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一西部地區(qū)推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的支撐環(huán)境分析

諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)獲得者Arrow認(rèn)為支撐環(huán)境對(duì)區(qū)域發(fā)展有著重大影響。推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化，同樣存在一個(gè)支撐環(huán)境問(wèn)題。新型城鎮(zhèn)化以“人”的城鎮(zhèn)化為核心，以城市群為主體形態(tài)，以綜合承載能力為保障，以新型工業(yè)化為動(dòng)力，強(qiáng)調(diào)在產(chǎn)業(yè)支撐、人居環(huán)境、社會(huì)保障等方面實(shí)現(xiàn)由“鄉(xiāng)”到“城”的真正轉(zhuǎn)變，最終達(dá)到“人的無(wú)差別發(fā)展”。基于西部地區(qū)推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化面臨的主要問(wèn)題，本文認(rèn)為西部地區(qū)新型城鎮(zhèn)化的支撐環(huán)境主要體現(xiàn)為制度、經(jīng)濟(jì)、人才、社會(huì)支撐環(huán)境，四者通過(guò)互動(dòng)共同作用于新型城鎮(zhèn)化。制度支撐環(huán)境和經(jīng)濟(jì)支撐環(huán)境形成具有產(chǎn)業(yè)支撐、財(cái)力支撐的城市群，通過(guò)加大人力資本投資、就業(yè)救助等實(shí)現(xiàn)人的城鎮(zhèn)化，通過(guò)構(gòu)建服務(wù)型政府、完善社會(huì)保障為新型城鎮(zhèn)化提供社會(huì)服務(wù)保障。西部地區(qū)推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化，應(yīng)關(guān)注區(qū)域發(fā)展的可持續(xù)、社會(huì)發(fā)展的和諧、城市的競(jìng)爭(zhēng)力等問(wèn)題，加快支撐環(huán)境的建設(shè)。

二西部地區(qū)新型城鎮(zhèn)化支撐環(huán)境建設(shè)策略

1完善城鎮(zhèn)化規(guī)劃體系

調(diào)整城市結(jié)構(gòu)，為新型城鎮(zhèn)化提供制度支撐和空間保障根據(jù)新型城鎮(zhèn)化的本質(zhì)要求和城鎮(zhèn)化發(fā)展實(shí)際，西部地區(qū)應(yīng)完善城鎮(zhèn)化規(guī)劃體系，調(diào)整城市結(jié)構(gòu)，以城市群為主態(tài)，走大中小城市和農(nóng)村協(xié)調(diào)發(fā)展的路徑，實(shí)現(xiàn)“點(diǎn)—線—面”結(jié)合。

1.1在強(qiáng)化以成都、重慶和西安為中心的西三角經(jīng)濟(jì)區(qū)樞紐基礎(chǔ)上，推進(jìn)泛西三角經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)打破重慶、成都、西安的行政區(qū)劃編制，建立西三角經(jīng)濟(jì)區(qū)，以其為樞紐，形成更加完善的城市群網(wǎng)絡(luò)。同時(shí)，加快以南寧為中心的北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)、以呼和浩特為中心的呼—包—鄂經(jīng)濟(jì)區(qū)、以昌吉和烏魯木齊為中心的天山北坡城市群為基礎(chǔ)的泛西三角經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)步伐，將其變成西部地區(qū)城市網(wǎng)絡(luò)的二級(jí)樞紐中心。

1.2依托交通線，發(fā)展軌道式和發(fā)散式城市群依托蘭新線，東西走向的河西走廊式發(fā)展；依托包蘭線，以蘭州、白銀、烏海為中心的蘭烏走廊式發(fā)展。在交通線的基礎(chǔ)上，以城市為中心發(fā)展發(fā)散式城市群，依托貴昆線、成昆線、南昆線，以昆明、貴陽(yáng)、南寧為中心的西南部城市群，依托蘭新線、北疆線、南疆線以吉昌為中心的天山北坡的發(fā)散式城市群，依托蘭青線，以蘭州、白銀、西寧為中心的蘭白西的發(fā)散式城市群。

