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[摘要]本文根據(jù)《中華人民共和國憲法》、《中華人民共和國國務(wù)院組織法》及《國務(wù)院工作規(guī)則》等法律法規(guī)中有關(guān)國務(wù)院會議制度的有關(guān)規(guī)定，對國務(wù)院的會議制度作了宏觀的概述，論述了國務(wù)院全體會議和國務(wù)院常務(wù)會議在國務(wù)院最高決策中的地位和作用。

會議制度作為行政管理的重要組成部分，具有重要的地位。西方許多國家制定有專門的《會議法》，對會議的具體程序用法律來加以規(guī)范。本文通過對《中華人民本論文由整理提供共和國憲法》、《中華人民共和國國務(wù)院組織法》及《國務(wù)院工作規(guī)則》中有關(guān)國務(wù)院會議制度的敘述與分析，試圖幫助人們了解國務(wù)院全體會議和國務(wù)院常務(wù)會議在國務(wù)院最高決策中的地位和作用。

一、綜述

作為中央人民政府的國務(wù)院，是中國最高國家權(quán)力機關(guān)的執(zhí)行機關(guān)，是最高國家行政機關(guān)。它由總理、副總理(若干人)、國務(wù)委員(若干人)、各部部長、各委員會主任、審計長及秘書長組成。

國務(wù)院，具有憲法賦予的“根據(jù)憲法和法律，規(guī)定行政措施，制定行政法規(guī)，決定和命令”；“向全國人民代表大會或者全國人民代表大會常務(wù)委員會提出議案”；“規(guī)定各部和各委員會的任務(wù)和職責(zé)，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)各部和各委員會的工作，并且領(lǐng)導(dǎo)不屬于各部和各委員會的全國性的行政工作”等18項職權(quán)。

事實上，1954年《憲法》只規(guī)定了“總理領(lǐng)導(dǎo)國務(wù)院的工作，主持國務(wù)院會議”，并未就國務(wù)院會議的具體形式做出規(guī)定。1975年和1978年《憲法》則未對國務(wù)院會議形式作任何規(guī)定?，F(xiàn)行的1982年《憲法》是這樣規(guī)定的：“總理、副總理、國務(wù)委員、秘書長組成國務(wù)院常務(wù)會議。總理召集和主持國務(wù)院常務(wù)會議和國務(wù)院全體會議?！?/p>

1982年底開始實施的《國務(wù)院組織法》第四條表述得較為明確：“國務(wù)院會議分為國務(wù)院全體會議和國務(wù)院常務(wù)會議。國務(wù)院全體會議由國務(wù)院全體成員組成。國務(wù)院常務(wù)會議由總理、副總理、國務(wù)委員、秘書長組成?？偫碚偌椭鞒謬鴦?wù)院全體會議和國務(wù)院常務(wù)會議。國務(wù)院工作中的重大問題，必須經(jīng)國務(wù)院常務(wù)會議或者國務(wù)院全體會議討論決定?！币簿褪钦f，法定的國務(wù)院會議，是指國務(wù)院全體會議和國務(wù)院常務(wù)會議。

2003年3月，根據(jù)《中華人民共和國憲法》和《中華人民共和國國務(wù)院組織法》，第十屆全國人民代表大會第一次會議產(chǎn)生的新一屆中央人民政府制定了《國務(wù)院工作規(guī)則》。這一規(guī)則指出“國務(wù)院實行國務(wù)院全體會議和國務(wù)院常務(wù)會議制度”并對其做了具體描述，對會議的議題、組織工作、公開、數(shù)量、規(guī)模等多方面事項也做出了規(guī)定。

我國的國務(wù)院是世界上最有代表性的幾種政府組織形式之一。雖然我國《憲法》規(guī)定“國務(wù)院實行總理負(fù)責(zé)制”，但《憲法》同時也規(guī)定了“國家機構(gòu)實行民主集中制的原則”，總理負(fù)責(zé)制下還輔以全體會議和常務(wù)會議的民主形式。因此，國務(wù)院的組織形式實際上是首長負(fù)責(zé)制與合議制（委員會制）相結(jié)合的一種政府組織形式，這意味著國務(wù)院工作中的重大問題必須經(jīng)國務(wù)院本論文由整理提供全體會議或常務(wù)會議討論，在充分討論的基礎(chǔ)上，由總理集中正確意見，做出最后決定。

二、國務(wù)院全體會議

《國務(wù)院工作規(guī)則》第三十六條規(guī)定：國務(wù)院全體會議由總理、副總理、國務(wù)委員、各部部長、各委員會主任、人民銀行行長、審計長、秘書長組成，由總理召集和主持。主要任務(wù)是：（一）討論決定國務(wù)院工作中的重大事項；（二）部署國務(wù)院的重要工作；（三）通報國內(nèi)外形勢。一般每半年召開一次，根據(jù)需要可安排有關(guān)部門、單位負(fù)責(zé)人列席會議。

