以每年召開一次，也可以根據(jù)實(shí)際需要不定期舉行，黨代表的職責(zé)是審議當(dāng)?shù)攸h委、紀(jì)委的年度工作報(bào)告，在換屆期間選舉當(dāng)?shù)攸h委委員、候補(bǔ)委員和紀(jì)委委員，選舉出席上級(jí)黨的代表大會(huì)或黨員代表會(huì)議的代表，聽取上一次黨的代表大會(huì)決議事項(xiàng)的落實(shí)情況以及黨代表提出的提案、意見、建議的辦理情況。實(shí)行常任制的黨代會(huì)代表可對(duì)本地的重要工作、重要項(xiàng)目和企業(yè)進(jìn)行視察。對(duì)黨員群眾關(guān)注或者反映強(qiáng)烈的問題，10名以上的黨代會(huì)代表聯(lián)名，就可向當(dāng)?shù)攸h委以及轄區(qū)內(nèi)的各級(jí)黨組織提出提案或質(zhì)詢。上級(jí)黨委的組織部門每年可以組織黨代表對(duì)當(dāng)?shù)攸h委班子及主要成員進(jìn)行測(cè)評(píng)，以此作為考察班子和干部的重要依據(jù)，當(dāng)?shù)攸h委也應(yīng)組織黨代表對(duì)重要部門和問題比較突出的單位進(jìn)行評(píng)議和測(cè)評(píng)。四川今年將大范圍試行黨代表常任制，希望積累五種模式的經(jīng)驗(yàn)，即市縣鄉(xiāng)三級(jí)聯(lián)動(dòng)型、縣鄉(xiāng)二級(jí)聯(lián)動(dòng)型、單一的縣級(jí)常任型、單一的鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)常任型和企業(yè)黨代表常任型。（14）

實(shí)行黨代會(huì)常任制，對(duì)于推進(jìn)黨內(nèi)民主具有十分重要的意義。我們不應(yīng)僅僅將其看做是黨內(nèi)民主的實(shí)現(xiàn)形式，而更應(yīng)將其看做是實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)民主的重要制度保障。黨的十六大將制度建設(shè)確立為黨的五大建設(shè)之一。這意味著，我們黨的生機(jī)和活力，不僅取決于理論上的與時(shí)俱進(jìn)，還取決于制度上的科學(xué)設(shè)計(jì)。發(fā)展黨內(nèi)民主，強(qiáng)化黨內(nèi)監(jiān)督，必須以制度建設(shè)為基礎(chǔ)，以科學(xué)配置權(quán)力為關(guān)鍵，才是穩(wěn)定并牢靠的。當(dāng)然，黨代會(huì)常任制在實(shí)踐中也存在一些問題值得研究。長(zhǎng)期以來(lái)潛心于制度建黨研究的學(xué)者李永忠認(rèn)為，主要有以下四個(gè)方面的問題：一是黨代表角色局部錯(cuò)位。過(guò)去幾年才開一次黨代會(huì)，黨代表普遍缺乏當(dāng)好代表的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，很多候選人對(duì)黨代表的職責(zé)定位十分模糊，不知當(dāng)了黨代表應(yīng)該干些什么。二是黨代表中領(lǐng)導(dǎo)干部的比重偏高。不少黨員認(rèn)為領(lǐng)導(dǎo)干部不得高于70%的比例仍然偏高。三是黨代會(huì)與人代會(huì)的議案內(nèi)容雷同。雨城區(qū)、滎經(jīng)縣黨代會(huì)分別受到議案32件和41件，其中涉及黨的自身建設(shè)的只占議案總數(shù)的31%和14%，其余議案多為經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事務(wù)方面的內(nèi)容。四是試點(diǎn)目前還停留于黨代表常任制的層面。全國(guó)所有試點(diǎn)都停留于每年一次會(huì)議的形式層面，最多對(duì)黨代表個(gè)人的行權(quán)略有嘗試，而沒有向黨代會(huì)常設(shè)機(jī)關(guān)的行權(quán)層面發(fā)展。（15）

4、黨內(nèi)基層民主的繼續(xù)延伸：弱化常委會(huì)，強(qiáng)化全委會(huì)

