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一、引言
黨的強調,要堅定推進生態(tài)文明建設,遵循最嚴格的生態(tài)環(huán)境保護制度。在此基礎上,礦業(yè)發(fā)展要堅持礦產資源集約節(jié)約與綜合利用原則,落實礦山生態(tài)環(huán)境保護與恢復治理工作,嚴明生態(tài)環(huán)境保護責任規(guī)章。生態(tài)文明建設以節(jié)約資源和保護環(huán)境為導向,在理念與政策層面促進各行業(yè)綠色發(fā)展。學界普遍認為生態(tài)文明建設理念有利于促進經濟綠色發(fā)展,尤其是一些資源型產業(yè)。王富林等人認為生態(tài)文明對礦業(yè)綠色發(fā)展具有啟示和理念引導作用[1]。劉敬等指出生態(tài)文明建設促使礦產資源管理方式發(fā)生轉變,對礦業(yè)綠色發(fā)展提出更高要求[2]。陰燕云等人認為生態(tài)文明建設轉變了粗放式發(fā)展模式,強調產業(yè)綠色發(fā)展和生態(tài)環(huán)境重要性[3]。司薌等人認為生態(tài)文明是當今時展主題,礦業(yè)發(fā)展須在生態(tài)文明的指導下牢固樹立綠色發(fā)展理念,堅定踐行綠色發(fā)展道路[4]。楊曉波等提出將生態(tài)文明理念融入礦業(yè)領域[5]。近年來四川省礦業(yè)快速發(fā)展,礦業(yè)集中度不斷提高[6]。2019年采礦業(yè)規(guī)模以上工業(yè)增加值同比增長7.9%,同年第二產業(yè)增加值增長7.5%,產業(yè)產值逐年增長,占工業(yè)產值比例穩(wěn)步提升,礦業(yè)經濟在城市發(fā)展中的地位愈發(fā)重要。然而在礦業(yè)發(fā)展過程中,伴隨礦產資源勘查、開發(fā)利用過程產生的環(huán)境污染,資源利用效率低下、環(huán)境污染嚴重以及科技創(chuàng)新能力不足的問題愈發(fā)突出。在新時代生態(tài)文明建設和綠色經濟不斷發(fā)展的背景下,四川省礦業(yè)發(fā)展應尋求一條綠色環(huán)保之路。
二、四川省綠色礦業(yè)發(fā)展總體情況
(一)政策支持總體情況
《四川省礦產資源總體規(guī)劃(2016-2020)》強調,要全面推進礦業(yè)生態(tài)文明建設,推進綠色勘查工作落實,持續(xù)加強綠色礦山和綠色礦業(yè)發(fā)展示范區(qū)建設。加快轉變礦產資源利用方式,推進礦業(yè)綠色發(fā)展進程,推動建設綠色礦業(yè)發(fā)展模式,全面提升礦業(yè)發(fā)展的質量和效益。目標到2020年進一步完善礦產資源保障結構,確保礦產資源的安全穩(wěn)定供應,資源節(jié)約和高效利用水平顯著提升,礦業(yè)創(chuàng)新發(fā)展能力全面提升。2017年四川省自然資源廳的《關于加快建設綠色礦山的實施意見》表示,要緊緊圍繞生態(tài)文明建設總體要求,將綠色發(fā)展理念貫穿于礦產資源生產全過程。積極推動礦業(yè)轉型升級,有效優(yōu)化礦業(yè)發(fā)展質量和效能。逐步構建部門協(xié)同、四級聯創(chuàng)的工作機制,加大優(yōu)惠政策,增加綠色礦山建設數量。目標到2020年完成100個綠色勘查示范項目,建成50個以上綠色礦業(yè)發(fā)展示范區(qū)。
(二)綠色礦山和發(fā)展示范區(qū)建設總體情況
四川以建設國家級綠色礦山試點為抓手,統(tǒng)籌推進綠色礦業(yè)轉型發(fā)展[7]。到2019年底,在自然資源部公開的國家級綠色礦山試點單位中,四川共有12家國家級綠色礦山試點單位(見表1)。按礦種類別來看,分別有頁巖氣、稀土礦、銅礦、鈦磁鐵礦、鉛銅礦、銀礦、鉛鋅礦、鐵礦、金礦、磷礦、煤礦、石灰石礦;從開采方式來看,有地下開采、露天開采、露天地下聯合開采;從公布批次來看,第二批共有7家入選、第三批共有2家入選、第四批共有3家入選。選擇開發(fā)秩序良好的資源富集區(qū)打造綠色礦業(yè)發(fā)展示范區(qū),有利于探索構建綠色礦山建設長效機制,推進礦業(yè)轉型升級和綠色發(fā)展[8]。截至2019年底,四川省建成綠色礦業(yè)發(fā)展示范區(qū)6個,分別為攀枝花綠色礦業(yè)發(fā)展示范區(qū)、樂山綠色礦業(yè)發(fā)展示范區(qū)、自貢綠色礦業(yè)發(fā)展示范區(qū)、成都綠色礦業(yè)發(fā)展示范區(qū)、德陽綠色礦業(yè)發(fā)展示范區(qū)以及達州綠色礦業(yè)發(fā)展示范區(qū)。
