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本文作者：章雅琴1馮海軍2作者單位：1杭州職業(yè)技術(shù)學(xué)院2浙江省物價(jià)局

對(duì)浙江省“出租汽車難題”的分析

(一)出租汽車的定位問題

對(duì)出租汽車的定位,決定著城市交通的管理理念,影響了城市交通的運(yùn)作模式、管理體制、運(yùn)行機(jī)制的建立。如果把城市交通工具劃分為公共交通、自備轎車、出租汽車三大類的話,那么這三類交通工具分別具有以下特點(diǎn):1•公共交通,包括地鐵、有軌電車、公交等。優(yōu)點(diǎn)是容量大,能耗低,效率高。缺點(diǎn)是舒適度差,不能提供“點(diǎn)對(duì)點(diǎn)”服務(wù)。2•自備轎車,包括黨政機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位的各類轎車和私家轎車。優(yōu)點(diǎn)是舒適度好,能提供“點(diǎn)對(duì)點(diǎn)”服務(wù)。缺點(diǎn)是容量小,能耗高,效率低。特別是私家車,近80%是一人一車,少數(shù)人無償占用了大量的公共交通資源,造成極大的浪費(fèi)。3•出租汽車,具有與自備轎車完全相同的優(yōu)缺點(diǎn)。乘客打的實(shí)質(zhì)是因當(dāng)時(shí)沒有私家車可用而臨時(shí)采取的租賃行為,即出租汽車是“租賃的私家車”。從這個(gè)意義上說,可將出租汽車定位為“私家車的補(bǔ)充”。當(dāng)然,從政府保障市民出行的角度看,出租汽車是快捷、舒適、個(gè)性化的交通工具,是享受型的公共交通,也是“公共交通的補(bǔ)充”。這就是“出租汽車定位的雙重性”。作為“私家車的補(bǔ)充”,出租汽車行業(yè)屬于服務(wù)業(yè),乘客打的有專職司機(jī)駕駛,享受了比私家車更優(yōu)質(zhì)的待遇,乘客理應(yīng)如同私家車車主一樣承擔(dān)全部費(fèi)用。作為“公共交通的補(bǔ)充”,出租汽車行業(yè)屬于公用事業(yè),不能簡單地視為普通服務(wù)業(yè)而允許企業(yè)或個(gè)體不擇手段地謀取高額利潤,導(dǎo)致“富了業(yè)主、虧了國家、苦了司機(jī)、坑了百姓”的情況出現(xiàn)。根據(jù)城市3類交通工具的不同特點(diǎn),結(jié)合浙江省國土面積小、人口多、城市交通資源緊缺、能源資源貧乏的實(shí)際,全體市民必須樹立“綠色出行、低碳生活”的交通理念。如同香港市民那樣,把乘公交成為廣大市民的基本出行方式,只有在特殊情況下才使用自備轎車或打的。因此,要大力發(fā)展公共交通,輔之以一定數(shù)量(以能保證城市道路暢通為上限)的自備轎車和出租汽車。

