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本文作者：郭宏斌作者單位：安徽黃山學院

黃山市屯溪區(qū)社區(qū)社會組織發(fā)展的現(xiàn)狀

(一)城市概況

屯溪區(qū)地處皖南，是安徽省黃山市的市轄區(qū)、市政府所在地，是黃山市的政治、經(jīng)濟、文化與交通中心，也是著名的徽州文化的“集中地”和著名的旅游城市。面積約為2496km2，下轄4個街道辦、5個鎮(zhèn)，現(xiàn)居住人口約20萬人。屯溪區(qū)屬近年來伴隨旅游業(yè)而發(fā)展起來的新興城區(qū)，由于優(yōu)越的自然與人文環(huán)境，其外來人口較多，人口異質性較強。同時盆地性的生態(tài)環(huán)境決定了其人口的分布與居住呈現(xiàn)出明顯的區(qū)域性特征，中心城區(qū)人口集中，社區(qū)相對較多;周邊城區(qū)人口分散，生活方式多樣。一方面，黃山市屯溪區(qū)的人口規(guī)模、城市發(fā)展特點同大多數(shù)新興城市一樣，都是伴隨改革開放與相關產(chǎn)業(yè)的發(fā)展而興起，城市既現(xiàn)代又傳統(tǒng)，城市社區(qū)大多屬于依托房地產(chǎn)開發(fā)而產(chǎn)生的商品小區(qū);另一方面，區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展與居民生活方式改變所引發(fā)的文化娛樂、人際互動、生活服務等問題如何通過社區(qū)社會組織進行解決，這是很多中小城市面臨的共性問題。由此可見，黃山市屯溪區(qū)所面臨的問題在我國中小城市中具有一定的顯著性與代表性，其社區(qū)社會組織的培育與發(fā)展亦對豐富社區(qū)社會組織研究具有一定的理論價值與現(xiàn)實意義。

(二)屯溪區(qū)社區(qū)社會組織的現(xiàn)狀

根據(jù)筆者2011年對黃山市屯溪區(qū)所進行的社區(qū)社會組織調查，截至2011年12月底，全區(qū)通過民政部門登記備案的各種社會組織共有431家(政府性社會團體201家，民辦非企業(yè)單位230家)。其中已登記備案的社區(qū)社會組織有6家，僅占全市社會組織總數(shù)的1．4%，主要涉及文化、教育、體育、社會安保、社區(qū)服務、志愿服務等領域。當然，調查中也可能存在著部分社區(qū)社會組織未在民政部門登記備案的情況。從社區(qū)社會組織的產(chǎn)生、運作過程來看，屯溪區(qū)社區(qū)社會組織表現(xiàn)出了較為明顯的松散性、“草根性”和自發(fā)性特點。調查也發(fā)現(xiàn)在屯溪區(qū)社區(qū)社會組織中，社區(qū)社會組織規(guī)模有限，一般的組織人數(shù)基本上都在30人以下，組織形式也比較松散。其活動內容也集中在社區(qū)的文體活動上，對其他的活動涉及較少，活動方式較為單一。

(三)屯溪區(qū)社區(qū)社會組織發(fā)展存在的問題

客觀地講，目前屯溪區(qū)的社區(qū)社會組織在豐富社區(qū)居民文化活動、維持社會穩(wěn)定等方面已經(jīng)發(fā)揮了一定的作用，但這與社會對社區(qū)社會組織的需求與期望還存在較大的差距，無論是與西方發(fā)達國家社區(qū)比較，還是與國內大城市較為成熟的發(fā)展態(tài)勢相比，還有很長一段路要走。通過筆者的調查，其存在的主要問題:

