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本文作者：馮榮作者單位：四川警察學(xué)院

當(dāng)前公安派出所治安執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)存在的問題

（一）從執(zhí)法主體來看

1.執(zhí)法人員的陳舊執(zhí)法觀念未徹底轉(zhuǎn)變

執(zhí)法人員沒有樹立現(xiàn)代法治觀念，執(zhí)法為民的理念還不夠深?，F(xiàn)代法治理念的主要內(nèi)容包括：一切執(zhí)法活動必須在法律授權(quán)的范圍內(nèi)開展；一切執(zhí)法活動必須按照法定程序進(jìn)行；一切執(zhí)法權(quán)必須受到監(jiān)督；執(zhí)法權(quán)力和執(zhí)法義務(wù)必須一致。任何行為總是受到一定的思想觀念支配的，思想觀念支配著人們的行為模式與方式。從一定意義上講，有什么樣的思想觀念，就有什么樣的行為方式。先進(jìn)的思想觀念促使人們創(chuàng)造性地開展工作,陳舊的觀念阻礙工作的進(jìn)程，使得工作缺乏生機(jī)與活力，缺乏創(chuàng)新性。在執(zhí)法活動中，陳舊的觀念影響執(zhí)法工作的實(shí)效，降低執(zhí)法工作的效率，主要表現(xiàn)以下兩方面：一是重處罰輕教育。在公安派出所治安執(zhí)法活動中，普遍存在重處罰輕教育的現(xiàn)象。很多民警認(rèn)為教育當(dāng)事人起不了作用，通過嚴(yán)重的處罰才能達(dá)到目的，才能讓他們認(rèn)識到事情的重要性，才能讓他們記住代價(jià)大的教訓(xùn)，避免以后再犯同樣的錯(cuò)誤。為此，在定奪當(dāng)事人應(yīng)受什么樣的處罰時(shí)，他們往往傾向于處罰最重的那一類。二是重任務(wù)輕服務(wù)?？h公安局給每個(gè)派出所下達(dá)的任務(wù)很重，雖然是為了使治安秩序更好，但是決策者沒有因地制宜，沒有合理安排管轄范圍不一的各個(gè)派出所的任務(wù)。這樣，公安民警為了完成任務(wù)，在執(zhí)法活動中就難免有適用輕罰的卻重罰，適用少罰的卻多罰，甚至不該罰的也千方百計(jì)找借口罰的執(zhí)法不規(guī)范現(xiàn)象的出現(xiàn)，踐踏了國家的法律。公安機(jī)關(guān)既是國家的執(zhí)法機(jī)關(guān)，又是服務(wù)機(jī)關(guān)，這樣的做法勢必忽視了為民服務(wù)這一理念。

2.執(zhí)法主體不合法

以某縣為例，據(jù)調(diào)查，該縣的公安機(jī)關(guān)辦公人員組成大概有六類：警校畢業(yè)生、體制改革生、部隊(duì)轉(zhuǎn)業(yè)軍人、其他行業(yè)轉(zhuǎn)業(yè)群體、其他大學(xué)畢業(yè)生以及協(xié)警。整個(gè)縣現(xiàn)有民警482人，全縣人口約130萬，即使每年公安機(jī)關(guān)會進(jìn)入一批新民警，但是其增長速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于全縣人口的增長速度，警力明顯不足。在一些小鄉(xiāng)鎮(zhèn)，往往只有五六個(gè)辦公人員。由于事情的繁多，一些協(xié)警不同程度的參與到應(yīng)由公安民警處理的案件中，他們的任務(wù)主要是協(xié)助公安機(jī)關(guān)維護(hù)秩序，他們本身不具有執(zhí)法主體資格，卻往往在執(zhí)法活動中扮演執(zhí)法主體的角色。

3.公安民警執(zhí)法素質(zhì)不夠高，執(zhí)法有趨利傾向

公安民警雖經(jīng)過崗位培訓(xùn)上崗，也經(jīng)過“輪訓(xùn)輪值，戰(zhàn)訓(xùn)合一”培訓(xùn)，但是培訓(xùn)的時(shí)間及課程終究有限，這對于非警校畢業(yè)生來說，學(xué)到的公安知識只有淺層次的，更加系統(tǒng)化、更全面化的知識只能靠自己自學(xué)，然而他們每天的工作壓力大、任務(wù)也多，無法抽出更多的時(shí)間學(xué)習(xí)，靠自己在平時(shí)的工作中慢慢學(xué)習(xí)、積累經(jīng)驗(yàn)，往往拖慢了辦理案件的進(jìn)程，更有甚者利用自己以往的經(jīng)驗(yàn)辦案，影響了辦案的質(zhì)量。那些自覺性不高的執(zhí)法人員，在工作中很容易受到利益的趨使，或者受到傳統(tǒng)思想觀念的影響，辦理人情案、關(guān)系案，不依法辦事，損害了人民群眾的切身利益。