(二)出租汽車的營運(yùn)權(quán)問題

無論任何國家,城市出租汽車發(fā)展到一定階段,政府都遇到了如何管制出租汽車市場的難題。對(duì)出租汽車的管制包括數(shù)量管制、價(jià)格管制和質(zhì)量管制三個(gè)方面。大量國際經(jīng)驗(yàn)和實(shí)證研究表明,對(duì)出租汽車的數(shù)量管制(主要是營運(yùn)權(quán)的管制)是否恰當(dāng),是出租汽車行業(yè)眾多問題和矛盾產(chǎn)生的關(guān)鍵。從世界發(fā)達(dá)國家出租汽車市場管制的歷史看,通常會(huì)呈現(xiàn)三個(gè)階段:(1)自由競爭階段。在出租汽車出現(xiàn)的初期,城市交通需要是出租汽車發(fā)展的原動(dòng)力,人們可以自由進(jìn)出該市場公平競爭。浙江省20世紀(jì)80年代中期以后的城市就呈現(xiàn)出租汽車市場自由競爭的狀況。(2)過度管制階段。市場競爭在促進(jìn)資源合理配置、技術(shù)進(jìn)步、管理水平提升的同時(shí),也給我們帶來了由于競爭而造成的市場無序、過度競爭等問題。完全開放的出租汽車市場無法形成有效的價(jià)格競爭,自由進(jìn)入出租汽車市場最終會(huì)導(dǎo)致過度競爭。20世紀(jì)90年代,浙江省各地出租汽車市場先后出現(xiàn)了這類問題,迫使當(dāng)?shù)卣鍪止苤啤２恍业氖?過度的管制最終導(dǎo)致競爭失靈,“摸著石頭過河”的結(jié)果造成了今天這種局面:出租汽車行業(yè)既沒有按公用事業(yè)管理,又設(shè)置了準(zhǔn)入制度———控制總量、有償使用,市場經(jīng)濟(jì)的競爭優(yōu)勢(shì)無法得到充分發(fā)揮,同時(shí)適用于公用事業(yè)的管制政策也沒有施行,最終釀成“出租汽車難題”。(3)適度管制階段。歐美數(shù)十個(gè)國家通過對(duì)出租汽車市場近百年的管制制度國際比較研究,深化了對(duì)出租汽車市場運(yùn)營規(guī)律的認(rèn)識(shí)。他們發(fā)現(xiàn),出租汽車市場過度競爭的效果并不好。出租汽車作為城市的一種交通工具,因存在信息不對(duì)稱、交易成本隱性、容易導(dǎo)致過度競爭等市場失靈問題,完全解除對(duì)出租汽車市場的管制會(huì)造成社會(huì)福利損失,因此需要政府管制。但政府管制制度的制定和實(shí)施必然對(duì)出租汽車市場競爭產(chǎn)生一定的負(fù)面影響,從而導(dǎo)致效率損失。發(fā)達(dá)國家的普遍做法是,既沒有完全解除對(duì)出租汽車市場的管制,也沒有徹底管制,而是進(jìn)行適度管制,最終呈現(xiàn)以下三種趨勢(shì):一是解除行業(yè)進(jìn)入限制,尤其是出租汽車數(shù)量限制;二是強(qiáng)化對(duì)出租汽車經(jīng)營者、司機(jī)的執(zhí)業(yè)資格審查;三是放松價(jià)格管制,成功的做法是大城市管、小城鎮(zhèn)放。有關(guān)發(fā)達(dá)國家和地區(qū)出現(xiàn)了適合本地特色的出租汽車經(jīng)營模式。1•法國———出租汽車司機(jī)有四種身份法國的出租汽車司機(jī)有四種身份,即個(gè)體司機(jī)、薪酬司機(jī)、公司司機(jī)、股份司機(jī)。個(gè)體司機(jī)雖說運(yùn)營證昂貴到幾十萬歐元,且需自行繳納社會(huì)保險(xiǎn)和養(yǎng)老保險(xiǎn),但仍是大多數(shù)出租汽車司機(jī)竭力追求的目標(biāo),因?yàn)檫@樣既可擁有更多的自主權(quán),還不用交份錢。薪酬司機(jī)受雇于出租汽車公司,每天運(yùn)營完畢把出租汽車和收入一并上繳公司,公司從運(yùn)營收入中按比例為他們提成,且為他們辦社會(huì)保險(xiǎn)和養(yǎng)老保險(xiǎn)。公司司機(jī)的運(yùn)營證和車輛產(chǎn)權(quán)均屬公司所有,他們需定期繳納包括運(yùn)營證和車輛租金、車輛保險(xiǎn)、維修保養(yǎng)、耗油費(fèi)用在內(nèi)的份錢,到頭來自己所剩無幾。股份司機(jī)雖說仍從屬于出租汽車公司,但擁有出租汽車的全部產(chǎn)權(quán),所交份錢不多且能享受各種保險(xiǎn)和福利,也即是掛靠在公司名下的獨(dú)自承包經(jīng)營。2•日本———出租汽車司機(jī)按規(guī)定時(shí)間運(yùn)營日本的出租汽車法人企業(yè)擁有完備的停車場,車輛也由公司提供。司機(jī)按照公司規(guī)定的時(shí)間運(yùn)營,上下班時(shí)須履行交接手續(xù),并將一天營運(yùn)收入上交,車輛的維修、保養(yǎng)、燃油等都由公司負(fù)擔(dān),勞資關(guān)系簡單、明確。個(gè)體出租汽車則一切由司機(jī)自己負(fù)擔(dān),但要通過嚴(yán)格考試。日本出租汽車行業(yè)的主管部門是國土交通省,與出租汽車登記、管理和培訓(xùn)等有關(guān)的事務(wù)全部由第三方機(jī)構(gòu)執(zhí)行,為政府部門與出租汽車企業(yè)之間構(gòu)建起有效的緩沖帶。3•美國———出租汽車司機(jī)聯(lián)合會(huì)負(fù)責(zé)與老板談判紐約出租汽車的運(yùn)營模式分為個(gè)人車主和公司車隊(duì)兩類。個(gè)人車主比例達(dá)到40%。出租汽車司機(jī)還創(chuàng)建了“紐約出租汽車司機(jī)聯(lián)合會(huì)”。該會(huì)的一項(xiàng)最重要工作就是與出租汽車公司老板談判。每當(dāng)司機(jī)們感到受了老板的欺騙或是遇到老板變相提高租費(fèi),就可以把情況反映給工會(huì),由工會(huì)出面來與老板談判,以整個(gè)行業(yè)工會(huì)的力量對(duì)老板施加壓力。4•英國———多數(shù)出租汽車司機(jī)“自我雇傭”倫敦總共有2萬多名注冊(cè)出租汽車司機(jī),21110輛出租汽車,其中三分之二的司機(jī)擁有營運(yùn)車輛和經(jīng)營牌照,另外三分之一的司機(jī)租賃出租汽車公司的車輛從事經(jīng)營。在倫敦以外的地方,車主型司機(jī)的比例更高。5•中國香港———出租汽車牌照自由買賣特區(qū)政府推行配額拍賣出租汽車牌照制度,以此進(jìn)行“宏觀調(diào)控”,個(gè)人也可以參與出租汽車牌照拍賣。香港出租汽車牌照是在市場自由買賣的,價(jià)格也主要由市場調(diào)節(jié)。特區(qū)政府在拍賣牌照時(shí)不讓牌照集中到少數(shù)車行,以免造成壟斷。因?yàn)楸姸嘬囆凶杂筛偁?出租汽車的租金就不會(huì)被定得過高,這充分保障了出租汽車司機(jī)的權(quán)益。浙江省目前正處于探索適應(yīng)浙江省實(shí)際的出租汽車管制方式階段,創(chuàng)建具有浙江省各地特色的“適度管制”制度,是破解當(dāng)前出租汽車難題的關(guān)鍵。

