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作者：文杰單位：華東政法大學(xué)博士后流動(dòng)站

環(huán)境信托與環(huán)境公共信托是兩個(gè)不同的概念。環(huán)境公共信托是美國(guó)密執(zhí)安大學(xué)的薩克斯教授于1970年發(fā)表的論文《自然資源法中的公共信托理論：有效的司法干預(yù)》中首先提出的概念，它是指將環(huán)境資源作為信托財(cái)產(chǎn)、以全體美國(guó)人﹙包括當(dāng)代人和后代人﹚為委托人和受益人、以美國(guó)政府為受托人、以環(huán)境資源的可持續(xù)利用為目的而設(shè)立的一種信托［3］?？梢?，兩者的區(qū)別主要在于：其一，環(huán)境公共信托的受托人為政府，而環(huán)境信托的受托人是具有環(huán)境生態(tài)保護(hù)能力的民間組織。其二，環(huán)境公共信托的委托人和受益人均為全體民眾，而環(huán)境信托的委托人是特定的土地等環(huán)境資源的所有人，受益人則是不特定的社會(huì)公眾。在我國(guó)，由于土地等環(huán)境資源屬于國(guó)家或集體所有，因而，環(huán)境信托的委托人只能是國(guó)家或集體。

由于環(huán)境信托的目的在于保護(hù)生態(tài)環(huán)境，受益人為不特定的社會(huì)公眾，因此，從性質(zhì)上看，環(huán)境信托應(yīng)屬于一種公益信托。我國(guó)《信托法》第60條即明確規(guī)定：“為了下列公共利益目的之一而設(shè)立的信托，屬于公益信托：……發(fā)展環(huán)境保護(hù)事業(yè)，維護(hù)生態(tài)環(huán)境……?！敝档米⒁獾氖牵h(huán)境信托的目的應(yīng)當(dāng)具有絕對(duì)的、排他的公益性，不得含有非公益的目的。例如，2004年12月13日，成都衡平信托公司采用集合資金信托計(jì)劃的方式公開向社會(huì)募集4500萬元資金，專項(xiàng)用于都江堰市城區(qū)污水管道建設(shè)。這是衡平信托公司首次貸款參與環(huán)保項(xiàng)目，也是四川省首次采取信托方式參與環(huán)保事業(yè)。通過此方式，投資者預(yù)計(jì)年收益率為5%。為保障投資者的資金安全，衡平信托公司還為該計(jì)劃設(shè)置了土地抵押、污水廠設(shè)備抵押、都江堰市污水處理費(fèi)收費(fèi)權(quán)抵押等風(fēng)險(xiǎn)防范措施［5］。這一信托雖然具有保護(hù)環(huán)境的目的，但并非實(shí)質(zhì)意義上的環(huán)境信托，它其實(shí)是將環(huán)境保護(hù)事業(yè)與集合資金信托計(jì)劃的投資理財(cái)功能相結(jié)合的一種信托。在該信托中，委托人的目的首先在于投資和營(yíng)利，只是附帶起到了保護(hù)環(huán)境的作用，因此，將其定性為私益信托更為適宜。

環(huán)境信托制度的價(jià)值

信托制度是一種為他人利益管理財(cái)產(chǎn)的制度，在英美法系國(guó)家和部分大陸法系國(guó)家、地區(qū)得到了普遍的運(yùn)用與發(fā)展，我國(guó)也于2001年頒布《信托法》，引進(jìn)了信托制度。盡管不同國(guó)家和地區(qū)的信托制度存在著差異，但信托的基本理念在各國(guó)和地區(qū)都是相同的，即信托財(cái)產(chǎn)的權(quán)利主體與利益主體相分離、信托財(cái)產(chǎn)的獨(dú)立性、有限責(zé)任和信托管理的連續(xù)性［6］。正是信托具有的這些基本理念，使得環(huán)境信托制度在我國(guó)的環(huán)境保護(hù)中發(fā)揮著獨(dú)特的價(jià)值。具體而言：

