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摘要:互聯(lián)網(wǎng)為公民參與政策制定提供了一個(gè)更加便捷的途徑，然而我國(guó)公民的政策參與情況并沒有伴隨網(wǎng)絡(luò)參與得到很大改善，還存在公民網(wǎng)絡(luò)參與積極性不高、參與效能有限、參與不平等問題。因此，結(jié)合我國(guó)公民網(wǎng)絡(luò)參與政策制定的實(shí)際情況，必須積極培育公民政策參與意識(shí)，建立政府回應(yīng)制度及縮小數(shù)字鴻溝，從而提高公民網(wǎng)絡(luò)參與政策制定的效果。

關(guān)鍵詞:“互聯(lián)網(wǎng)+”;公民參與;公共政策制定;數(shù)字鴻溝;對(duì)策

20世紀(jì)90年代以來(lái)，互聯(lián)網(wǎng)飛速發(fā)展。根據(jù)中國(guó)互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)信息中心(CNNIC)的第47次《中國(guó)互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)發(fā)展?fàn)顩r統(tǒng)計(jì)報(bào)告》，截至2020年12月，我國(guó)網(wǎng)民規(guī)模達(dá)9．89億，互聯(lián)網(wǎng)普及率達(dá)70．4%。其中，農(nóng)村網(wǎng)民規(guī)模為3．09億，城鎮(zhèn)網(wǎng)民規(guī)模為6．08億［1］。龐大的網(wǎng)民群體特別是日益增長(zhǎng)的農(nóng)村網(wǎng)民說明中國(guó)的網(wǎng)民群體將越發(fā)趨于均衡化。伴隨著整個(gè)社會(huì)的日益網(wǎng)絡(luò)化，“互聯(lián)網(wǎng)+”已成為新常態(tài)下社會(huì)發(fā)展的新思維。互聯(lián)網(wǎng)不僅在人們的日常生活中發(fā)揮重要作用，而且給公民參與政治生活帶來(lái)了革命性影響。為此，政府提出了“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)”的戰(zhàn)略目標(biāo)。依托“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)”建設(shè)，構(gòu)建高效的公民網(wǎng)絡(luò)政策參與機(jī)制，有助于推進(jìn)我國(guó)政府治理的現(xiàn)代化。然而，互聯(lián)網(wǎng)對(duì)于公民參與政策制定的影響一直存在兩種對(duì)立的觀點(diǎn)，即數(shù)字賦權(quán)(digitalempowerment)和數(shù)字離散(digitaldisengagement)。前者認(rèn)為信息技術(shù)的發(fā)展加強(qiáng)了公民獲取有關(guān)政策議程信息的能力，促進(jìn)了公民參與;后者發(fā)現(xiàn)基于互聯(lián)網(wǎng)的人類互動(dòng)并不能改變權(quán)力和財(cái)富的不平等，往往阻礙著公民參與［2］。那么，“互聯(lián)網(wǎng)+”背景下我國(guó)公民參與政策制定的狀況到底怎樣?本文嘗試對(duì)這一問題進(jìn)行探究。