1．組織資金普遍匱乏

資金來源與構成對社區(qū)社會組織的運作、價值發(fā)揮具有不可忽視的作用。社區(qū)社會組織要保持長久的生命力除應滿足社會需求以外，更要有政府的支持與社會各界的關愛。一般來講，社區(qū)社會組織的資金來源主要包括三個方面:一是政府政策或項目資助，二是募捐收入，三是會費和其他經(jīng)營性收入。在調查過程中，社區(qū)組織成員反映最多的問題便是資金的缺乏，因為缺錢很多組織沒堅持幾年便解散了。例如在夕陽紅志愿者協(xié)會，成員們數(shù)目相對較多，成員參加社會活動的積極性也很高，但是由于只有大型活動才可能有來自政府的部分贊助，平時進行的一些常規(guī)小型活動及成員的路費、雜項開銷只能組織成員自行負擔。這對一些退休干部來說不是什么問題，但相對收入較少的一部分組織成員如退休工人、低保戶等來講，這些零零碎碎的開銷就是項負擔。這直接影響了成員活動的積極性和組織進一步發(fā)展壯大。

2．相關法律法規(guī)不健全

有完善的、匹配的法規(guī)政策為社區(qū)社會組織保駕護航是其維持發(fā)展的重要前提。從目前我國關于社會組織的法律與政策框架來看，有關社區(qū)社會組織的法律還很缺乏，即便有，也存在著法律位階不高、涵蓋面不夠、操作性不強且相關條款彼此缺乏銜接與協(xié)調等問題。而政策的善變性就更難為社區(qū)社會組織提供堅實的制度性保障。在培育社區(qū)社會組織的政策創(chuàng)新方面，經(jīng)濟發(fā)達的大城市相對視野更為長遠，一般都將社區(qū)社會組織培育與發(fā)展的措施納入城市社會改革規(guī)劃之中。如北京市的《北京市“十二五”時期城鄉(xiāng)社區(qū)服務工作行動方案》規(guī)劃稱，到“十二五”末，北京市將實現(xiàn)基本公共服務項目覆蓋到所有城鄉(xiāng)社區(qū)，社區(qū)社會組織將超過8000家。每個城鄉(xiāng)社區(qū)至少擁有3個以上的社區(qū)社會組織，這一標準是目前的2．4倍?！按罅ε嘤青l(xiāng)社區(qū)社會組織”，是《方案》中的主要內容之一。方案明確指出了社區(qū)社會組織的地位及建設目標，為北京市的社區(qū)社會組織進一步發(fā)展鋪平了道路。［2］而類似屯溪區(qū)這樣的中小城市由于自身的發(fā)展特點限定了其在追求經(jīng)濟增長的同時，可能同時面臨多項改革壓力。而傳統(tǒng)的發(fā)展思路與執(zhí)政理念亦決定了地方政府必將經(jīng)濟發(fā)展放在各項工作的首位，而比較容易忽視來自社會領域的改革，忽視對社區(qū)社會組織的培育與發(fā)展。因此，對于社區(qū)社會組織的建設缺少制度性支撐，這種局面不僅使社會組織的管理面臨“無法可依”的尷尬，還可能造成少數(shù)社會組織的違法違規(guī)行為長期得不到及時懲處，社會組織成長和運營的環(huán)境受到污染。