﹙一﹚有利于彌補(bǔ)政府管理環(huán)境的不足

目前，我國(guó)政府管理環(huán)境主要依靠以發(fā)放污染排放許可證為中心的行政管制和按照污染排放量征收排污費(fèi)的經(jīng)濟(jì)手段。盡管這些環(huán)境管理方式對(duì)保護(hù)環(huán)境起到了重要作用，但由于政府管理部門—58—、物力與資金等方面的不足以及有的地方為追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展而不惜犧牲環(huán)境，使得環(huán)境保護(hù)的效果不甚理想，環(huán)境污染與破壞問題已成為制約國(guó)家經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的重要因素。信托的基本理念之一是信托財(cái)產(chǎn)的權(quán)利主體與利益主體相分離，即信托一旦有效設(shè)立，受托人便享有以自己的名義管理和處分信托財(cái)產(chǎn)的權(quán)利，但其應(yīng)將由此產(chǎn)生的利益交付給委托人指定的受益人，并在信托終止時(shí)將信托財(cái)產(chǎn)也交付給該受益人或信托文件指定的其他人，其自身僅能依據(jù)信托文件的約定取得一定報(bào)酬。據(jù)此，通過設(shè)立環(huán)境信托，政府﹙在我國(guó)，由政府具體代表國(guó)家行使所有權(quán)﹚將特定的土地等環(huán)境資源委托給具有環(huán)境生態(tài)保護(hù)能力的受托人進(jìn)行管理。在信托期間，由于受托人是以自己的名義管理該土地等環(huán)境資源的，基于其公益組織的屬性和擁有該環(huán)境資源之后的歸屬感，其將依信托法和信托合同的規(guī)定運(yùn)用保護(hù)環(huán)境生態(tài)的能力優(yōu)勢(shì)，對(duì)受托的環(huán)境資源進(jìn)行有效管理，社會(huì)公眾因此可以享受生態(tài)環(huán)境的共同利益，同時(shí)還便于避免為了地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展而犧牲環(huán)境現(xiàn)象的發(fā)生。在信托終止時(shí)，政府可以恢復(fù)行使對(duì)土地等環(huán)境資源的各項(xiàng)權(quán)利。這樣，有利于彌補(bǔ)政府管理環(huán)境的不足。

﹙二﹚有利于實(shí)現(xiàn)對(duì)環(huán)境的合理利用和持續(xù)保護(hù)

信托的一個(gè)基本理念是有限責(zé)任，這既體現(xiàn)在信托的內(nèi)部關(guān)系中，也體現(xiàn)在信托的外部關(guān)系中。信托內(nèi)部關(guān)系中的有限責(zé)任表現(xiàn)為受托人對(duì)受益人支付信托利益，僅以信托財(cái)產(chǎn)為限負(fù)有限清償責(zé)任。換言之，在信托事務(wù)處理過程中，只要受托人沒有違反職責(zé)，即使未能取得信托利益或造成了信托財(cái)產(chǎn)的損失，受托人也不以自有財(cái)產(chǎn)負(fù)個(gè)人責(zé)任。信托外部關(guān)系中的有限責(zé)任則表現(xiàn)為受托人對(duì)因信托事務(wù)處理所發(fā)生的債務(wù)，以信托財(cái)產(chǎn)為限負(fù)有限清償責(zé)任；只有當(dāng)其違反職責(zé)時(shí)，才以自有財(cái)產(chǎn)承擔(dān)清償責(zé)任。同時(shí)，信托又是一種具有長(zhǎng)期性和穩(wěn)定性的財(cái)產(chǎn)管理制度。這根源于信托管理的連續(xù)性之中，主要表現(xiàn)為信托成立后，除非受托人違反信托目的處分信托財(cái)產(chǎn)或者管理處分信托財(cái)產(chǎn)有重大過失，委托人不得解任受托人；受托人一旦接受信托，非經(jīng)委托人和受益人同意﹙若該信托屬于公益信托的，須經(jīng)公益信托管理機(jī)構(gòu)同意﹚，不得隨意辭去其職務(wù)；只有當(dāng)受托人出現(xiàn)死亡、被宣告為無民事行為能力人或限制民事行為能力人、解散、破產(chǎn)、辭職或被解任等法定情形時(shí)，其職責(zé)方才終止。信托的有限責(zé)任理念有助于激發(fā)環(huán)境信托的受托人經(jīng)營(yíng)管理土地等環(huán)境資源的能動(dòng)性與創(chuàng)造性，對(duì)受托的土地等環(huán)境資源進(jìn)行專業(yè)化管理和合理利用，充分發(fā)揮這些環(huán)境資源的效益，而絕非只是使其成為一個(gè)靜止的生態(tài)保存庫而已。而信托管理的連續(xù)性理念可使受托人對(duì)土地等環(huán)境資源的管理做好長(zhǎng)期規(guī)劃，防止短期行為影響土地等環(huán)境資源的價(jià)值。這樣，有利于實(shí)現(xiàn)對(duì)環(huán)境的合理利用和持續(xù)保護(hù)。