1.3走不均衡發(fā)展道路，建設(shè)生態(tài)型小城鎮(zhèn)費(fèi)孝通認(rèn)為，小城鎮(zhèn)是一種比農(nóng)村社區(qū)高一層次的社會(huì)實(shí)體，無(wú)論從地域、人口、經(jīng)濟(jì)等因素看，它們都既具有與農(nóng)村相異的特點(diǎn)，又都與農(nóng)村保持著不可缺少的聯(lián)系。西部地區(qū)缺少與大城市相匹配的有特色的小城市，大城市難以充分發(fā)揮擴(kuò)散效應(yīng)，形不成對(duì)其腹地尤其是農(nóng)村的強(qiáng)有力經(jīng)濟(jì)輻射。因此，西部地區(qū)要把小城鎮(zhèn)建設(shè)作為推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的重要環(huán)節(jié)，依據(jù)地域特色、文化特色、民族特色等，走不均衡發(fā)展道路，建設(shè)生態(tài)型小城鎮(zhèn)。生態(tài)型小城鎮(zhèn)強(qiáng)調(diào)發(fā)展的地方化、生態(tài)化和多元化，在城鎮(zhèn)化中起到承上啟下，服務(wù)農(nóng)村的功能。建設(shè)中，以信息和空間的通達(dá)性為基礎(chǔ)，以綠色農(nóng)業(yè)為導(dǎo)向，建立城鄉(xiāng)之間的經(jīng)濟(jì)連接網(wǎng)絡(luò)、社區(qū)間的社會(huì)連接網(wǎng)絡(luò)。

1.4引導(dǎo)人口有序流動(dòng)，形成合理的城市結(jié)構(gòu)西部地區(qū)應(yīng)根據(jù)城鎮(zhèn)化路徑，規(guī)劃人口布局，通過(guò)優(yōu)惠政策和基礎(chǔ)設(shè)施的完善吸引人口向相應(yīng)的城市、小鎮(zhèn)流動(dòng)。加快寧夏、西藏、青海、新疆這些一枝獨(dú)秀省區(qū)的特大城市、大城市建設(shè)步伐，填補(bǔ)這些省區(qū)大城市空缺。在西藏、青海依托青藏線及延伸線，擴(kuò)大格爾木、那曲、日喀則、林芝等城市的規(guī)模，依托那曲物流中心使其成為西藏經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新引擎。在新疆，依托蘭新線，發(fā)展吐魯番、阿克蘇、哈密等城市；在寧夏，進(jìn)一步發(fā)展旅游資源豐富的中衛(wèi)、吳忠等城市。

2加快區(qū)域價(jià)值創(chuàng)造和轉(zhuǎn)移活動(dòng)，為新型城鎮(zhèn)化提供經(jīng)濟(jì)支撐

2.1發(fā)揮比較優(yōu)勢(shì)，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，形成新型城鎮(zhèn)化的產(chǎn)業(yè)支撐一是，基于西部地區(qū)豐富和獨(dú)特的自然和文化資源，發(fā)展生態(tài)旅游、民族旅游等特色產(chǎn)業(yè)，以產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)城鎮(zhèn)、推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，加速城鎮(zhèn)化發(fā)展；二是，針對(duì)西部地區(qū)脆弱的生態(tài)環(huán)境發(fā)展特色優(yōu)勢(shì)農(nóng)業(yè)，將綠色農(nóng)業(yè)作為主導(dǎo)模式，進(jìn)一步推進(jìn)設(shè)施農(nóng)業(yè)、觀光農(nóng)業(yè)、循環(huán)農(nóng)業(yè)發(fā)展；三是，推進(jìn)以金融、物流、咨詢等為核心的現(xiàn)代服務(wù)業(yè)發(fā)展，優(yōu)化西部地區(qū)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)；四是，依據(jù)西部地區(qū)新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃，發(fā)揮其資源豐富、要素成本低等優(yōu)勢(shì)，積極承接國(guó)內(nèi)外產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)升級(jí)，使工業(yè)化與新型城鎮(zhèn)化匹配。

2.2加大區(qū)域營(yíng)銷力度，形成新型城鎮(zhèn)化的區(qū)域價(jià)值支撐區(qū)域營(yíng)銷需綜合考慮區(qū)域的社會(huì)經(jīng)濟(jì)、歷史文化等因素。西部地區(qū)一方面應(yīng)依托黃河流域文化、長(zhǎng)江流域文化、民族風(fēng)情文化有針對(duì)性地對(duì)區(qū)域進(jìn)行科學(xué)定位，樹(shù)立良好的區(qū)域形象，突出區(qū)域的比較優(yōu)勢(shì)和核心競(jìng)爭(zhēng)力，如云南映象、甘肅的絲路花雨等；另一方面，依托絲綢之路，挖掘新絲綢之路交通大通道、綠色能源大通道、物流大通道的潛能，擴(kuò)大對(duì)外開(kāi)放度，從外部引進(jìn)資金、技術(shù)、人才等資源，實(shí)現(xiàn)區(qū)域資源與能力的互補(bǔ)。