一、我國(guó)公民利用網(wǎng)絡(luò)參與政策制定的積極進(jìn)展

公共政策是政府對(duì)全社會(huì)的價(jià)值作有權(quán)威性的分配，是公共利益表達(dá)和整合的一種手段。因此，政府應(yīng)當(dāng)通過制度化的公民參與，使公共政策能更好地反映公眾偏好且獲得他們的廣泛支持［3］。事實(shí)上，我國(guó)公民可以通過人大、政協(xié)、聽證會(huì)、信訪等傳統(tǒng)的制度化途徑參與公共政策的制定工作。然而，這些傳統(tǒng)的公民參與途徑往往存在渠道不暢通、合力不夠等缺陷。隨著我國(guó)互聯(lián)網(wǎng)的快速發(fā)展和普及，公共政策制定中的公民參與進(jìn)入了一個(gè)新階段———網(wǎng)絡(luò)參與。相比于傳統(tǒng)的政策參與途徑，網(wǎng)絡(luò)對(duì)公民的政策參與有著顯著的促進(jìn)作用。首先，網(wǎng)絡(luò)參與主體更加多元化。網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)的開放性和平等性為社會(huì)各群體參與政策制定提供了一個(gè)公平的機(jī)會(huì)，這在一定程度上改變了過去以中產(chǎn)階級(jí)和知識(shí)分子為主的傳統(tǒng)政策參與模式。其次，網(wǎng)絡(luò)為公民提供了多元化的參與渠道。在網(wǎng)絡(luò)環(huán)境下，公民可以借助政府網(wǎng)站、政府論壇等平臺(tái)表達(dá)自身訴求和政策建議，而政務(wù)微博、政務(wù)微信和政務(wù)客戶端，即“兩微一端”的興起，開辟了公民參與政策制定的新途徑。最后，網(wǎng)絡(luò)參與對(duì)政策制定的影響日益凸顯。黨的五中全會(huì)明確提出要加強(qiáng)“數(shù)字政府”的決策部署，不斷拓展公眾政策參與的廣度和深度。比如，在“十四五”規(guī)劃編制過程中，政府通過網(wǎng)絡(luò)向全社會(huì)公開征求意見和建議，以提高規(guī)劃的科學(xué)性和民主性。顯然，網(wǎng)絡(luò)所具有這些參政優(yōu)勢(shì)是傳統(tǒng)參與渠道無(wú)法比擬的，互聯(lián)網(wǎng)能夠?qū)駞⑴c進(jìn)行賦權(quán)。然而，研究表明我國(guó)大城市近一半的居民從未登陸過網(wǎng)絡(luò)參與平臺(tái)［4］，互聯(lián)網(wǎng)只能吸引原本的積極參與者，對(duì)于其他人則毫無(wú)作用［5］。由此看來(lái)，盡管網(wǎng)絡(luò)參與具有很多優(yōu)勢(shì)，但目前我國(guó)公民的政策參與情況并沒有伴隨網(wǎng)絡(luò)參與得到大幅度改善，還存在一些問題，影響著公民網(wǎng)絡(luò)參與的效果。

二、公民網(wǎng)絡(luò)參與政策制定存在的問題

(一)公民網(wǎng)絡(luò)參與的積極性不高

網(wǎng)絡(luò)構(gòu)建了新型的公共領(lǐng)域，為公民參與公共政策的制定提供了便捷可及的場(chǎng)域，有助于提高公民的參與積極性。然而，許多網(wǎng)民上網(wǎng)的主要目的是娛樂和消費(fèi)，網(wǎng)絡(luò)政策參與的積極性比較低。例如，杭州市政府從2014年到2016年在官網(wǎng)上征求公民對(duì)政府工作報(bào)告的建議，但公民參與的數(shù)量越來(lái)越少。廣州市政府面向公眾征集公共政策意見，公眾反饋較多的是2016年為民辦實(shí)事項(xiàng)目的意見，但也只有100多條意見［6］。同樣，東莞市政府2021年在官網(wǎng)上向社會(huì)公眾征求對(duì)《東莞市電動(dòng)自行車管理?xiàng)l例》的意見，僅僅收到73條意見。顯而易見，公民對(duì)網(wǎng)絡(luò)參與政策制定的興趣不高。公民網(wǎng)絡(luò)參與積極性不高的原因是多方面的。一方面是阿爾蒙德的“臣民”文化在某種程度上影響著網(wǎng)絡(luò)世界，公民往往習(xí)慣于執(zhí)行而不是參與政策制定;另一方面，盡管網(wǎng)絡(luò)的開放性和便捷性使得公民參與的成本更低，但參與行為依然需要公民承擔(dān)時(shí)間、金錢、風(fēng)險(xiǎn)等成本。加之，公共政策本質(zhì)上是一種“受益共享性”的公共產(chǎn)品，任何人都可以享受新政策帶來(lái)的好處或利益，從而導(dǎo)致公民缺乏參與公共政策制定的動(dòng)力，表現(xiàn)出一種參與冷漠。此外，面對(duì)公民的無(wú)序網(wǎng)絡(luò)參與和網(wǎng)絡(luò)集體行動(dòng)對(duì)國(guó)家構(gòu)成的挑戰(zhàn)，政府通過網(wǎng)絡(luò)實(shí)名制、網(wǎng)絡(luò)謠言入刑、“約談十條”等措施強(qiáng)化了對(duì)互聯(lián)網(wǎng)的治理。不可否認(rèn)，這些管理措施有助于規(guī)范公民的網(wǎng)絡(luò)參與行為。然而，公民網(wǎng)絡(luò)政策參與的重要原因之一就是網(wǎng)絡(luò)的匿名性。它可以使公民不受現(xiàn)實(shí)身份的影響，自由表達(dá)自己的真實(shí)意愿。但網(wǎng)絡(luò)實(shí)名制等措施增加了公民隱瞞真實(shí)偏好的可能性，在一定程度上削減了公民網(wǎng)絡(luò)參與熱情。