﹙三﹚有利于有效保障環(huán)境的安全

根據(jù)信托財(cái)產(chǎn)的獨(dú)立性理念，信托一旦有效設(shè)立，信托財(cái)產(chǎn)即從委托人、受托人和受益人的自有財(cái)產(chǎn)中分離出來，而成為一項(xiàng)獨(dú)立運(yùn)作的財(cái)產(chǎn)，僅服從于信托目的。信托財(cái)產(chǎn)的獨(dú)立性產(chǎn)生了以下重要的法律后果：其一，委托人、受托人和受益人中任何一方的債權(quán)人都無法主張以信托財(cái)產(chǎn)償債。其二，委托人或受托人死亡、解散、破產(chǎn)或被撤銷的，信托財(cái)產(chǎn)不得作為其遺產(chǎn)或清算財(cái)產(chǎn)。有的學(xué)者形象地將之稱為信托的“閉鎖效應(yīng)”———“信托一旦設(shè)立，信托財(cái)產(chǎn)即自行封閉與外界隔絕”［7］。將信托財(cái)產(chǎn)的獨(dú)立性理念運(yùn)用到環(huán)境信托中，可使受托人將其自有財(cái)產(chǎn)與作為信托財(cái)產(chǎn)的土地等環(huán)境資源區(qū)分開來，其債權(quán)人不能主張以該土地等環(huán)境資源及其所生利益償債；即使受托人發(fā)生了解散、被撤銷等情形而終止，受托的土地等環(huán)境資源也不可能作為其清算財(cái)產(chǎn)。這樣，有利于有效保障土地等環(huán)境資源的安全。

環(huán)境信托制度的構(gòu)建

為保障環(huán)境信托規(guī)范、有序地運(yùn)行，世界上一些國(guó)家和地區(qū)專門制定了有關(guān)環(huán)境信托的法律。例如，英國(guó)早在1907年就制定了《國(guó)民信托法》；我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)于2003年頒布了“環(huán)境保護(hù)公益信托許可及監(jiān)督辦法”。借鑒其他國(guó)家和地區(qū)的立法例，筆者認(rèn)為，在環(huán)境信托的立法方式上，我國(guó)可考慮先由環(huán)境保護(hù)部制定《環(huán)境信托實(shí)施辦法》，然后在將來修改《環(huán)境保護(hù)法》、《信托法》時(shí)增加環(huán)境信托制度的內(nèi)容。在具體設(shè)計(jì)我國(guó)的環(huán)境信托制度時(shí)，應(yīng)重點(diǎn)注意以下幾個(gè)方面的問題：