從黨內(nèi)的授權(quán)順序來(lái)看，縣級(jí)黨代會(huì)是當(dāng)?shù)攸h內(nèi)最高權(quán)力機(jī)構(gòu)，全委會(huì)的權(quán)力來(lái)自黨代會(huì)，常委會(huì)的權(quán)力來(lái)自全委會(huì)。但目前許多地方存在的現(xiàn)實(shí)情況是，這一權(quán)力順序被倒置：書記辦公會(huì)取代常委會(huì)，常委會(huì)代替全委會(huì)，常委會(huì)和書記辦公會(huì)實(shí)際成了決策中心，全委會(huì)的權(quán)力已被弱化。

為改變這一情況，2005年8月底，四川省委組織部已出臺(tái)《關(guān)于推進(jìn)黨內(nèi)基層民主深化先進(jìn)性教育長(zhǎng)效機(jī)制建設(shè)的意見》，提出在全省范圍內(nèi)逐步取消縣（市、區(qū)）委辦公會(huì)。有關(guān)人士稱，此舉目的在于進(jìn)一步加強(qiáng)權(quán)力監(jiān)督、懲治預(yù)防腐敗，讓黨內(nèi)重大決策做到更加民主和透明。四川省委組織部在上述有關(guān)文件中明確要求：逐步取消縣（市、區(qū)）委書記辦公會(huì)，擴(kuò)大全委會(huì)權(quán)力，全面推行常委會(huì)向全委會(huì)報(bào)告工作制、重要人事任免實(shí)行全委會(huì)票決制，積極探索重要人事提名全委會(huì)推薦制、委員視察督察制度等。凡涉及縣（市、區(qū)）中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃，黨的建設(shè)方面重大問題，關(guān)鍵部門、重要崗位的人事任免和監(jiān)督，重大經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展項(xiàng)目，以及關(guān)系人民群眾切身利益的重大事項(xiàng)、影響社會(huì)穩(wěn)定的重要問題等，要直接提交全委會(huì)進(jìn)行討論決策。除此之外還包括:實(shí)行社會(huì)評(píng)價(jià);推行“三聯(lián)”制度（16）；開放基層黨務(wù);擴(kuò)大全委會(huì)權(quán)力，逐步取消縣(市、區(qū))委書記辦公會(huì)，全面推行常委會(huì)向全委會(huì)報(bào)告工作制、重要人事任免全委會(huì)票決制，積極探索重要人事提名全委會(huì)推薦制、委員視察督查制等制度。

近年來(lái)，四川一些地方黨委已在強(qiáng)化全委會(huì)權(quán)力方面進(jìn)行了很多有益的探索。成都市新都區(qū)在兩年前就取消了書記辦公會(huì)，常委會(huì)從原來(lái)的決策機(jī)構(gòu)演變?yōu)樽h事機(jī)構(gòu)，主要職能是確定提交全委會(huì)的議題，凡涉及重大問題、重要干部任免、重要項(xiàng)目安排、大額度資金的使用等“三重一大”問題，全部提交區(qū)委全委會(huì)集體討論形成決定，有力地推動(dòng)了當(dāng)?shù)攸h委決策的民主化、科學(xué)化。據(jù)原新都區(qū)委書記李仲彬介紹，區(qū)委全委會(huì)適當(dāng)擴(kuò)大了參會(huì)人員范圍，賦予參會(huì)者更多的參與權(quán)和決策權(quán)。2003年以來(lái)，區(qū)委全委會(huì)參加和列席人員擴(kuò)大到區(qū)人大、區(qū)政府、區(qū)政協(xié)領(lǐng)導(dǎo)和區(qū)級(jí)綜合部門主要負(fù)責(zé)人、各鎮(zhèn)黨委書記；所有參會(huì)人員都有發(fā)言權(quán)和建議權(quán)。在去年的鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并中，按照成都市的要求必須建制合并，但是，在區(qū)委全委會(huì)討論時(shí)，列席全委會(huì)的一位來(lái)自原利濟(jì)鎮(zhèn)的黨代表認(rèn)為，這樣合并不符合群眾的生產(chǎn)生活習(xí)慣，并代表當(dāng)?shù)厝罕娞岢鲆院訛榻纭?shí)行屬地合并的建議。區(qū)委全委會(huì)經(jīng)過(guò)集體研究，向市委作了匯報(bào)并得到支持后，采納了當(dāng)?shù)厝罕姷慕ㄗh。四川省委常委、組織部長(zhǎng)魏宏到新都調(diào)研時(shí)指出：“弱化常委會(huì)權(quán)力，強(qiáng)化全委會(huì)權(quán)力，是很正確的一個(gè)方向”。四川省委組織部已決定在全省范圍內(nèi)30個(gè)縣進(jìn)行擴(kuò)大試點(diǎn)，逐步推廣新都的這項(xiàng)改革經(jīng)驗(yàn)。