(二)公民網(wǎng)絡(luò)參與的效能有限

公民網(wǎng)絡(luò)參與公共政策的效能是指公民通過網(wǎng)絡(luò)參與公共政策制定的活動(dòng)達(dá)到預(yù)期目的和影響公共政策制定的程度。換言之，就是公民參與公共政策的建議是否得到政府的有效回應(yīng)，政策建議是否對(duì)公共政策結(jié)果產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性影響。網(wǎng)絡(luò)的開放性打破了政府壟斷信息的局面，公民可以通過論壇、微博、政府網(wǎng)站等平臺(tái)參與公共政策的制定。有學(xué)者發(fā)現(xiàn)，盡管政府對(duì)網(wǎng)絡(luò)實(shí)施嚴(yán)密的審查［7］，但網(wǎng)絡(luò)參與仍是公民訴求表達(dá)的重要“社會(huì)設(shè)置”［8］。然而，公民的網(wǎng)絡(luò)政策參與并沒有從根本上改變政府回應(yīng)力較低的傳統(tǒng)弊病。調(diào)查顯示，只有21%—26%的政策建議得到政府的有效回應(yīng)［6］。此外，政府通過網(wǎng)絡(luò)征集政策制定的意見和建議，實(shí)質(zhì)上更接近于對(duì)公共政策的征求意見稿的公示，公民參與情況對(duì)政策的制定基本不會(huì)產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性的影響。特別是對(duì)于社會(huì)底層群體，網(wǎng)絡(luò)帶給他們的影響是“形式化增能”與“實(shí)質(zhì)性缺失”并存［9］，即網(wǎng)絡(luò)在形式上賦予了底層群體自由的話語(yǔ)表達(dá)空間，但就實(shí)質(zhì)而言，他們并未能獲得切實(shí)的話語(yǔ)權(quán)利。實(shí)事求是說，在一定程度上，網(wǎng)絡(luò)參與的“空間間接性”改變了傳統(tǒng)面對(duì)面的人類互動(dòng)，破壞了民主商談的質(zhì)量，進(jìn)一步弱化了公民網(wǎng)絡(luò)參與的效能。

(三)公民網(wǎng)絡(luò)參與的不平等性

隨著互聯(lián)網(wǎng)高速發(fā)展，農(nóng)村地區(qū)和偏遠(yuǎn)地區(qū)互聯(lián)網(wǎng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)加快，特別是智能手機(jī)的廣泛使用，我國(guó)互聯(lián)網(wǎng)普及程度進(jìn)一步提高，網(wǎng)民結(jié)構(gòu)也趨向均衡化發(fā)展。同時(shí)，“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)”作為數(shù)字政府建設(shè)的出發(fā)點(diǎn)，有助于擴(kuò)大公民的網(wǎng)絡(luò)政策參與。因此，理論上每個(gè)受到特定政策影響的公民都有機(jī)會(huì)接近和利用網(wǎng)絡(luò)表達(dá)他們的偏好并影響政策。然而，盡管互聯(lián)網(wǎng)能夠?qū)褓x權(quán)，幫助他們克服時(shí)間、空間等方面的限制，從而使公民更加容易獲取政治信息和參與政策制定，但互聯(lián)網(wǎng)并不能改變權(quán)力和財(cái)富的不平等，現(xiàn)實(shí)生活中的階層分化會(huì)折射到公民的網(wǎng)絡(luò)參與活動(dòng)中來(lái)，導(dǎo)致他們的參與能力和影響力不盡相同。社會(huì)精英和知識(shí)分子擁有大量的社會(huì)資源，他們?cè)谡咧贫ㄟ^程中有更大的話語(yǔ)權(quán)，自然對(duì)政策制定的影響較大，而那些在現(xiàn)實(shí)生活中擁有較少社會(huì)資源的勞動(dòng)階層同樣屬于網(wǎng)絡(luò)話語(yǔ)結(jié)構(gòu)中的邊緣群體。研究發(fā)現(xiàn)，網(wǎng)絡(luò)參與的訴求主體越強(qiáng)勢(shì)、訴求文本的質(zhì)量越好，其訴求越容易引起政府的重視［10］。對(duì)社會(huì)底層勞動(dòng)群體來(lái)說，他們的文化程度往往較低，不擅長(zhǎng)寫高質(zhì)量的訴求文本，獲得政府回應(yīng)的可能性較低，從而在政策的議程設(shè)置和動(dòng)員方面基本處于被動(dòng)應(yīng)和狀態(tài)。顯然，公民網(wǎng)絡(luò)政策參與過程中存在著不平等性，不同群體之間的數(shù)字鴻溝并沒有隨著網(wǎng)絡(luò)的普及而消失。