(三)出租汽車的運(yùn)價(jià)問題

確定出租汽車運(yùn)價(jià),主要包括確定運(yùn)價(jià)水平、構(gòu)成要素和定價(jià)形式等。1•運(yùn)價(jià)水平。根據(jù)出租汽車是私家車的補(bǔ)充、乘坐出租汽車具有享受型出行的特點(diǎn),其運(yùn)價(jià)應(yīng)該按全成本定價(jià),須綜合考慮車輛運(yùn)行成本、司機(jī)費(fèi)用、公司利潤、稅收等。政府財(cái)力應(yīng)集中補(bǔ)貼公共交通,取消對(duì)出租汽車的補(bǔ)貼。這樣確定的運(yùn)價(jià)水平必然較高,但也是發(fā)達(dá)國家出租汽車運(yùn)價(jià)大大高于我國的主要原因。目前,浙江省出租汽車的運(yùn)價(jià)水平明顯偏低,市民在享受出租汽車快捷、舒適服務(wù)的同時(shí),對(duì)提高運(yùn)價(jià)很不理解甚至抵觸情緒較大。出租汽車運(yùn)價(jià)是民生問題,但交通擁堵也是民生問題,并且是更大的“民生問題”。2•運(yùn)價(jià)要素。運(yùn)價(jià)構(gòu)成要素包括起步價(jià)、每公里單價(jià)、等候時(shí)間價(jià)格、夜間補(bǔ)助、油價(jià)變動(dòng)修正指數(shù)、法定節(jié)假日加班費(fèi)等。由于歷史原因,目前的運(yùn)價(jià)構(gòu)成中存在起步價(jià)偏低、等候時(shí)間價(jià)格偏低、法定節(jié)假日加班費(fèi)相應(yīng)的運(yùn)價(jià)不能上浮等問題,這些均需要進(jìn)一步完善。3•定價(jià)形式。根據(jù)浙江省現(xiàn)行的《定價(jià)目錄》,出租汽車運(yùn)價(jià)實(shí)行政府定價(jià)、屬地管理,即由市縣人民政府依據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際制定運(yùn)價(jià)。從近幾年的工作實(shí)踐看,設(shè)區(qū)市出租汽車運(yùn)價(jià)實(shí)行政府定價(jià)的效果較好?？h以下城鎮(zhèn)雖然也是政府定價(jià),但實(shí)際操作中的議價(jià)情況十分普遍,群眾更能接受的是市場調(diào)節(jié)價(jià)。這說明小城鎮(zhèn)出租汽車司機(jī)與乘客信息的對(duì)稱性強(qiáng),面議價(jià)格更有利于綜合考慮路況、氣候、供求關(guān)系等因素,如果強(qiáng)行實(shí)施政府定價(jià),反而因教條引起不必要的價(jià)格糾紛和矛盾。