5、黨內(nèi)基層民主向外輻射：積極探索基層團(tuán)干直選

在黨內(nèi)基層民主蓬勃發(fā)展的影響下，共青團(tuán)四川省委在2005年年初就發(fā)出號(hào)令，要求基層團(tuán)組織大力推進(jìn)共青團(tuán)干部的直選工作。團(tuán)省委在下發(fā)的《關(guān)于在基層團(tuán)組織中積極推進(jìn)不指定候選人直選工作的意見》中提出了幾項(xiàng)重要原則：直選是加強(qiáng)和改進(jìn)團(tuán)建的需要；堅(jiān)持在黨的領(lǐng)導(dǎo)下開展直選工作；堅(jiān)持公開、公平、公正；尊重基層的首創(chuàng)精神。目前，四川有半數(shù)以上的市、州已開展了不指定候選人的直選工作，這其中有團(tuán)縣委，有非公有制企業(yè)，有學(xué)校，有醫(yī)院，有鄉(xiāng)鎮(zhèn)團(tuán)委、村團(tuán)支部等等，基本涵蓋了各級(jí)團(tuán)組織。各地在選舉規(guī)則、選舉的組織實(shí)施方面做了一些有益的嘗試。譬如團(tuán)成都市委規(guī)定，全市的非公有制經(jīng)濟(jì)組織，一律采用不指定候選人直選的方式產(chǎn)生團(tuán)委班子。2004年6月初，全國(guó)知名的民營(yíng)企業(yè)迪康集團(tuán)建立首屆團(tuán)委班子，公司團(tuán)員爭(zhēng)先報(bào)名參選，通過(guò)在團(tuán)員大會(huì)上公開演講，全體團(tuán)員按照自己的意愿投票，得票最高者當(dāng)選團(tuán)委書記，以下依次錄取為副書記、團(tuán)委委員。團(tuán)宜賓市委與中共珙縣縣委組織部密切配合，進(jìn)行了差額直選團(tuán)縣委書記、副書記的試點(diǎn)工作，取得成功。經(jīng)過(guò)民主程序確定的候選人，在珙縣團(tuán)代會(huì)上進(jìn)行演講，由全體團(tuán)員代表進(jìn)行無(wú)記名投票，差額選舉出團(tuán)縣委委員、副書記、書記，最后按照干部管理權(quán)限和程序任用，試用期1年。直選基層團(tuán)干部工作力度最大的，當(dāng)屬雅安市。從2004年底到2005年初，該市進(jìn)行了農(nóng)村及居委會(huì)的換屆選舉，市委市政府提出將農(nóng)村和社區(qū)團(tuán)支部干部的直選工作同時(shí)進(jìn)行，給予充分的組織保障。全市有658個(gè)村和32個(gè)社區(qū)通過(guò)直選產(chǎn)生了團(tuán)支部。團(tuán)雅安市委還在市財(cái)政局團(tuán)支部嘗試了市直機(jī)關(guān)團(tuán)組織的直選，在蘆山縣飛仙關(guān)鎮(zhèn)進(jìn)行了鄉(xiāng)鎮(zhèn)團(tuán)委書記直選試點(diǎn)，為各層面的直選工作摸索了經(jīng)驗(yàn)。