(三)推進綠色勘查總體情況
近年來四川省政策大力扶持綠色勘察工作,截至2019年底,四川省共確定了9個國家級重點勘查區(qū)、5個省級重點勘查區(qū)、6個限制勘查區(qū),落實了8個國家級規(guī)劃礦區(qū)、7個重點礦區(qū)、1個對國民經濟具有重要價值的礦區(qū)和17個資源保護與儲備礦區(qū)。劃定了11個省級限制開采區(qū)以及4個具有資源保護功能的省級禁止開采區(qū)。
三、四川省綠色礦業(yè)發(fā)展問題分析
(一)頂層設計不完善,政策法規(guī)亟需配套
綠色礦業(yè)的政策法規(guī)分為兩個部分,一部分針對資源勘查和開發(fā),為礦產資源集約節(jié)約與綜合利用政策;另一部分針對礦山后期修復,為礦山生態(tài)環(huán)境保護政策。自1997年《四川省礦產資源管理條例》頒布,到2018年,四川省共礦產資源集約節(jié)約與綜合利用政策26條、礦山生態(tài)環(huán)境保護政策27條,礦業(yè)綠色發(fā)展逐步規(guī)范,但總體來說相關政策法規(guī)數量較少,仍存在一些不完善的地方。第一,政策覆蓋不全面。一些資源配置和財稅支持政策只覆蓋礦產資源生命周期的中期和后期,即資源的開采以及復墾環(huán)節(jié),較少提及資源勘查環(huán)節(jié),缺乏源頭引導。截至2018年底,四川省共綠色礦業(yè)相關政策53篇,其中覆蓋中期和后期的政策有48篇,占比90.6%,涉及前期的政策不到10%。第二,優(yōu)惠政策不完善。首先是優(yōu)惠政策數量較少,綠色礦業(yè)的優(yōu)惠政策包括稅收、金融、財政、保險、用地用礦等內容,包含優(yōu)惠政策的僅占總體政策的26%,政策總體偏向約束型;其次是優(yōu)惠幅度較小,現行企業(yè)所得稅僅對符合高新技術企業(yè)認定條件的企業(yè)減征15%,在節(jié)能、降耗、環(huán)保等領域優(yōu)惠范圍不大。第三,尚未明確關于綠色礦業(yè)的法律規(guī)定,使得部分專項政策,容易因缺乏認證程序和標準而難以落實。
(二)科技創(chuàng)新弱,技術支撐有待加強
四川省礦產資源豐富,勘查開采任務重,在技術創(chuàng)新方面仍需加強(表2)。體現在:第一,礦產品產產量增速降低。以原油為例,2010~2014年四川省原油產業(yè)高速增長,由2010的15.1萬噸增長到2014年的19.2萬噸,增幅達27.2%,而在2014~2018年期間,原油產量逐年減少,至2018年僅為8.13萬噸,較2014年降幅達57.7%。第二,企業(yè)創(chuàng)新活動不夠。首先是創(chuàng)新自主性較低,2017年,采礦業(yè)開展創(chuàng)新活動企業(yè)在全部企業(yè)中占比僅為23.3%,全行業(yè)平均數據為38.9%。低于平均水平15.6%;其次創(chuàng)新能力不夠,2017年,采礦業(yè)實現創(chuàng)新企業(yè)在全部企業(yè)中占比21.4%,全行業(yè)平均水平為37.3%,低于平均水平5.9%。第三,產研融合不完善。目前技術研發(fā)和投入應用之間仍較割裂,許多新進技術因成本、專利或技術人員等問題不能實際應用。2017年,采礦業(yè)開展產品工藝創(chuàng)新活動企業(yè)占總體企業(yè)比為10.2%,最終實現產品工藝創(chuàng)新企業(yè)占全部企業(yè)比7.5%,僅有73.5%的企業(yè)實現從研發(fā)到生產,而全行業(yè)平均水平為85.0%,低于行業(yè)平均水平11.5%。第四,創(chuàng)新合作不緊密。企業(yè)間的技術創(chuàng)新交流能夠有效促進技術研發(fā),2017年,采礦業(yè)進行創(chuàng)新合作企業(yè)占全部企業(yè)的比重為7.1%,而全行業(yè)平均水平達16.3%,低于平均水平9.2%。
(三)固定資產投資減緩,企業(yè)動力不足