三、完善公民網(wǎng)絡(luò)參與政策制定的對(duì)策

(一)培育公民參與意識(shí)，提高公民網(wǎng)絡(luò)參與積極性

網(wǎng)絡(luò)參與意識(shí)是導(dǎo)致具體參與行為的直接因素［11］。因此，要促進(jìn)公民的網(wǎng)絡(luò)參與行為，就需要培養(yǎng)和提高他們的參與意識(shí)。一方面，政府需要提高公民政治主體的地位，培養(yǎng)他們的公民意識(shí)和公共精神，塑造參與性的政治文化，改變傳統(tǒng)參與的“沉默大多數(shù)”現(xiàn)象，從而增強(qiáng)公民網(wǎng)絡(luò)參與的自覺性和積極性。同時(shí)，政府還可以通過降低網(wǎng)絡(luò)參與成本，并對(duì)那些積極參與政策制定的公民給予適當(dāng)獎(jiǎng)勵(lì)，激發(fā)公民的網(wǎng)絡(luò)參與熱情。另一方面，盡管公民普遍認(rèn)為公共政策重要，但是政策議題并不一定是他們最喜歡談?wù)摰恼卧掝}，這也使公民參與政策制定的積極性不高，說明政府的政策議題設(shè)置與民眾的喜好偏離。所以，政府在政策議程的設(shè)置方面，應(yīng)該使那些影響普通群眾日常生活和切身利益的社會(huì)問題盡快進(jìn)入政府決策議程，比如道路、環(huán)境、養(yǎng)老等，從而提高他們的參與積極性。此外，面對(duì)網(wǎng)絡(luò)的快速發(fā)展，互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域的“國(guó)家回歸”逐漸得到全球性認(rèn)可［12］。政府需要加強(qiáng)對(duì)互聯(lián)網(wǎng)的有效治理，但關(guān)鍵是要在“網(wǎng)絡(luò)秩序”和“網(wǎng)絡(luò)活力”之間保持平衡。顯然，政府除了強(qiáng)化對(duì)網(wǎng)絡(luò)上非理性政策參與行為的監(jiān)管，還需要尊重公民自由表達(dá)的權(quán)利，保證網(wǎng)絡(luò)參與渠道的暢通。

(二)建立政府回應(yīng)制度，增強(qiáng)公民網(wǎng)絡(luò)參與效能

隨著網(wǎng)絡(luò)時(shí)代的到來(lái)，要推進(jìn)公民的網(wǎng)絡(luò)參與，就要加強(qiáng)政府對(duì)網(wǎng)絡(luò)的回應(yīng)能力。實(shí)驗(yàn)研究表明，公民影響政策制定應(yīng)具備三個(gè)先決條件:第一，公民愿意且能夠通過多種渠道表達(dá)自己的偏好;第二，政府愿意將公民需求整合進(jìn)政策之中;第三，政府確實(shí)將公眾部分需求整合進(jìn)政策［13］?；ヂ?lián)網(wǎng)已經(jīng)為公民提供了便捷的訴求表達(dá)渠道，政府對(duì)公民網(wǎng)絡(luò)參與意見的接受就成了影響參與效能的關(guān)鍵。為此，政府應(yīng)該建立制度化的回應(yīng)機(jī)制，對(duì)公民網(wǎng)絡(luò)參與的意見或建議給予及時(shí)的回復(fù)和反饋，從而改變對(duì)公民意見“重征集、輕反饋”“征而不取”的現(xiàn)狀。為了保證政府高效地對(duì)網(wǎng)民意見給予反饋，最好建立相應(yīng)的績(jī)效評(píng)估機(jī)制，把政府對(duì)網(wǎng)民的回復(fù)數(shù)量、回復(fù)質(zhì)量、回復(fù)滿意度等內(nèi)容納入年終考核，從而在機(jī)制上保證政府回應(yīng)的長(zhǎng)效性。而且，公民網(wǎng)絡(luò)參與需要“關(guān)口前移”，即政府不僅僅在政策征求意見階段吸納公民參與，在公共政策的議題設(shè)置環(huán)節(jié)也需要邀請(qǐng)公民參與，從而實(shí)現(xiàn)公民的實(shí)質(zhì)參與。與此同時(shí)，為了增強(qiáng)公民網(wǎng)絡(luò)參與的效能，政府還應(yīng)堅(jiān)持“兩條腿”走路，吸取傳統(tǒng)參與方式面對(duì)面的“討論、對(duì)話和協(xié)商”的優(yōu)勢(shì)，克服網(wǎng)絡(luò)參與“空間間接性”的不足，通過“線上線下”的參與活動(dòng)提高公民對(duì)政策制定的實(shí)質(zhì)影響力。