通過(guò)直選產(chǎn)生的團(tuán)干部，給人耳目一新的感覺。共青團(tuán)天全縣委書記楊松告訴記者，跟過(guò)去任命的團(tuán)干部相比，直選出來(lái)的干部把“要我干”變成了“我要干”。比如城廂鎮(zhèn)向陽(yáng)村直選產(chǎn)生的團(tuán)支書王國(guó)蘭，看見外出打工的年輕人回來(lái)過(guò)節(jié)了，就主動(dòng)邀請(qǐng)他們座談交流，關(guān)心他們的生活和工作，并請(qǐng)他們給在家的年輕人介紹在外務(wù)工的經(jīng)驗(yàn)，推薦工作機(jī)會(huì)。這一創(chuàng)造性的做法被推廣到了全縣的團(tuán)組織。蘆山縣飛仙村團(tuán)支書姚林均說(shuō)，不做好工作，如何對(duì)得起選舉時(shí)大家對(duì)我的信任。當(dāng)選為團(tuán)支書后，他特意找那些閑居在家的伙伴聊天，鼓勵(lì)他們打工或者經(jīng)商賺錢，不要虛度了光陰。他還利用網(wǎng)絡(luò)搜集打工信息，提供給各位團(tuán)員。如今，大多數(shù)團(tuán)員已經(jīng)外出打工，增加了收入，團(tuán)支部的聲望也隨之提升了。團(tuán)四川省委負(fù)責(zé)人表示，實(shí)踐證明，直選基層團(tuán)干部的探索是成功的，改善了團(tuán)建，凝聚了青年，今后將加大推行力度，以此作為增強(qiáng)團(tuán)員意識(shí)主題教育活動(dòng)的重要內(nèi)容。（17）

三、四川省農(nóng)村黨內(nèi)民主建設(shè)迫切需要進(jìn)行制度創(chuàng)新和制度完善

四川省近十多年來(lái)在狠抓基層民主建設(shè)方面做了大量工作，取得了顯著成效，黨內(nèi)基層民主建設(shè)無(wú)論是認(rèn)識(shí)上還是政治生活實(shí)踐上都取得了很大進(jìn)步，尤其是在制度創(chuàng)新方面進(jìn)行了積極的探索，積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)，是很值得認(rèn)真總結(jié)，具有其普遍價(jià)值的。在我們看來(lái)，主要體現(xiàn)在如下幾個(gè)方面：

第一，四川省近些年來(lái)黨內(nèi)基層民主建設(shè)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)表明，黨內(nèi)基層民主建設(shè)已經(jīng)走出了自己的道路，建立了自己的制度基礎(chǔ)和思想基礎(chǔ)?；鶎用裰鞯陌l(fā)展從村民自治開始，推動(dòng)了黨內(nèi)民主的建設(shè)和發(fā)展，并且從橫向和縱向繼續(xù)拓展延伸，并逐步影響到社會(huì)政治生活的其他方面,在實(shí)踐過(guò)程中取得了許多值得肯定的經(jīng)驗(yàn)，尤其是在制度創(chuàng)新方面有所突破。實(shí)踐表明，四川省黨內(nèi)基層民主建設(shè)的制度創(chuàng)新有其內(nèi)在的根據(jù)，是農(nóng)村改革發(fā)展的必然產(chǎn)物，反映了中國(guó)民主化進(jìn)程先從農(nóng)村基層開始，然后逐步擴(kuò)展和向上延伸的基本路徑。

第二，四川省黨內(nèi)基層民主建設(shè)的制度創(chuàng)新有其普遍價(jià)值。它是社會(huì)主義民主政治在黨的建設(shè)實(shí)踐中發(fā)展創(chuàng)新的具體體現(xiàn)。黨內(nèi)民主是實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)監(jiān)督的基礎(chǔ)，發(fā)展黨內(nèi)民主重在建設(shè)和完善機(jī)制。從多年來(lái)黨內(nèi)民主建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)來(lái)看，發(fā)展黨內(nèi)民主不能僅停留于教育層面，而應(yīng)通過(guò)體制機(jī)制創(chuàng)新，使廣大黨員在黨內(nèi)民主的實(shí)踐中學(xué)會(huì)民主，并通過(guò)黨內(nèi)制度改革去鞏固和發(fā)展黨內(nèi)民主，增強(qiáng)黨的生命活力，從而對(duì)人民民主起到“重要的示范和帶動(dòng)作用”。四川省在公選直選基層黨組織負(fù)責(zé)人的改革實(shí)踐中，普遍采取了先試點(diǎn)再推廣的辦法，經(jīng)歷了宣傳動(dòng)員、公開報(bào)名、資格審查、當(dāng)眾演講、民意測(cè)驗(yàn)、按章依法選舉和按程序報(bào)批等幾個(gè)比較嚴(yán)密的環(huán)節(jié)，在實(shí)踐過(guò)程中取得了以下一些值得推廣和借鑒的經(jīng)驗(yàn)：首先，在堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)的前提下，實(shí)行了公開、平等、競(jìng)爭(zhēng)、擇優(yōu)的新機(jī)制;其次，在堅(jiān)持依法辦事的前提下，在制度建設(shè)上進(jìn)行大膽創(chuàng)新;再次，通過(guò)加強(qiáng)基層民主建設(shè)，逐步探索把民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督等內(nèi)容系統(tǒng)化、措施規(guī)范化、實(shí)施制度化，從而開創(chuàng)了良好的民主政治局面;同時(shí)，在堅(jiān)定不移地推進(jìn)改革的前提下，堅(jiān)持實(shí)事求是、慎重穩(wěn)妥的原則。