3加大人力資本投資，為新型城鎮(zhèn)化提供人才支撐

我國(guó)資源豐裕的地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度普遍要慢于資源貧瘠的地區(qū)，存在著“資源詛咒”效應(yīng)[9]。西部地區(qū)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中要跳出強(qiáng)資源、弱發(fā)展的怪圈，打破“資源詛咒”效應(yīng)，就必須加大人力資本投資，引進(jìn)和培育人才。

3.1以資源和能力互補(bǔ)為導(dǎo)向，加強(qiáng)高層次人才的引進(jìn)、使用、培養(yǎng)和激勵(lì)高層次人才是地區(qū)可持續(xù)發(fā)展能力的主導(dǎo)因素，是提升地區(qū)發(fā)展核心競(jìng)爭(zhēng)力的引擎。一是，進(jìn)一步優(yōu)化針對(duì)西部地區(qū)的博士服務(wù)團(tuán)、西部之光、千人計(jì)劃、援藏計(jì)劃、援疆計(jì)劃、援青計(jì)劃的管理體制，拓展源頭，強(qiáng)化激勵(lì)；二是，依據(jù)區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、人才需求，在引進(jìn)人才時(shí)，注重創(chuàng)新型人才、技術(shù)型實(shí)用人才，優(yōu)化引進(jìn)人才的住房、科研、落戶等政策環(huán)境。使用高層次人才時(shí)，應(yīng)實(shí)現(xiàn)人盡其職，職盡其能，使人才自身成長(zhǎng)、價(jià)值實(shí)現(xiàn)和城市發(fā)展實(shí)現(xiàn)良性互動(dòng)；三是，完善以知識(shí)資本化為核心的激勵(lì)機(jī)制，積極推進(jìn)技術(shù)、管理入股，建立人才柔性流動(dòng)機(jī)制，讓城市尤其是城市群中的中心城市成為高層次人才集聚、培訓(xùn)和交流中心。

3.2以就業(yè)力為導(dǎo)向，加大農(nóng)民工的培訓(xùn)救助新型城鎮(zhèn)化的核心是人的城鎮(zhèn)化，實(shí)現(xiàn)由地域轉(zhuǎn)移的粗放式城鎮(zhèn)化向身份轉(zhuǎn)移、職業(yè)轉(zhuǎn)移的內(nèi)涵式城鎮(zhèn)化的轉(zhuǎn)變，而其中的關(guān)鍵在于農(nóng)民工就業(yè)力的提升。國(guó)家統(tǒng)計(jì)局的2013年全國(guó)農(nóng)民工監(jiān)測(cè)調(diào)查報(bào)告顯示：接受過(guò)技能培訓(xùn)的農(nóng)民工僅占32.7%，西部地區(qū)56.4%農(nóng)民工局限在建筑業(yè)、制造業(yè)、批發(fā)和零售業(yè)就業(yè)。我們必須以就業(yè)力為導(dǎo)向，構(gòu)建農(nóng)民工就業(yè)力模型，實(shí)施分類、分層培訓(xùn)，提升農(nóng)民工的就業(yè)力。對(duì)于文化程度比較低、成就動(dòng)機(jī)低的培訓(xùn)對(duì)象，重點(diǎn)對(duì)其進(jìn)行免費(fèi)的生存能力培訓(xùn)，可以在各街道辦事處、社區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立就業(yè)服務(wù)中心，免費(fèi)開(kāi)展培訓(xùn)和就業(yè)咨詢服務(wù)；對(duì)于文化程度比較高、成就動(dòng)機(jī)強(qiáng)的農(nóng)民工，可以對(duì)其進(jìn)行發(fā)展能力的培訓(xùn)。