3．組織規(guī)模小、類型單一

調查結果顯示，在屯溪區(qū)已有社區(qū)社會組織中，正式注冊登記的社區(qū)社會組織所占比重相當?shù)男　＞科湓?，主要是因為在我國注冊社會組織本身難度就比較大，按照目前的社會組織登記管理制度，要想獲得注冊，除了要符合社會組織登記管理機關登記規(guī)定的要素(如3萬元以上的活動資金、同一行政區(qū)域內業(yè)務范圍唯一)以外，還必須找到一個業(yè)務主管機構。而業(yè)務主管機構往往沒有太多利益可圖，卻很可能面臨未知的麻煩，顯然，這個“婆婆”并不好找。致使大量社區(qū)社會組織游離于合法社團法人管理體制之外。沒有了官方承認的正式身份，社區(qū)社會組織要開展活動就受到一定的限制，發(fā)展的規(guī)模也不好擴大。除組織規(guī)模不大，組織類型的單一化也是困擾中小城市社區(qū)社會組織的問題之一。在這里，組織大都集中在社區(qū)的文藝娛樂上，如藝術團、合唱隊、舞蹈隊等，除此之外，社區(qū)政府組織也更加傾向于扶持政治宣傳類的組織。對于社區(qū)居民來說，政府及社區(qū)必要的指導是可以理解的，但是一旦未能把握指導的界限，很容易使其自主性、志愿性下降，而抹上了強烈的官辦色彩。也間接造成了社區(qū)居民最需要的生活服務與維權服務類社區(qū)組織得不到政府的扶持。整個社區(qū)社會組織的發(fā)展處于一個比較尷尬的境地:一方面已有社區(qū)組織居民參與性不高，組織的獨立性與自治性較低;另一方面，未有的組織社會需求卻異常強勁，政府導向性明顯。

4．建設模式不明確，管理人員素質不高

中小城市與大城市的不同特征，決定了其要探索一條符合自己實際的社區(qū)社會組織建設模式所遭遇的困難異乎尋常。然而，中小城市在此方面的經(jīng)驗積累相對不足，社區(qū)的建設者沒有明確類型可以模仿遵從，雖然在實踐中干出了一定成績，但由于缺少理論支撐，社區(qū)社會組織的后期發(fā)展的智力支持問題仍然是困擾社區(qū)社會組織發(fā)展的“硬傷”之一。從社區(qū)組織內部來講，屯溪區(qū)從事社區(qū)組織管理工作的人員普遍存在學歷偏低、工作能力不強、工作效率低等問題。且大多缺乏必要的專業(yè)知識，其工作方式往往以行政方法為主，缺乏靈活性和主動性，對于社區(qū)建設中出現(xiàn)的新問題不能夠做到有效協(xié)調和處理。與此同時，社區(qū)工作任務繁雜，一些街道辦事處、政府職能部門向社區(qū)社會組織下派許多行政性任務，致使社區(qū)社會組織的工作陷入了疲于應付、缺乏創(chuàng)新的境地。少的可憐的運轉資金，連維持正常運轉都比較困難，更無錢對提高人員的素質進行投資。

中小城市社區(qū)社會組織發(fā)展困境的問題診斷

(一)發(fā)達國家及部分社區(qū)社會組織發(fā)展較為成熟地區(qū)的經(jīng)驗

社區(qū)社會組織的培育與發(fā)展有一個基本前提，即社會結構必須給予社區(qū)組織以足夠活動的社會空間與資源。政府應將部分社會責任開始下移至社會組織，并嘗試采用購買服務的方式扶持培育社區(qū)社會組織的發(fā)展。［3］在資源提供、注冊登記、稅收、信貸、日常監(jiān)管、資金扶持、購買服務等方面采取配套措施形成發(fā)展合力。一些發(fā)達國家(如美國、澳大利亞、新加坡)及社區(qū)社會組織發(fā)展較為成熟的地區(qū)(香港)等，在長期的社區(qū)實踐過程中，探索與積累了一些較為完善的培育發(fā)展社區(qū)組織的政策與管理經(jīng)驗，［4］主要體現(xiàn)在:(1)認為應在國家“培育與監(jiān)管并重”的總體發(fā)展思路基礎上，有所側重地選擇適合地方特點的政策，努力營造有利于組織發(fā)展的政策大環(huán)境。(2)建立比較完善的社區(qū)社會組織行政管理體系，將社區(qū)社會組織的發(fā)展管理納入當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展的總體規(guī)劃，并結合社區(qū)需要與實際，制定社區(qū)社會組織發(fā)展規(guī)劃。［5］(3)改革社區(qū)組織的登記管理方式方法、降低登記門檻，放寬登記條件，簡化登記程序，對社區(qū)社會組織全面實行登記備案制度，推廣社區(qū)社會組織登記、備案的雙軌管理體制。［6］