從2003年3月18日新一屆政府組成到2005年7月底，國務(wù)院共召開了7次全體會議。第一次全體會議在新一屆政府剛剛組成之時召開（2003-03-21），內(nèi)容是通報了國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)同志分工，宣布了國務(wù)院機構(gòu)設(shè)置，討論通過了《國務(wù)院工作規(guī)則》等國務(wù)院工作中的重大事項。第二次在非典時期召開（2003-05-21），以中共中央政治局常委、國務(wù)院總理的雙重身份主持會議并發(fā)表重要講話。第三次（2004-01-18）和第五次（2005-01-21）都是在3月份全國人大開會之前召開，討論即將提請會議審議的《政府工作報告（征求意見稿）》。第四（2004-09-01）、第六（2005-03-12）、第七（2005-06-21）這三次會議都是關(guān)于香港、澳門兩個特別行政區(qū)行政長官的人事安排問題。

從中可看出，國務(wù)院全體會議的召開，時間根據(jù)需要而定，“每半年召開一次”不一定意味著上、下半年各開一次，如有需要次數(shù)也可突破每年兩次的限制。有的年份如2003年，兩次會議都在上半年召開（本年度第二次全體會議的召開是因為有突如其來的非典）；有的年份如2005年，上半年就已開了三次（本年度第二次、第三次全體會議的接連召開因為董建華的請辭而引發(fā)的香港特別行政區(qū)行政長官的變動）。已形成制度的是：每屆政府組成后的幾日內(nèi)會召開第一次國務(wù)院全體會議，主要討論領(lǐng)導(dǎo)同志分工、機構(gòu)設(shè)置，討論通過新修訂的《國務(wù)院工作規(guī)則》等重大事項；每年的全國人民代表大會召開之前，會開會討論即將提請會議審議的《政府工作報告（征求意見稿）》。

三、國務(wù)院常務(wù)會議

《國務(wù)院工作規(guī)則》第三十七條規(guī)定：國務(wù)院常務(wù)會議由總理、副總理、國務(wù)委員、秘書長組成，由總理召集和主持。主要任務(wù)是：（一）討論決定國務(wù)院工作中的重要事項；（二）討論法律草案、審議行政法規(guī)草案；（三）通報和討論國務(wù)院其他事項。一般每月召開三次，如有需要可臨時召開。根據(jù)需要可安排有關(guān)部門、單位負(fù)責(zé)人列席會議。

從2003年3月18日到2005年7月26日，國務(wù)院共召開了100次常務(wù)會議，研究、討論了309個重要議題，做出了許多重要決策。據(jù)不完全統(tǒng)計，這些議題中：涉及政府自身改革和建設(shè)的議題31個。如國務(wù)院第43次常務(wù)會議審議通過《全面推進(jìn)依法行政實施綱要》，第23次會議本論文由整理提供研究貫徹實施《中華人民共和國行政許可法》等。

涉及國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的規(guī)劃31個。如《能源中長期發(fā)展規(guī)劃》、《中長期鐵路網(wǎng)規(guī)劃》、《國家中長期科學(xué)和技術(shù)發(fā)展規(guī)劃》、《扶植人口較少民族發(fā)展規(guī)劃》、《全國防沙治沙、環(huán)保工作規(guī)劃》等。

涉及食品藥品市場整治、艾滋病防治、安全生產(chǎn)、科教文衛(wèi)、就業(yè)和社會保障、社會救助等議題50個。如國務(wù)院第59次常務(wù)會議研究部署加強食品安全工作；國務(wù)院第79次常務(wù)會議通過了《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》以及105個專項和部門應(yīng)急預(yù)案；國務(wù)院第20次常務(wù)會議討論《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強農(nóng)村教育工作的決定》等。

對這100次國務(wù)院常務(wù)會議進(jìn)行統(tǒng)計可發(fā)現(xiàn)，從2003年3月19日開第1次到2005年7月26日開第100次的860天內(nèi)，平均不到9天就開會一次；29個月里，平均每個月開會3.4次。從會議的主要內(nèi)容可看出，國務(wù)院常務(wù)會議的議題一般涉及我國發(fā)展、改革、穩(wěn)定和政府自身建設(shè)等方面的重要事項，反映出這屆政府把轉(zhuǎn)變職能、發(fā)展社會事業(yè)、做好公共服務(wù)、解決人民群眾生產(chǎn)生活困難放在了政府工作的重要位置。這些事實說明在實踐中，為了履行《憲法》賦予的各種職權(quán)，特別是面對我國市場經(jīng)濟深入的發(fā)展、加入WTO后對法律法規(guī)的需求增多的情況，國務(wù)院需要通過頻繁召開常務(wù)會議來討論決定自身工作中的諸種事項。實踐證明更多地通過常務(wù)會議來進(jìn)行重要事項的討論，有利于總理更好的實施領(lǐng)導(dǎo)，也使國務(wù)院的決策更加穩(wěn)定。超級秘書網(wǎng)