(三)縮小數(shù)字鴻溝，推進(jìn)公民網(wǎng)絡(luò)參與平等

目前，我國(guó)的互聯(lián)網(wǎng)普及率達(dá)到70．4%，公民網(wǎng)絡(luò)參與的數(shù)字鴻溝逐漸由“有或無(wú)”資源的一級(jí)數(shù)字鴻溝(thefirst－leveldigitaldivide)向數(shù)字資源使用程度、內(nèi)容與技能的群體差異的二級(jí)數(shù)字鴻溝(thesecond－leveldigitaldivide)轉(zhuǎn)變［14］。一級(jí)數(shù)字鴻溝可能會(huì)邊緣化那些無(wú)法接近網(wǎng)絡(luò)的人，使得公民的網(wǎng)絡(luò)政策參與變得排外而非包容。為此，政府應(yīng)完善互聯(lián)網(wǎng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，著力解決網(wǎng)絡(luò)覆蓋“最后一公里”問題，讓更多的公民接觸和了解網(wǎng)絡(luò)媒介，進(jìn)一步提高互聯(lián)網(wǎng)普及率，從而逐步消除一級(jí)數(shù)字鴻溝。更為重要的是，政府要提升社會(huì)群體特別是底層群體的網(wǎng)絡(luò)參與能力。缺乏互聯(lián)網(wǎng)知識(shí)和使用技能是造成不同群體之間二級(jí)數(shù)字鴻溝的主要原因，政府要有針對(duì)性地加強(qiáng)社會(huì)底層群體網(wǎng)絡(luò)知識(shí)和技能的培訓(xùn)，提升他們的網(wǎng)絡(luò)政策參與能力，減少社會(huì)不同群體間的參與不平等現(xiàn)象，讓公民網(wǎng)絡(luò)政策參與在公平環(huán)境下健康發(fā)展。當(dāng)然，對(duì)于學(xué)歷較低或年齡偏大的部分群體來(lái)說，他們可能很難掌握網(wǎng)絡(luò)政策參與的相關(guān)技能。這就需要政府在公共政策制定過程堅(jiān)持網(wǎng)絡(luò)參與與傳統(tǒng)參與渠道相結(jié)合，根據(jù)該群體的特點(diǎn)設(shè)計(jì)更為便捷的線上參與方式，并不斷優(yōu)化傳統(tǒng)的參與渠道，有效解決他們面臨的“數(shù)字鴻溝”問題。

四、結(jié)語(yǔ)

總體而言，民主是一種社會(huì)管理體制，社會(huì)成員大體上能直接或間接地參與或可以參與影響全體成員的決策［15］。伴隨著互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展，基于“互聯(lián)網(wǎng)+”背景下的公民參與公共政策制定成為我國(guó)民主政治的新趨勢(shì)。然而，現(xiàn)實(shí)生活中的網(wǎng)絡(luò)政策參與不僅受到互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的影響，還會(huì)受到公民的個(gè)體素質(zhì)、參與興趣、政治效能等因素的制約?；ヂ?lián)網(wǎng)技術(shù)對(duì)公民的網(wǎng)絡(luò)參與究竟是數(shù)字賦權(quán)抑或數(shù)字離散，取決于互聯(lián)網(wǎng)和當(dāng)前政治—制度環(huán)境之間的互動(dòng)。因此，政府除了大力提高互聯(lián)網(wǎng)的普及率之外，還需要切實(shí)增強(qiáng)公民的參與意愿和能力，消除社會(huì)群體間的數(shù)字鴻溝，從而實(shí)現(xiàn)真正的數(shù)字民主(dig-italdemocracy)。

參考文獻(xiàn)

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作者：張利周 單位：廣東醫(yī)科大學(xué)