(二)中小城市社區(qū)社會組織發(fā)展困境的問題診斷

與發(fā)達國家和發(fā)達城市發(fā)展社區(qū)社會組織的經(jīng)驗、模式比較，中小城市社區(qū)社會組織的培育發(fā)展既面臨著一些共性問題，諸如資金、管理體制、組織架構、服務定位等，又有著自身的特殊性。諸如公民社會發(fā)育遲緩，社會資金薄弱等困難，也有著新建社區(qū)歷史包袱輕、社會領域改革壓力與阻力相對較小、政府購買服務成本小、居民參與社區(qū)事務積極性較高、地域文化特色明顯等有利因素。如何立足當?shù)貙嶋H，將有利因素轉化為現(xiàn)實發(fā)展動力的條件與機制，這將是破解中小城市社區(qū)社會組織發(fā)展困境的突破口。

中小城市社區(qū)社會組織培育與發(fā)展的對策

(一)健全與完善扶持城市社區(qū)社會組織發(fā)展的政策法律環(huán)境中小城市社區(qū)社會組織的培育發(fā)展離不開良好的政策與法律環(huán)境。國家應在“扶持性培育與引導性發(fā)展相結合”的總體發(fā)展思路基礎上，有所側重地選擇適合地方特點的政策，優(yōu)先突出培育政策在中小城市社區(qū)社會組織的可能性與必要性，努力營造有利于組織發(fā)展的政策大環(huán)境。對諸如目前社區(qū)社會組織發(fā)展過程中所遇到的經(jīng)費短缺、資金獲取能力嚴重不足等問題，應從制度創(chuàng)新上尋求解決的思路。(1)完善社區(qū)社會組織行政管理體系，將社區(qū)社會組織的發(fā)展管理納入當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展的總體規(guī)劃。設立社區(qū)社會服務中心，實行政府指導下的分類管理。明確社會組織的發(fā)展方向，優(yōu)化組織的布局。對于社區(qū)居民有迫切需求的社區(qū)社會組織予以重點扶持，形成結構合理的社區(qū)社會組織結構。［7］(2)對現(xiàn)行社區(qū)社會組織的法律體系進行完善，諸如改革社區(qū)組織的登記管理方式方法。另外，法律應明確國家對社區(qū)社會組織在資金扶持、購買服務等方面有關的優(yōu)惠政策問題，使之扶持資助制度化、法律化?？梢試L試對一些社區(qū)組織發(fā)展中的瓶頸問題大膽突破，先行先試。

(二)中小城市社區(qū)社會組織的培育發(fā)展需進行一定的“組織孵化”

由于中小城市社區(qū)社會組織發(fā)育尚缺乏獨立成長及應對外界變化的能力，因此需要對其進行一定的扶持與孵化。包括資源提供、實施政府購買與補貼社區(qū)服務、扶持社區(qū)組織發(fā)展等內容。探索適合地方特點的“社區(qū)社會組織培育機制”。充分利用與整合政府、地方高校、社會組織團體、企業(yè)等各層面的資源與優(yōu)勢，形成多方良性互動。各中小城市可以“宜居城市”創(chuàng)建等活動為抓手，積極探索“組織孵化”的模式與機制，并提出完善政府職能轉移與購買服務、部門對口培育、社區(qū)牽頭組織、居民廣泛參與的培育發(fā)展機制。加大社區(qū)社會組織孵化基地建設，對孵化培育的具體形式、路徑和措施進行深入思考。積極探索吸引更多的社會資本與人員參與社區(qū)發(fā)展急需的、能切實解決社區(qū)居民生活困難、可提供優(yōu)質專業(yè)服務的各類社區(qū)社會組織。［8］