第三，四川省黨內(nèi)基層民主建設(shè)的制度創(chuàng)新也有其具體條件和特殊因素。四川省是農(nóng)業(yè)大省，農(nóng)村的穩(wěn)定與發(fā)展顯得特殊重要，從省委到基層各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)都高度重視農(nóng)村工作，黨內(nèi)民主建設(shè)也是從農(nóng)村基層黨組織開始，從而積極推動(dòng)了基層民主建設(shè)的拓展延伸，形成了一定的“民主小氣候”。并且，四川省委主要領(lǐng)導(dǎo)的鼎力支持以及職能部門的銳意改革，和一大批黨的基層干部“講究實(shí)際，不唯上也不唯理論”的大膽創(chuàng)新精神，成為推進(jìn)四川省黨內(nèi)基層民主建設(shè)和制度創(chuàng)新的直接動(dòng)力。據(jù)報(bào)道，全國(guó)各地來(lái)四川省委組織部學(xué)習(xí)取經(jīng)的隊(duì)伍不少，聽了半天往往都是又點(diǎn)頭又搖頭，點(diǎn)頭是覺得四川的辦法好，搖頭是因?yàn)椤罢瞻徇^(guò)去有點(diǎn)難”。四川的一系列改革動(dòng)作肇始于1990年代后期的鄉(xiāng)村民主建設(shè)，但是值得注意的是，這些試點(diǎn)實(shí)際上更多是“自選動(dòng)作”。對(duì)于這種自發(fā)改革的積極性，潛心研究制度建黨的學(xué)者李永忠分析說(shuō)，“四川人的特點(diǎn)是講究實(shí)際，不唯上也不唯理論，農(nóng)村工作更是來(lái)不得虛假?！痹谒拇üぷ鞫嗄甑睦钣乐野阉拇ǖ母母锟醋鰞啥?，1970年代末，四川推行聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的力度始終與安徽不相上下，廣漢市的向陽(yáng)公社還是國(guó)內(nèi)第一個(gè)摘招牌的?！暗鹊?990年代后期，稅費(fèi)改革后的很多問題暴露出來(lái)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)沉重、農(nóng)民增收困難，”李永忠分析說(shuō)，“看似經(jīng)濟(jì)上的‘三農(nóng)’問題，折射出的卻是農(nóng)村政改滯后的問題。這也對(duì)基層民主提出了具體要求，盡快激活基層政權(quán)和群眾的內(nèi)在動(dòng)力，以利于解決各種社會(huì)矛盾，推動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面發(fā)展?！保?8）值得慶幸的是，這些地方上的自創(chuàng)動(dòng)作都能被組織部門吸納并制度化推廣。這幾年來(lái)，四川省委組織部每年還為各地的“工作創(chuàng)新”和“工作績(jī)效”進(jìn)行評(píng)獎(jiǎng)。