3.3形成以政府為主導(dǎo)的“國(guó)家+社會(huì)+企業(yè)”多元化籌資模式，加大教育、科技、培訓(xùn)等人力資本投資美國(guó)西部大開(kāi)發(fā)成功的經(jīng)驗(yàn)之一是政府主導(dǎo)的科技、教育、人才西部特惠政策，催生了斯坦福大學(xué)、硅谷等世界知名大學(xué)、頂尖創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)基地。我國(guó)西部地區(qū)高層次人才存在總量偏少、分布不合理、流失嚴(yán)重等問(wèn)題，制約著城鎮(zhèn)化的發(fā)展。一是，發(fā)展多元化教育模式，形成國(guó)家、社會(huì)和個(gè)人共同參與教育投資的格局。在保證義務(wù)教育的基礎(chǔ)上，使高中教育、職業(yè)技術(shù)教育和民族地區(qū)的民族教育等并進(jìn)發(fā)展。加強(qiáng)高校、科研機(jī)構(gòu)與企業(yè)的合作，改變?nèi)瞬排囵B(yǎng)模式，并鼓勵(lì)高校、企業(yè)、社會(huì)組織加大繼續(xù)教育和培訓(xùn)力度；二是，通過(guò)稅收、金融政策傾斜和引導(dǎo)，鼓勵(lì)各類組織、個(gè)人投入研發(fā)，尤其是西部地區(qū)急需的節(jié)能技術(shù)、新能源、新材料、生物技術(shù)、環(huán)保技術(shù)；三是，加大醫(yī)療衛(wèi)生等健康投資，發(fā)展社區(qū)醫(yī)療服務(wù)機(jī)構(gòu)。

4提高城市綜合承載力和管理效率，為新型城鎮(zhèn)化提供服務(wù)支撐

4.1建設(shè)服務(wù)型政府，加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)的提供，提升管理效率積極推進(jìn)服務(wù)型政府建設(shè)，打破行政區(qū)劃的限制，依據(jù)城鎮(zhèn)化規(guī)劃建立西三角、泛西三角大經(jīng)濟(jì)區(qū)指揮和協(xié)調(diào)中心，建立功能齊全的綜合管理信息系統(tǒng)，加強(qiáng)對(duì)西部地區(qū)綜合信息的動(dòng)態(tài)跟蹤、聯(lián)通共享，增強(qiáng)政府的回應(yīng)性，提升管理效率。同時(shí)，建立“國(guó)家+社會(huì)+個(gè)人”的資金籌集渠道，加大財(cái)政傾斜力度，以道路面積和長(zhǎng)度、綠地面積、公共交通、水、氣、暖、電、交通、通信、教育等承載力為目標(biāo)，全面推進(jìn)硬件設(shè)施和軟件環(huán)境建設(shè)，不斷提高公共服務(wù)能力，改善城鄉(xiāng)人民生產(chǎn)生活環(huán)境。

4.2完善對(duì)弱勢(shì)群體尤其是農(nóng)民工的社會(huì)保障，為城鎮(zhèn)化提供穩(wěn)定的社會(huì)環(huán)境2013年全國(guó)農(nóng)民工達(dá)到26894萬(wàn)人，西部地區(qū)外出農(nóng)民工達(dá)到5250萬(wàn)，其中跨省流出2840萬(wàn)人，82.7%流向東部地區(qū)。隨著新型城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，農(nóng)民工總?cè)藬?shù)還以每年800萬(wàn)左右的速度遞增。與第一代農(nóng)民工的“宜城亦鄉(xiāng)”狀況不同，第二代農(nóng)民工日益成為“非城非鄉(xiāng)”的“邊緣人”，在就業(yè)過(guò)程中普遍存在著邊緣化、短工化、低待遇、低保障等現(xiàn)象。農(nóng)民工能力的缺失導(dǎo)致就業(yè)排斥，而就業(yè)排斥進(jìn)一步導(dǎo)致權(quán)力排斥（如社會(huì)保障權(quán)力）、社會(huì)空間排斥，并最終遭受社會(huì)關(guān)系排斥，從而在喧鬧的城市中成為“孤島”。政府應(yīng)健全相關(guān)的法律制度，將農(nóng)民工市民化問(wèn)題納入城市發(fā)展的戰(zhàn)略規(guī)劃中，對(duì)最低工資制度、就業(yè)保護(hù)、勞動(dòng)工資協(xié)商、社會(huì)對(duì)話、收入分配制度等方面不斷改革，解決農(nóng)民工的社會(huì)保險(xiǎn)繳納、接續(xù),心理救助、住房保障等問(wèn)題。西部地區(qū)的城鎮(zhèn)化問(wèn)題是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，既涉及到城市本身的建設(shè)、又涉及到經(jīng)濟(jì)發(fā)展、人力資源保障。西部地區(qū)必須從全局出發(fā)、統(tǒng)一規(guī)劃，達(dá)到天時(shí)、地利、人和，從而推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的實(shí)現(xiàn)。

作者：付春香單位：甘肅政法學(xué)院