至2017年,四川省仍是小型礦山企業(yè)居多,如表3所示,各礦種采選業(yè)小型企業(yè)數量都明顯高于大中型企業(yè)數量,其中非金屬礦采選業(yè)小型企業(yè)所占比例最高,達89.71%,黑色金屬礦和煤炭采選業(yè)緊臨其后,分別達83.18%和69.71%,小型企業(yè)占比最低的石油和天然氣開采業(yè)也達半數,總體來說,采選業(yè)仍是以小型企業(yè)為主力軍。小型企業(yè)通常更加重視企業(yè)的個體效益,履行社會責任的觀念和能力缺乏,濫采亂挖、無證越界開發(fā),忽視周邊的生態(tài)環(huán)境和社會綜合效益,不利于礦業(yè)綠色發(fā)展。受國內外礦業(yè)市場發(fā)展放緩影響,礦山效益持續(xù)下跌,由于2012年后行業(yè)采用新的分類標準,這里探討2012-2017年的情況(圖1)。煤炭開采及洗選業(yè)資產投資呈現明顯下降走勢,由2012年261.05億元降至2017年92.69億元,降幅達64.49%。結合表1可以發(fā)現,采選業(yè)企業(yè)數中,以煤炭開采和洗選業(yè)企業(yè)數量為最高,為373家,占總數的48.76%,可以發(fā)現煤炭在四川省礦業(yè)資源中處于較為重要的位置。煤炭類企業(yè)投資積極性不高,則會影響整體礦業(yè)投資增長。
四、推進四川省綠色礦業(yè)發(fā)展路徑分析
(一)踐行生態(tài)文明,優(yōu)化資源利用方式
生態(tài)文明建設提出一條環(huán)境友好、資源節(jié)約、高效發(fā)展的可持續(xù)發(fā)展道路。礦產資源作為一種耗竭性、稀缺性以及不可再生性資源,從勘查、開采、加工到閉坑復墾的生命周期,也須充分踐行生態(tài)文明建設綠色可持續(xù)發(fā)展理念,嚴格注重礦產資源的利用效率。因此要不斷強化礦產資源的節(jié)約與綜合利用。在政府行政方面,推動勘查、開發(fā)和利用礦產資源過程的環(huán)保化和高效化,鼓勵主要礦產開采的同時強化礦產資源的集約節(jié)約管理。建立動態(tài)評價和監(jiān)測機制,實施調查評估和管理礦產資源開發(fā)利用水平。在企業(yè)管理方面,推動礦山企業(yè)適應采取高效的選礦工藝和開采技術,減少固體的產生和貯存。當貯存設施停止使用后,監(jiān)督礦山企業(yè)按照國家規(guī)定執(zhí)行封場工作,防止造成環(huán)境二次污染和生態(tài)破壞。在公共管理方面,嚴格監(jiān)督管理,進一步健全礦山企業(yè)高效和綜合利用信息公示制度。健全準入、激勵、監(jiān)管、考核等機制和辦法,形成覆蓋勘查、評價、開發(fā)、閉坑全過程的礦產資源節(jié)約與綜合利用制度體系[9]。
(二)精準政策引導,完善管理體制機制
在資源規(guī)劃方面,統(tǒng)籌區(qū)域劃分,做好宏觀調控,制定勘查開采標準體系。對于不同類型、各個區(qū)域的礦產資源實行差別化政策制定和管理措施。在礦業(yè)權方面,推進權力清單制度,進一步簡化礦業(yè)權審批的程序和流程[10],充分利用互聯網的信息透明化,將礦業(yè)權出讓競爭性環(huán)節(jié)納入公共資源交易平臺[11]。在服務方式方面,標準精細化審批管理改革,降低行政審批成本,靈活利用政府網站、公眾號等公眾平臺。在資金優(yōu)惠政策方面,采用動態(tài)稅費適應機制,跟隨國家動態(tài),實施從價計征。在信息管理方面,加強對稅收優(yōu)惠政策落地的管理,規(guī)范辦事流程,確保信息的公開可詢。在資金分配方面,對于達到或高于礦產資源“三率”標準的,以及對低品位、共伴生、難選冶及尾礦資源達到高效利用標準的企業(yè)和礦山優(yōu)先分配。在監(jiān)督管理方面,強化監(jiān)管,配套制定約束激勵機制,重點監(jiān)管企業(yè)和礦山優(yōu)化內部資金流管理、綠色礦山和綠色礦業(yè)示范區(qū)的建設工作以及自然資源廳規(guī)劃的重點工程。
(三)加強技術創(chuàng)新,發(fā)揮技術先進優(yōu)勢
打造地質礦產技術創(chuàng)新平臺。首先是人才交流平臺,建設覆蓋礦產資源開發(fā)利用全生命周期的地質礦產研究平臺;其次是企業(yè)創(chuàng)新平臺,鼓勵建立科技投入體系,推動科技成果投入應用,增強效能;最后是政府管理平臺,構建聯合推進機制,針對重點創(chuàng)新科技做好技術示范推廣和產業(yè)化應用的銜接工作。開發(fā)和應用創(chuàng)新技術。首先統(tǒng)籌工作,首先明確各礦種和各技術的優(yōu)先等級,指揮各組織重點開展研究;其次完成信息公開,公布目前四川省在勘查開采、綜合利用以及循環(huán)利用方面的先進技術;最后統(tǒng)一工作標準,對從新興技術創(chuàng)新到能夠形成產業(yè)化應用的過程形成詳細的執(zhí)行規(guī)范,平衡科研院所和礦山企業(yè)的利益和責任。
作者:秦思露 黃寰
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