第四，四川省的經(jīng)濟(jì)文化相對(duì)落后，黨內(nèi)基層民主建設(shè)的制度創(chuàng)新實(shí)踐也面臨著許多新的問題，有待于進(jìn)一步研究和解決。目前只是有了一定的突破，但迫切需要在今后的實(shí)踐中進(jìn)一步加以鞏固和提高，并不斷加以發(fā)展和完善。對(duì)于實(shí)踐中出現(xiàn)的一些困難和障礙，也還需要在實(shí)踐中繼續(xù)深入地進(jìn)行探索和研究，尋找解決問題的途徑和措施，這就迫切需要進(jìn)行制度層面的不斷創(chuàng)新，才能為黨內(nèi)民主建設(shè)開辟更加廣闊的發(fā)展空間。尤其是如何將四川省的地方性經(jīng)驗(yàn)進(jìn)一步上升到全黨的制度建設(shè)層面，與黨章黨規(guī)結(jié)合起來(lái)，從制度層面上保障和推進(jìn)民主建設(shè)的發(fā)展，這些都是在今后的實(shí)踐中需要重點(diǎn)研究和解決的問題。比如說(shuō)關(guān)于黨代會(huì)常任制的改革，許多試點(diǎn)目前還停留于黨代表常任制的層面，全國(guó)所有試點(diǎn)都停留于每年一次會(huì)議的形式層面，最多對(duì)黨代表個(gè)人的行權(quán)略有嘗試，而沒有向黨代會(huì)常設(shè)機(jī)關(guān)的行權(quán)層面發(fā)展。

因此，為了解決目前四川省黨內(nèi)基層民主建設(shè)實(shí)踐中存在的這些新情況和新問題，我們認(rèn)為，這就需要進(jìn)一步深化黨內(nèi)基層民主建設(shè)的制度創(chuàng)新和制度完善，特別是要加強(qiáng)以下幾個(gè)方面的工作：

首先，健全和完善黨的代表大會(huì)制度。在制度層面上，黨內(nèi)民主是直接民主與間接民主的統(tǒng)一。直接民主的制度表現(xiàn)就是黨的基層組織以黨員大會(huì)的形式?jīng)Q定黨內(nèi)重大事務(wù)，間接民主則表現(xiàn)為黨的各級(jí)組織通過(guò)黨代表大會(huì)的形式?jīng)Q定黨內(nèi)重大事務(wù)?？梢?，這一制度能否有效運(yùn)行是黨內(nèi)民主的關(guān)鍵所在。為此，要嚴(yán)格定期召開黨的代表大會(huì)，推行黨的代表大會(huì)的常任制度，增強(qiáng)黨代會(huì)權(quán)力的輻射力度，有效地監(jiān)督黨的領(lǐng)導(dǎo)工作，協(xié)調(diào)和溝通群眾中的利益關(guān)系。最重要的是，黨代會(huì)常任制應(yīng)以建立黨的常設(shè)權(quán)力機(jī)關(guān)為目標(biāo)，而不是停留在黨內(nèi)民意機(jī)構(gòu)的層面上。應(yīng)在現(xiàn)有的黨內(nèi)權(quán)力構(gòu)架內(nèi)，讓黨代會(huì)常任制直接與黨的全委會(huì)對(duì)接，成為黨的常設(shè)權(quán)力機(jī)關(guān)，黨的常委會(huì)成為黨的執(zhí)行機(jī)關(guān)，黨的紀(jì)委會(huì)成為黨的監(jiān)督機(jī)關(guān)。執(zhí)委會(huì)和紀(jì)委會(huì)共同向黨的全委會(huì)負(fù)責(zé)，黨的三個(gè)委員會(huì)共同向黨代會(huì)報(bào)告工作。同時(shí)，要充分發(fā)揮黨的代表大會(huì)整合政黨與社會(huì)功能，監(jiān)督和保證黨的工作健康、有效地進(jìn)行。

其次，完善黨的委員會(huì)工作制度。主要是完善黨委集體領(lǐng)導(dǎo)制度，各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子要按照黨的規(guī)章，堅(jiān)持做到集體領(lǐng)導(dǎo)、民主集中、個(gè)別醞釀、會(huì)議決定。強(qiáng)化集體領(lǐng)導(dǎo)觀念，實(shí)行正確的民主集中。黨內(nèi)的重大事務(wù)都必須拿到桌面上來(lái)討論和表決，堅(jiān)決杜絕“私下授意、背后通氣”的行為。通過(guò)試點(diǎn)取得經(jīng)驗(yàn)，對(duì)于取消“書記辦公會(huì)”，尤其是約束“一把手”等問題，必須建立嚴(yán)格的制度并保證實(shí)施。