﹙一﹚環(huán)境信托的受托人

選任合適的受托人對(duì)環(huán)境信托的運(yùn)行效果至關(guān)重要。我國(guó)《信托法》第24條規(guī)定：“受托人應(yīng)當(dāng)是具有完全民事行為能力的自然人、法人。法律、行政法規(guī)對(duì)受托人的條件另有規(guī)定的，從其規(guī)定?！杯h(huán)境保護(hù)屬于社會(huì)公益事業(yè)，且專業(yè)性強(qiáng)、耗費(fèi)的人力物力量大，一般的自然人、法人不宜擔(dān)任環(huán)境信托的受托人，而由具有環(huán)境生態(tài)保護(hù)能力的民間環(huán)保組織作為受托人較為合適。因?yàn)閺拿耖g環(huán)保組織的宗旨而言，可以說與環(huán)境信托的理念不謀而合，二者均在于保護(hù)環(huán)境；民間環(huán)保組織的成員眾多，其中多數(shù)成員都擁有較高的學(xué)識(shí)和專業(yè)技能，并且其物質(zhì)和資金來源較為廣泛，便于開展環(huán)境保護(hù)工作。在其他國(guó)家和地區(qū)，環(huán)境信托的受托人也是由民間環(huán)保組織來擔(dān)任的。如英國(guó)的國(guó)民信托組織、日本的財(cái)團(tuán)法人自然保育協(xié)會(huì)等。環(huán)境信托的受托人在享有自主管理環(huán)境資源權(quán)利的同時(shí)，應(yīng)履行相應(yīng)的義務(wù)。這些義務(wù)應(yīng)主要包括：﹙1﹚忠實(shí)義務(wù)。環(huán)境信托的受托人在對(duì)環(huán)境資源的日常管理活動(dòng)中應(yīng)以社會(huì)公眾利益的最大化為出發(fā)點(diǎn)，不能為自己謀取不當(dāng)利益。﹙2﹚親自管理義務(wù)。委托人是基于對(duì)受托人環(huán)境保護(hù)能力的信任，而將環(huán)境資源委托給受托人管理的。環(huán)境信托的受托人應(yīng)親自管理受托的環(huán)境資源，不能再委托其他人進(jìn)行管理。﹙3﹚謹(jǐn)慎義務(wù)。環(huán)境信托的受托人應(yīng)以民間環(huán)保組織普遍具有的謹(jǐn)慎態(tài)度來管理受托的環(huán)境資源。﹙4﹚報(bào)告義務(wù)。環(huán)境信托的受托人應(yīng)定期、及時(shí)地將環(huán)境資源的運(yùn)行情況，向信托監(jiān)察人、管理機(jī)構(gòu)等主體報(bào)告，并且接受它們的質(zhì)詢、對(duì)相關(guān)情況作出說明。

﹙二﹚環(huán)境信托的管理機(jī)構(gòu)

我國(guó)《信托法》第62條規(guī)定：“公益信托的設(shè)立和確定其受托人，應(yīng)當(dāng)經(jīng)有關(guān)公益事業(yè)的管理機(jī)構(gòu)﹙以下簡(jiǎn)稱公益事業(yè)管理機(jī)構(gòu)﹚批準(zhǔn)。未經(jīng)公益事業(yè)管理機(jī)構(gòu)的批準(zhǔn)，不得以公益信托的名義進(jìn)行活動(dòng)?！钡珜?duì)于哪些機(jī)構(gòu)是公益事業(yè)管理機(jī)構(gòu)，該法沒有作出明確的規(guī)定。筆者認(rèn)為，可由全國(guó)人大環(huán)境與資源委員會(huì)擔(dān)任環(huán)境信托的管理機(jī)構(gòu)。理由如下：﹙1﹚便于開展環(huán)境信托的批準(zhǔn)和管理工作。環(huán)境信托的信托財(cái)產(chǎn)為特定的土地等環(huán)境資源，往往可由多個(gè)行政主管部門進(jìn)行監(jiān)管。例如，濕地的保護(hù)涉及環(huán)保、水利、國(guó)土等諸多行政主管部門，難以確定由哪個(gè)行政主管部門作為濕地信托的管理機(jī)構(gòu)。而由全國(guó)人大環(huán)境與資源委員會(huì)擔(dān)任環(huán)境信托的管理機(jī)構(gòu)，則便于統(tǒng)一開展環(huán)境信托的批準(zhǔn)和管理工作。﹙2﹚有利于增強(qiáng)對(duì)環(huán)境信托管理的權(quán)威性、嚴(yán)肅性。全國(guó)人大環(huán)境與資源委員會(huì)專門負(fù)責(zé)環(huán)境資源領(lǐng)域的立法以及開展執(zhí)法監(jiān)督檢查等工作，由其擔(dān)任環(huán)境信托的管理機(jī)構(gòu)，可以體現(xiàn)出對(duì)環(huán)境信托的審慎態(tài)度和對(duì)環(huán)境保護(hù)的重視程度。不過，現(xiàn)行法律未就公益信托的管理機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)公益信托的設(shè)立和確定受托人時(shí)應(yīng)考慮的因素或判斷基準(zhǔn)作出明確的規(guī)定，這將不利于全國(guó)人大環(huán)境與資源委員會(huì)開展環(huán)境信托的批準(zhǔn)工作。為此，可考慮在全國(guó)人大環(huán)境與資源委員會(huì)設(shè)置一個(gè)常態(tài)性質(zhì)的環(huán)境信托批準(zhǔn)及監(jiān)督咨詢機(jī)構(gòu)。該機(jī)構(gòu)可由國(guó)家環(huán)境保護(hù)部、學(xué)者專家與民間環(huán)境保護(hù)組織的代表組成，定期召開會(huì)議討論環(huán)境信托的申請(qǐng)、批準(zhǔn)等事項(xiàng)。其在審查是否作出批準(zhǔn)決定時(shí)，不應(yīng)局限于受托人的財(cái)務(wù)狀況或組織規(guī)模，主要應(yīng)審查受托人是否具備專業(yè)能力管理信托財(cái)產(chǎn)。甚至國(guó)外環(huán)境保護(hù)組織若有意愿擔(dān)任受托人，該機(jī)構(gòu)也可考量國(guó)內(nèi)環(huán)境保護(hù)技術(shù)與專業(yè)能力不足等因素，準(zhǔn)許國(guó)外公益組織﹙如綠色和平組織﹚擔(dān)任我國(guó)環(huán)境信托的受托人。