(四)政府社會(huì)管理的問題

出租汽車問題由來已久,牽涉面廣、事關(guān)民生、處理難度之大等已為各級(jí)政府所共識(shí)。至今,幾乎沒有一個(gè)市能采取治本之策,各地都是頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳。究其原因,既有管理體制不順的問題,也有政府職能部門之間相互推諉、工作不力的問題,還有現(xiàn)行政策缺陷的問題。少數(shù)出租汽車司機(jī)及其公司鉆現(xiàn)行政策空子,他們還把政府強(qiáng)調(diào)的“穩(wěn)定壓倒一切”視為政府的軟肋,動(dòng)輒罷運(yùn)、上訪,最終釀成危及社會(huì)穩(wěn)定的隱患。

破解浙江省出租汽車難題的對(duì)策

(一)綜合施治,下大力解決交通擁堵問題

以治理交通擁堵為切入點(diǎn),為徹底解決出租汽車難題打好基礎(chǔ)。“出租汽車運(yùn)價(jià)”是出租汽車正常行駛的價(jià)格,如果交通經(jīng)常堵塞,無論怎樣的運(yùn)價(jià)都難以真實(shí)反映其價(jià)值和供求關(guān)系,無論是提價(jià)或是降價(jià)都無濟(jì)于事。每年9月22日“無車日”的交通十分順暢,杭州出租汽車司機(jī)營業(yè)額比平時(shí)增加50%以上,公交車運(yùn)行時(shí)間幾乎只有平時(shí)的一半,這充分說明了治堵的必要性。當(dāng)前,必須大力發(fā)展公共交通,設(shè)法減少主城區(qū)自備轎車流量,降低對(duì)出租汽車的需求,從根本上解決堵車問題,確保主城區(qū)道路全天候暢通。1•大力發(fā)展公共交通。采用適應(yīng)各地特點(diǎn)的各種大中型公交工具,提高運(yùn)能。改進(jìn)交通管理系統(tǒng),提升信息化水平,提高公共交通運(yùn)行效率。增加政府補(bǔ)貼,大幅度降低公交票價(jià),盡可能吸引更多旅客乘坐公共交通。例如,杭州市應(yīng)抓住地鐵即將投入運(yùn)行的契機(jī),大力發(fā)展公共交通。2•控制主城區(qū)轎車流量。自備轎車、出租汽車的過分發(fā)展,是造成主城區(qū)交通擁堵的根本原因,已經(jīng)嚴(yán)重影響了市民正常的生活和工作,到了非解決不可的地步。以犧牲交通通暢和環(huán)境為代價(jià),將發(fā)展私家車作為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的引擎的理念,不符合科學(xué)發(fā)展觀。在公共交通得到大力發(fā)展、市民出行需求能保證的前提下,必須下決心、采取必要措施控制自備轎車進(jìn)入主城區(qū)。采取切實(shí)可行的措施,通過價(jià)格杠桿、稅收杠桿等手段提高主城區(qū)自備轎車運(yùn)行成本,降低流量。例如,北京市通過提高市區(qū)停車費(fèi)、減少進(jìn)城車輛是十分有效的,這一做法值得借鑒。3•降低對(duì)出租汽車的需求。大力發(fā)展公共交通、降低公共交通票價(jià),能吸引更多市民乘坐公共交通。在此基礎(chǔ)上,再對(duì)出租汽車實(shí)行全成本定價(jià),取消政府補(bǔ)貼,提高運(yùn)價(jià),用價(jià)格杠桿減少對(duì)出租汽車的需求。為確保上述措施的實(shí)行,對(duì)廣大市民要加強(qiáng)“綠色出行”、“道路暢通,人人有責(zé)”的宣傳教育,讓乘公交成為一種時(shí)尚。