再次，健全和完善黨內(nèi)的監(jiān)督制度。首要的是完善紀(jì)律檢查委員會(huì)體制，提高其工作的獨(dú)立性地位，實(shí)行紀(jì)委受同級(jí)黨的代表大會(huì)和上級(jí)紀(jì)委雙重領(lǐng)導(dǎo)的體制。制定規(guī)范具體的帶有程序性的監(jiān)督條例，加強(qiáng)現(xiàn)實(shí)針對(duì)性和可操作性，為各級(jí)紀(jì)委和黨員群眾的監(jiān)督提供有效的法規(guī)和制度依據(jù)。健全黨的組織生活會(huì)制度，把黨內(nèi)監(jiān)督與黨外監(jiān)督有機(jī)結(jié)合起來(lái)。

最后，完善黨內(nèi)選舉制度。黨內(nèi)民主選舉是黨員重要的權(quán)利，是一種有效的民主政治的制度安排，它能緩解黨內(nèi)利益多元和分化所帶來(lái)的張力，聚合更多的民意。實(shí)行規(guī)范嚴(yán)格的差額選舉制度，擴(kuò)大選舉差額，不能搞變相的“陪選”、“賄選”。完善黨內(nèi)選舉程序，適度增強(qiáng)黨內(nèi)選舉的競(jìng)爭(zhēng)性，同時(shí)建立相應(yīng)的選舉監(jiān)督委員會(huì)，對(duì)于違章的選舉行為要及時(shí)查處，以維護(hù)正常的民主選舉。

參考文獻(xiàn)：

（1）記者：四川成為中共黨內(nèi)政改試驗(yàn)田，香港《大公報(bào)》2005年6月9日

（2）向郢：四川：中國(guó)基層民主試驗(yàn)田？《南方周末》2005年9月15日

（3）向郢：四川：中國(guó)基層民主試驗(yàn)田？《南方周末》2005年9月15日

（4）參閱楊天宗李?。汗浦边x村黨支部書記的時(shí)代背景和決策選擇《四川黨史》2000年3月第2期

（5）李偉：公推直選：民主政治建設(shè)的方向，《四川日?qǐng)?bào)》2005年8月31日

（6）李偉：公推直選：民主政治建設(shè)的方向，《四川日?qǐng)?bào)》2005年8月31日

（7）李偉：公推直選：民主政治建設(shè)的方向，《四川日?qǐng)?bào)》2005年8月31日

（8）基層黨內(nèi)民主突破性實(shí)驗(yàn)，《報(bào)刊文摘》2005年7月4日，轉(zhuǎn)引自《了望周刊》2005年第25期

（9）徐百柯等：有制約的權(quán)力，《文摘周報(bào)》2005年9月2日，轉(zhuǎn)摘自《新京報(bào)》、《中國(guó)青年報(bào)》

（10）李偉：公推直選：民主政治建設(shè)的方向，《四川日?qǐng)?bào)》2005年8月31日

（11）李偉：公推直選：民主政治建設(shè)的方向，《四川日?qǐng)?bào)》2005年8月31日

（12）參閱任中平等：黨內(nèi)基層民主建設(shè)的又一制度創(chuàng)新實(shí)踐，《社會(huì)主義研究》2005年第5期

（13）閩捷：四川大范圍試行黨代會(huì)常任制，《中國(guó)青年報(bào)》2003年6月1日

（14閩捷：四川大范圍試行黨代會(huì)常任制，《中國(guó)青年報(bào)》2003年6月1日

（15）薛凱：“黨代會(huì)常任制”是黨內(nèi)民主新突破，《半月談》2003年10月25日

（16）“三聯(lián)制度”：即每名黨委委員聯(lián)系5名黨代表，每名黨代表聯(lián)系5名黨員，每名黨員聯(lián)系5名群眾。

（17）閩捷：四川成功探索基層團(tuán)干直選，《中國(guó)青年報(bào)》2005年11月11日

（18）向郢：四川：中國(guó)基層民主試驗(yàn)田？《南方周末》2005年9月15日