國務(wù)院常務(wù)會議與國務(wù)院全體會議相比，人數(shù)少，少在沒有與會的各部部長、各委員會主任、人民銀行行長、審計長；重要性低，討論決定的是國務(wù)院工作中的“重要事項”而不是“重大事項”，但實際意義重大的法律草案、行政法規(guī)草案只在國務(wù)院常務(wù)會議上討論或?qū)徸h；次數(shù)頻繁靈活，國務(wù)院常務(wù)會議理論上每年會開36次，遠(yuǎn)遠(yuǎn)多于國務(wù)院全體會議的2次，并且“如有需要可臨時召開”。總的說來，國務(wù)院全體會議制度不如國務(wù)院常務(wù)會議制度完善，其運行需要進(jìn)一步改善。

四、其他制度上的規(guī)定

國務(wù)院全體會議或國務(wù)院常務(wù)會議都是由總理召集和主持，在總理缺席的情形下不會召開。除去列席會議的人員，國務(wù)院全體會議有36人參加，國務(wù)院常務(wù)會議有10人參加，但規(guī)則中并沒有規(guī)定“法定人數(shù)”。這說明總理負(fù)責(zé)制下，只有總理才是國務(wù)院的負(fù)責(zé)人，具有最后決定權(quán)，其他國務(wù)院組成人員只是總理的助手并只對總理承擔(dān)責(zé)任，國務(wù)院的會議本質(zhì)上不具有決策功能而是咨詢和協(xié)商機構(gòu)，總理的決策權(quán)不會受會議的影響，國務(wù)院會議所形成的多數(shù)對總理沒有限制性的影本論文由整理提供響。為了保證會議的順利舉行，《國務(wù)院工作規(guī)則》規(guī)定：“國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)同志不能出席國務(wù)院全體會議或國務(wù)院常務(wù)會議，向總理請假；如對議題有意見或建議，可在會前提出。”這也體現(xiàn)了會議的嚴(yán)肅性，有助于政治生活的制度化。

國務(wù)院全體會議或國務(wù)院常務(wù)會議有列席制度。根據(jù)需要國務(wù)院全體會議或國務(wù)院常務(wù)會議都可安排有關(guān)部門、單位負(fù)責(zé)人列席會議。比如國務(wù)院常務(wù)會議上會議內(nèi)容涉及的部長等人士要列席。

關(guān)于其他國務(wù)院會議的數(shù)量和規(guī)模?！皣鴦?wù)院及各部門召開的工作會議，要減少數(shù)量，控制規(guī)模，嚴(yán)格審批。應(yīng)由各部門召開的全國性會議，不得要求以國務(wù)院或國務(wù)院辦公廳的名義召開，不邀請省、自治區(qū)、直轄市人民政府負(fù)責(zé)人出席，確需邀請的須報國務(wù)院批準(zhǔn)。全國性會議應(yīng)盡可能采用電視電話會等快捷、節(jié)儉的形式召開。”

100次國務(wù)院常務(wù)會議總共涉及309個重要議題，媒體對其中的280多個議題所涉內(nèi)容及時作了公開報道，公開的數(shù)目約占議題總數(shù)的91%。這與本屆政府在政務(wù)公開、保障廣大公眾的知情權(quán)方面進(jìn)行的制度創(chuàng)新有關(guān)。

最后需要指出的是，對國務(wù)院會議制度做出明確詳細(xì)表述的《國務(wù)院工作規(guī)則》畢竟不是國家法律，其理應(yīng)僅是國務(wù)院展開工作的程序性安排，《規(guī)則》中的許多內(nèi)容乃至?xí)h做決定的方式、會議的舉行間隔、會期等，應(yīng)該充實到《國務(wù)院組織法》中去，以進(jìn)一步體現(xiàn)中央政府法制化、制度化的決心和努力。

[參考文獻(xiàn)]

[1]韓福東.國務(wù)院決策的制度新意[J].中國新聞周刊,2004,(6).

[2]政府組成后的第二天（2003年3月19日），就召開了本屆政府的第1次國務(wù)院常務(wù)會議，討論并原則通過了《國務(wù)院工作規(guī)則（草案）》，決定將《國務(wù)院工作規(guī)則（草案）》提交將要召開的國務(wù)院第一次全體會議討論通過。