﹙三﹚環(huán)境信托的監(jiān)察人

環(huán)境信托的受益人為不特定的社會(huì)公眾，難以對(duì)受托人的行為實(shí)施有效的監(jiān)督，而委托人一旦設(shè)立信托，除非信托法和信托文件另有規(guī)定，一般不干涉受托人對(duì)信托財(cái)產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)管理行為，因此，為了保護(hù)社會(huì)公眾的利益，環(huán)境信托有必要設(shè)置信托監(jiān)察人。我國(guó)《信托法》第64條明確規(guī)定：“公益信托應(yīng)當(dāng)設(shè)置信托監(jiān)察人。信托監(jiān)察人由信托文件規(guī)定。信托文件未規(guī)定的，由公益事業(yè)管理機(jī)構(gòu)指定?！辫b于環(huán)境保護(hù)行政主管部門是負(fù)責(zé)環(huán)境保護(hù)工作的政府機(jī)構(gòu)，熟悉環(huán)境保護(hù)事業(yè)，由其擔(dān)任環(huán)境信托的監(jiān)察人，有利于對(duì)環(huán)境信托受托人的行為進(jìn)行有效監(jiān)督。為保障環(huán)境保護(hù)行政主管部門履行信托監(jiān)察人的職責(zé)，應(yīng)賦予其必要的權(quán)利。但我國(guó)《信托法》第65條僅規(guī)定“信托監(jiān)察人有權(quán)以自己的名義，為維護(hù)受益人的利益，提起訴訟或者實(shí)施其他法律行為”，至于信托監(jiān)察人享有哪些具體的權(quán)利，該法未作明確規(guī)定。筆者認(rèn)為，環(huán)境信托監(jiān)察人至少應(yīng)享有以下幾種權(quán)利：﹙1﹚知情權(quán)。信托監(jiān)察人有權(quán)向受托人提出要求，查閱、復(fù)制信托賬簿、信托財(cái)產(chǎn)目錄、以及其他有關(guān)信托財(cái)產(chǎn)收支情況的文件，并可以要求受托人對(duì)此作出說明。﹙2﹚撤銷權(quán)及損害賠償請(qǐng)求權(quán)。受托人如果違反信托義務(wù)或者不符合信托目的而處分信托財(cái)產(chǎn)的，信托監(jiān)察人可以向法院請(qǐng)求撤銷其處分行為，并請(qǐng)求賠償損失。﹙3﹚訴權(quán)。如果信托監(jiān)察人認(rèn)為受托人的行為違反信托義務(wù)、不當(dāng)處置信托財(cái)產(chǎn)的，有權(quán)以自己的名義，為了維護(hù)社會(huì)公眾的利益而向法院提起訴訟或?qū)嵤┢渌尚袨椤?/p>

