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摘要：在中國(guó)的改革發(fā)展進(jìn)程中，社會(huì)保障作為一種以解除國(guó)民生存危機(jī)和保障國(guó)民基本生活為本源職責(zé)的制度安排，現(xiàn)代社會(huì)保障更是顯著地具有了增進(jìn)國(guó)民福祉及促進(jìn)社會(huì)和諧發(fā)展的責(zé)任。因此，關(guān)注中國(guó)現(xiàn)階段的社會(huì)公平與社會(huì)發(fā)展，便不能不關(guān)注中國(guó)社會(huì)保障制度的改革與發(fā)展。

關(guān)鍵詞：社會(huì)保障；法律；改革

社會(huì)保障是國(guó)家通過(guò)社會(huì)再分配方式對(duì)社會(huì)成員面臨的生、老、病、死、貧困等各種風(fēng)險(xiǎn)給予安全保障，是維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、矯正和彌補(bǔ)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的各種缺陷、促進(jìn)社會(huì)公平的重要機(jī)制和手段。但我國(guó)當(dāng)前的社會(huì)保障體系還存在諸多問(wèn)題，對(duì)未來(lái)體系的建設(shè)仍需進(jìn)一步深刻思考。

1當(dāng)前我國(guó)社會(huì)保障制度建設(shè)存在的主要問(wèn)題

（1）立法工作嚴(yán)重滯后?？v觀世界各國(guó)社會(huì)保障制度建立和發(fā)展的歷史,無(wú)一例不是立法在先。比如開(kāi)創(chuàng)社會(huì)保障先河的德國(guó),就是在1883年由政府頒布《勞工疾病保險(xiǎn)法》。然而中國(guó)直到目前為止尚無(wú)一部綜合性社會(huì)保障法律。作為社會(huì)保障的核心,社會(huì)保險(xiǎn)制度理應(yīng)在社會(huì)保障法群中首先面世。立法行動(dòng)總是落在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的后面,處于一種被動(dòng)狀態(tài)。由于社會(huì)保障立法滯后,仲裁機(jī)構(gòu)和人民法院對(duì)社會(huì)保障爭(zhēng)議案件的處理,也處于“無(wú)法可依”的狀態(tài)。

（2）立法體系不健全。作為社會(huì)保障法核心部分的《社會(huì)保險(xiǎn)法》尚未出臺(tái),現(xiàn)有的零散頒布的各種條例、決定,相互之間缺少必要銜接。由于中央集中立法嚴(yán)重欠缺,地方立法畸形繁榮發(fā)展。這些地方制定的規(guī)章制度,立法者是多種主體參與,“法出多門(mén),各行其是”,甚至相互沖突矛盾,使一些本來(lái)已有的地方社會(huì)保障立法也陷入“有法難依”困境。

（3）立法層次不高。社會(huì)保障法在立法層次上按理應(yīng)該由全國(guó)人民代表大會(huì)制定,但現(xiàn)實(shí)是人大立法少,行政法規(guī)多,立法層次低。據(jù)統(tǒng)計(jì),到目前為止涉及與社會(huì)保障相關(guān)的法律僅有7部是全國(guó)人大通過(guò)的,而且是與其他內(nèi)容混和,并非全部適用于社會(huì)保障領(lǐng)域,其規(guī)定還不是主要的社會(huì)保障系統(tǒng)。而由國(guó)務(wù)院及相關(guān)部委頒布的各種行政法規(guī)至少在100件以上。這些行政法規(guī)大多數(shù)以“規(guī)定”、“試行”的形式出現(xiàn),它們是解決社會(huì)保障工作所面臨問(wèn)題的主要法律依據(jù)。這種現(xiàn)狀顯然與社會(huì)保障法的地位是不相符合的,它帶來(lái)的結(jié)果是社會(huì)保障立法嚴(yán)重缺乏權(quán)威性和穩(wěn)定性。

（4）立法適用范圍窄,權(quán)利不對(duì)等。從各種行政法規(guī)的適用范圍來(lái)看,占中國(guó)總?cè)丝?0%的農(nóng)民一直不在社會(huì)保障范圍內(nèi)。雖然新出臺(tái)的兩個(gè)條例擴(kuò)大了享受社會(huì)保險(xiǎn)成員的范圍,但仍顯不夠?qū)掗?。享受社?huì)保障對(duì)象的有限性與世界各國(guó)“社會(huì)保障實(shí)施對(duì)象均是全體公民”的標(biāo)準(zhǔn)相比,適用范圍顯得過(guò)窄和不合理。另外,按照《勞動(dòng)法》等法律、法規(guī)規(guī)定的新模式,社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)用由國(guó)家、企業(yè)、個(gè)人三方共同負(fù)擔(dān),由于法定比例欠合理,國(guó)家只有少量補(bǔ)助,職工個(gè)人繳費(fèi)比例不高,社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)用主要由企業(yè)負(fù)擔(dān),造成企業(yè)不堪重負(fù),使之成為目前國(guó)有企業(yè)改革的主要困難之一。