(二)適時(shí)改革,下決心取消出租汽車市場準(zhǔn)入限制

就當(dāng)前的情況看,出租汽車營運(yùn)權(quán)問題積重難返,一時(shí)難以突破。但按公用事業(yè)管理城市出租汽車行業(yè),是破解出租汽車難題的可行之策。1•適時(shí)終止出租汽車營運(yùn)權(quán)有償使用制。營運(yùn)權(quán)有償使用造成了高額的“份子錢”,人為抬高出租汽車運(yùn)價(jià),與民爭利,市民反映強(qiáng)烈,應(yīng)當(dāng)盡早終止。2•改革出租汽車市場準(zhǔn)入制度。教育已經(jīng)取得營運(yùn)權(quán)的業(yè)主,嚴(yán)格按契約辦事。在確保穩(wěn)定的前提下,契約到期即止,妥善處理歷史遺留問題。適度放開出租汽車市場,在符合政府有關(guān)出租汽車市場準(zhǔn)入條件的前提下,允許新的業(yè)主參與競爭。

(三)開拓創(chuàng)新,優(yōu)化出租汽車營運(yùn)管理體制

根據(jù)出租汽車是公用事業(yè)的特性,設(shè)區(qū)市及相對(duì)發(fā)達(dá)的縣城,可參照城市公交的管理體制管理出租汽車,實(shí)行企業(yè)化運(yùn)作、員工化管理。1•實(shí)行企業(yè)化運(yùn)作。參照公交公司管理模式,按城市公用事業(yè)管理的要求,組建國有出租汽車公司,至少要建立國有控股公司,理清產(chǎn)權(quán)關(guān)系,規(guī)范內(nèi)部管理,將“掛靠公司”整治成為名符其實(shí)的“出租汽車公司”。2•實(shí)行員工化管理。出租汽車是城市的窗口,司機(jī)是城市的義務(wù)宣傳員。建立一支較高素質(zhì)、有一定文化素養(yǎng)、熟悉并熱愛本市的出租汽車司機(jī)隊(duì)伍。在提高運(yùn)價(jià)的基礎(chǔ)上,大幅度提高司機(jī)收入水平,使從業(yè)人員有尊嚴(yán),使行業(yè)能吸引本市居民尤其是廣大城市青年從業(yè)。一是提高司機(jī)準(zhǔn)入門檻。在駕駛技能考核的基礎(chǔ)上,進(jìn)行文化知識(shí)、道德素養(yǎng)、城市常識(shí)等考試。二是定時(shí)組織培訓(xùn)。進(jìn)行經(jīng)濟(jì)政策、社會(huì)常識(shí)、道德素養(yǎng)等知識(shí)的培訓(xùn)。三是加強(qiáng)日常監(jiān)管和考核。加強(qiáng)從業(yè)后服務(wù)質(zhì)量考核,建立淘汰機(jī)制,確保司機(jī)隊(duì)伍的整體素質(zhì)。

(四)因地制宜,建立差別化定價(jià)機(jī)制

進(jìn)一步完善定價(jià)機(jī)制。市和縣可實(shí)行不同的定價(jià)形式,設(shè)區(qū)市實(shí)行政府定價(jià),縣以下城鎮(zhèn)可實(shí)行政府指導(dǎo)價(jià)或市場調(diào)節(jié)價(jià)?？h以下城鎮(zhèn)可以開放出租汽車市場,實(shí)行自由競爭,常山、武義等縣已有成功經(jīng)驗(yàn)可借鑒,實(shí)踐效果良好。當(dāng)然,這需要調(diào)整現(xiàn)行的《定價(jià)目錄》。定價(jià)水平要提高,按法定工作時(shí)間、當(dāng)?shù)厥炀毤夹g(shù)工工資水平實(shí)行全成本定價(jià),法定節(jié)假日允許上浮3倍工資相應(yīng)的運(yùn)價(jià)。允許開展特殊服務(wù),如具有熟練外語技能的出租汽車司機(jī)對(duì)國外旅客可以自主談價(jià)等。

(五)規(guī)范管理,營造良好的城市交通營運(yùn)環(huán)境

1•加強(qiáng)交通建設(shè)總體規(guī)劃。制定城市交通建設(shè)、管理的總體規(guī)劃,充分征求廣大市民的意見和建議。對(duì)成熟的改革方案要搞好輿論宣傳,取得廣大市民的充分理解和大力支持。2•加強(qiáng)日常交通管理。依法整治客運(yùn)市場營運(yùn)秩序,行業(yè)管理部門應(yīng)加大整治客運(yùn)市場非法營運(yùn)的力度,凈化出租汽車市場環(huán)境,為廣大乘客和出租汽車從業(yè)人員創(chuàng)造安全、有序、和諧的客運(yùn)市場環(huán)境。3•積極探索出租汽車經(jīng)營新模式。可嘗試出租汽車“站點(diǎn)式”、“電話呼叫式”等服務(wù)方式,適應(yīng)市民不斷變化的出行需要。