﹙四﹚環(huán)境信托的變更與終止

環(huán)境信托的變更、終止，涉及環(huán)境保護(hù)的公益目的是否能實(shí)現(xiàn)，因此，何種情形下環(huán)境信托將發(fā)生變更、終止十分重要。根據(jù)我國(guó)《信托法》第66、68、69條的規(guī)定，環(huán)境信托的變更事由包括：﹙1﹚受托人辭任。受托人的辭任可以導(dǎo)致環(huán)境信托的變更。但由于環(huán)境信托受托人的隨意辭任，不利于環(huán)境信托目的的實(shí)現(xiàn)，為此，我國(guó)《信托法》第66條要求受托人的辭任應(yīng)經(jīng)環(huán)境信托的管理機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)。﹙2﹚受托人被解任。環(huán)境信托的受托人違反信托義務(wù)或者無能力履行其職責(zé)的，可由環(huán)境信托的管理機(jī)構(gòu)變更受托人。﹙3﹚不能預(yù)見的情形發(fā)生。環(huán)境信托成立后，發(fā)生設(shè)立信托時(shí)不能預(yù)見的情形，環(huán)境信托的管理機(jī)構(gòu)可以根據(jù)信托目的，變更信托文件中的有關(guān)條款。我國(guó)《信托法》對(duì)公益信托的終止事由未作出特別規(guī)定，而是適用非公益信托終止事由的一般規(guī)定。根據(jù)該法第53條的規(guī)定，環(huán)境信托的終止事由有：信托文件規(guī)定的終止事由發(fā)生、信托的存續(xù)違反信托目的、信托目的已經(jīng)實(shí)現(xiàn)或者不能實(shí)現(xiàn)、信托當(dāng)事人協(xié)商同意、信托被撤銷或被解除等。值得注意的是，若委托人、受托人、受益人之間對(duì)環(huán)境信托的目的能否實(shí)現(xiàn)發(fā)生爭(zhēng)議時(shí)應(yīng)如何處理，以及如何認(rèn)定環(huán)境信托的目的不能實(shí)現(xiàn)，現(xiàn)行法未作出具體規(guī)定。筆者認(rèn)為，將來對(duì)環(huán)境信托立法時(shí)，可規(guī)定若委托人、受托人、受益人之間對(duì)環(huán)境信托的目的能否實(shí)現(xiàn)發(fā)生爭(zhēng)議時(shí)，當(dāng)事人可向法院起訴，請(qǐng)求法院予以裁判。法院認(rèn)定環(huán)境信托目的是否能實(shí)現(xiàn)時(shí)，可考慮信托目的若繼續(xù)執(zhí)行是否會(huì)危害社會(huì)公益；情事變更致使信托目的不能實(shí)現(xiàn)，是否僅是管理信托財(cái)產(chǎn)不符合成本效益原則或其他經(jīng)濟(jì)上的理由等因素加以確定。

結(jié)語

環(huán)境是人類賴以生存并無可取代的空間資源，需要善加守護(hù)。我國(guó)在追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)之際，妥善保護(hù)環(huán)境，構(gòu)建人與自然的和諧關(guān)系至關(guān)重要。環(huán)境信托是通過民間組織的力量，對(duì)特定的土地等環(huán)境資源進(jìn)行經(jīng)營(yíng)管理的一種環(huán)境保護(hù)方式。它對(duì)彌補(bǔ)政府管理環(huán)境的不足、實(shí)現(xiàn)對(duì)環(huán)境的合理利用和持續(xù)保護(hù)以及有效保障環(huán)境的安全等方面都具有重要的意義。我國(guó)的環(huán)保民間組織發(fā)展迅速，社會(huì)公眾參與環(huán)境保護(hù)的熱情較高，據(jù)中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)的《中國(guó)環(huán)保民間組織發(fā)展?fàn)顩r藍(lán)皮書》顯示，截止到2008年底，全國(guó)共有環(huán)保民間組織3539家［8］。這為我國(guó)開展環(huán)境信托提供了有利的條件。只要對(duì)環(huán)境信托予以重視并建立相關(guān)的制度，其價(jià)值必將得到充分發(fā)揮。