(三)加強組織自身的能力建設與發(fā)展創(chuàng)新

針對社區(qū)社會組織發(fā)展運作過程中暴露出的問題，要重點圍繞“五自”，切實加強社區(qū)社會組織的組織能力建設與制度建設，提高社區(qū)社會組織的綜合素質和社會服務能力，創(chuàng)新相關管理制度。(1)進一步完善社區(qū)社會組織的法人治理結構。建立健全以章程為核心的各項規(guī)章制度，提高組織運作透明度。(2)對于社區(qū)組織中的公益性社會組織，應加大政府財政補貼以保證社區(qū)社會組織非營利性，健全財務會計制度。尤其對接受社會捐贈的建立公示制度，加強社會監(jiān)督。(3)以開展誠信與自律建設活動為契機，促進社區(qū)社會組織自律機制的形成，建立相應的約束懲罰機制。(4)提高從業(yè)人員素質，吸收相關專業(yè)優(yōu)秀大學生從事社區(qū)社會組織活動，建立健全人才激勵機制，加大人員的培訓力度，不斷提高服務居民的能力與水平。

(四)探索中小城市社區(qū)社會組織培育的新模式

社區(qū)社會組織的培育應根據(jù)不同的社區(qū)特點，立足地方，因地制宜地提出“一社區(qū)一品牌”的發(fā)展戰(zhàn)略，積極打造各自社區(qū)組織建設品牌。創(chuàng)新社區(qū)社會組織成長機制，為社區(qū)居民打造“有事不出社區(qū)”的“15分鐘快捷服務圈”。根據(jù)社會特點與類型:一是在農(nóng)村社區(qū)中構建“中介型”社區(qū)社會組織。針對農(nóng)民需要，形成“中介型”的社區(qū)服務中心。二是在城市社區(qū)建立“型”社會組織。主要承接由政府下派的各種行政服務和滿足居民需求的便民服務等。三是在村改居型社區(qū)中構建“綜合型”社區(qū)社會組織?？稍诖甯木有蜕鐓^(qū)建立類似公共事務管理協(xié)會這樣的“綜合型”組織，下設各類服務中心，如行政服務中心、物業(yè)服務中心、便民服務中心，承擔社區(qū)居民各類服務需求。(1)結合地方文化，對有助于社區(qū)社會組織培育與發(fā)展的文化因子進行大力扶持與宣傳。諸如地方文化中的“互助組”“村社”等概念賦予新的時代內容。(2)以滿足社區(qū)居民需要為基礎，將大力扶持“樞紐型”社會組織與“草根”社會組織相結合。寓管理于服務，給社區(qū)社會組織“松綁”，釋放出社區(qū)社會組織的活力。重點培育發(fā)展以下幾個領域的社區(qū)民間組織，諸如文化體育類、就業(yè)服務類、社會事務類、社區(qū)維權類、公共服務類等，切實解決社區(qū)居民的困難。(3)弘揚志愿者精神，不失時機地創(chuàng)造就業(yè)機會。發(fā)揮學生與老人參與社區(qū)組織建設與管理的積極性，使年輕人在志愿服務過程中實現(xiàn)就業(yè)，使老年人在志愿服務活動中收獲健康與快樂。

結語

中小城市的社區(qū)社會組織發(fā)展時間短，經(jīng)驗不足，就目前來看還有相當大的缺陷，但這不能掩蓋其在社區(qū)建設中發(fā)揮的巨大作用，社區(qū)社會組織的潛力是可以預見的。對于社區(qū)社會組織在中小城市中的培育與發(fā)展，我們不能僅僅停留在了解其重要性和意義上，要真正在社會改革中制定切實可行的發(fā)展方案，積極探索符合地方情況的發(fā)展模式，落實有利于組織建設的配套措施。發(fā)展社區(qū)社會組織，促進社區(qū)社會組織健康地發(fā)展，將為中小城市建設宜居型、舒適型城市提供體制性的支持。