2對(duì)我國(guó)社會(huì)保障制度未來(lái)改革的幾點(diǎn)思考

（1）加快社會(huì)保障立法進(jìn)程。首先,由地方立法向中央立法發(fā)展。進(jìn)入社會(huì)保障制度總體設(shè)計(jì)與整體推進(jìn)階段時(shí),必須高度重視并有計(jì)劃地制定全國(guó)性的社會(huì)保障法律和法規(guī)。就社會(huì)保障進(jìn)行立法是在全國(guó)范圍內(nèi)使社會(huì)保障制度走向統(tǒng)一的基本保證。其次,由分散立法向相對(duì)集中立法發(fā)展。國(guó)務(wù)院或其職能部門(mén)的大多是解決實(shí)踐中的某一個(gè)具體問(wèn)題的指示、意見(jiàn)等,致使與社會(huì)保障有關(guān)的法律、法規(guī)、政策數(shù)以百計(jì)。這種過(guò)分分散的立法局面,不利于社會(huì)保障項(xiàng)目的均衡發(fā)展，因此,現(xiàn)階段是到了考慮向相對(duì)集中立法發(fā)展的時(shí)候。最后,由行政立法向人大立法發(fā)展。缺少人大立法和過(guò)多行政立法的局面,是無(wú)法滿足社會(huì)保障制度正常運(yùn)行需要的。

（2）建立一套完善的社會(huì)保障基金法律制度。我國(guó)社會(huì)保障基金從運(yùn)行模式上看,主要分為兩部分:一部分是社會(huì)救助、社會(huì)福利和社會(huì)優(yōu)撫基金,這部分保障資金主要來(lái)源于政府預(yù)算和各種社會(huì)捐助,屬國(guó)家責(zé)任。另一部分是社會(huì)保險(xiǎn)基金,它由國(guó)家、社會(huì)(單位)和個(gè)人共同負(fù)責(zé)籌集。目前,社會(huì)保障基金的支付風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題已成為我國(guó)社會(huì)保障制度實(shí)施過(guò)程中遇到的一個(gè)非常突出和棘手的問(wèn)題。因此,要解決這一問(wèn)題,我們必須通過(guò)立法來(lái)加大強(qiáng)制征繳社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的力度。同時(shí),依法采取多種方式充實(shí)社會(huì)保障基金,通過(guò)多種開(kāi)源方式來(lái)依法籌集社會(huì)保障資金,以確保社會(huì)保障制度正常運(yùn)行。

（3）以社會(huì)公平為基本原則,加快農(nóng)村社會(huì)保障法律制

度建設(shè)。從年人均占有社會(huì)保障費(fèi)上看,城鎮(zhèn)人均占有達(dá)455元,農(nóng)民人均占有僅15元,相差整整30倍?，F(xiàn)有政策和措施不能從根本上解決鄉(xiāng)村人口的社會(huì)保障問(wèn)題。在農(nóng)村養(yǎng)老保障問(wèn)題上必須強(qiáng)調(diào)國(guó)家的責(zé)任,國(guó)家應(yīng)當(dāng)通過(guò)財(cái)政補(bǔ)貼的辦法對(duì)農(nóng)民發(fā)放養(yǎng)老補(bǔ)貼。對(duì)于不具備實(shí)行條件實(shí)行養(yǎng)老金計(jì)劃的,國(guó)家應(yīng)加大社會(huì)救濟(jì)的力度,以保障農(nóng)民基本生存權(quán)的實(shí)現(xiàn)。面對(duì)中國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展變化與現(xiàn)實(shí)需求,中國(guó)必須堅(jiān)定不移地推進(jìn)社會(huì)保障制度的改革,盡快構(gòu)建社會(huì)保障安全網(wǎng)。

（4）強(qiáng)化社會(huì)保障法律制度的實(shí)施機(jī)制。社會(huì)保障制度功能和效應(yīng)的發(fā)揮與釋放需要強(qiáng)有力的制度和措施作后盾。一方面,應(yīng)加強(qiáng)法律規(guī)范本身的強(qiáng)制性,盡快建立起相關(guān)的社會(huì)保障法律責(zé)任制度,另一方面,建立我國(guó)專門(mén)的勞動(dòng)和社會(huì)保障法庭(院)，專門(mén)從事審理勞動(dòng)和社會(huì)保障的爭(zhēng)議案件。另外,針對(duì)國(guó)有企業(yè)和機(jī)關(guān)事業(yè)單位,必須完善行政執(zhí)法救濟(jì)途徑。對(duì)于諸如醫(yī)療保險(xiǎn)待遇給付等需要由第三人履行義務(wù)而引發(fā)的爭(zhēng)議、因社會(huì)公共福利設(shè)施處置而引發(fā)的爭(zhēng)議、因社會(huì)保障基金管理而引發(fā)的爭(zhēng)議等問(wèn)題如何解決、適用何種處理制度立法應(yīng)予以明確,以保證此類社會(huì)保障糾紛得到及時(shí)、有效、經(jīng)濟(jì)的解決。