4.執(zhí)法人員在執(zhí)法活動中主觀隨意性大

這方面主要表現(xiàn)在自由裁量權(quán)的使用上。自由裁量是執(zhí)法主體依照行政自由裁量權(quán)做出的一種行政行為，即是在法律所允許的范圍內(nèi)根據(jù)具體情況和自己的意志，自行判斷、自行選擇采取最為合適的行為方式及其內(nèi)容的一個(gè)過程。它的主要形式有：一是在事實(shí)要件不確定的情況下，行政機(jī)關(guān)有是否作出一定行政行為的自由裁量權(quán)；二是在行政程序不確定的情況下，行政機(jī)關(guān)有選擇行政程序方面的自由裁量權(quán)；三是在違法行為的方式和結(jié)果不確定的情況下，行政機(jī)關(guān)有選擇處罰種類和幅度的自由裁量權(quán)。也正如此，執(zhí)法人員在使用自由裁量時(shí)，主觀隨意性會很大，以致出現(xiàn)處罰上的畸重畸輕、對同等違法行為不同等對待、不同違法行為同等對待等自由裁量顯失公正的情況。例如：對一治安案件的處罰，規(guī)定處以五日以上十日以下拘留的,既可處以五日拘留也可處以十日拘留，執(zhí)法人員有很大的處罰裁量空間。

（二）從執(zhí)法行為來看

1.不依法履行告知義務(wù)

公安派出所執(zhí)法人員在開始執(zhí)法活動時(shí)，應(yīng)當(dāng)向當(dāng)事人表明身份，出示證件，并就當(dāng)事人所有的權(quán)利與義務(wù)進(jìn)行告知說明。有時(shí)一些民警認(rèn)為這是多余的步驟，他們認(rèn)為自己穿著警服就已經(jīng)向人們表示自己是某某所的民警，再向人們說一遍則顯得多此一舉；然而相當(dāng)部分群眾法律意識淡薄，不清楚自己有哪些權(quán)利，加之畏于執(zhí)法者，往往表現(xiàn)出對執(zhí)法者的言聽計(jì)從。除此之外，有時(shí)在對違法人做出治安管理處罰之前，既不告知相對人處罰所依據(jù)的事實(shí)和理由，也不聽取相對人的陳述和申辯，即使相對人的行為是違法的，但公安機(jī)關(guān)的做法也在一定程度上違了法。

2.執(zhí)法行為不規(guī)范

執(zhí)法程序不規(guī)范。一些民警執(zhí)法態(tài)度不嚴(yán)謹(jǐn)，在查處治安案件、立案查證以及涉案物品管理的環(huán)節(jié)上存在程序不規(guī)范的問題。[5]主要表現(xiàn)在：在查處治安案件時(shí)，不按照處理治安案件流程圖的程序辦案，致使定性不準(zhǔn)、法律依據(jù)不準(zhǔn)、處罰不當(dāng)、法律文書不規(guī)范以及簡易程序和治安調(diào)解的亂使用等；在調(diào)查取證中，工作做得不夠細(xì)致、收集的證據(jù)不全面、不充實(shí)；致使違法人不能受到應(yīng)有的懲罰，影響執(zhí)法辦案質(zhì)量和效率。對于涉案財(cái)物的管理不嚴(yán)、處置不當(dāng)，造成涉案財(cái)物的損毀或丟失，由此引發(fā)不必要的爭論。濫用治安調(diào)解。對于違反治安管理行為有以下情形之一的，不適應(yīng)治安調(diào)解：一是雇兇傷害他人的；二是結(jié)伙斗毆的；三是尋釁滋事的；四是多次實(shí)施違反治安管理行為的；五是當(dāng)事人在治安調(diào)解過程中又挑起事端的；六是其他不宜治安調(diào)解的。雖然有了這樣的規(guī)定，但在實(shí)際操作中并未做到，對適用治安調(diào)解的不適用治安調(diào)解，對不適用治安調(diào)解的卻以治安調(diào)解解決的現(xiàn)象仍然存在。執(zhí)法方式粗暴。少數(shù)民警以管理者自居，工作態(tài)度粗暴，對待人民群眾缺乏親和力，冷硬橫推，動輒訓(xùn)令，不僅降低了執(zhí)法效果，而且嚴(yán)重?fù)p害警民關(guān)系。同時(shí)有些民警對法律條文的理解過于機(jī)械和僵硬，執(zhí)法中不考慮相對人的具體情況，不區(qū)分不同的執(zhí)法環(huán)境，執(zhí)法手段簡單，不僅容易引起相對人的抵觸情緒，而且也難以爭取群眾的理解和支持，無形中降低了執(zhí)法的法律效果和社會效果。然而執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)的重要目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)執(zhí)法工作的法律效果、政治效果、社會效果的有機(jī)統(tǒng)一，因此這些不規(guī)范的執(zhí)法行為亟需引起重視。

解決公安派出所治安執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)存在問題的對策

（一）改變陳舊執(zhí)法觀念，樹立法治意識和人權(quán)保障意識

陳舊的執(zhí)法觀念已不適應(yīng)現(xiàn)代公安工作的需要，隨著人民群眾法律意識的提高，公安民警也應(yīng)拋棄陳舊的執(zhí)法觀念，樹立法治意識、大局意識、責(zé)任意識、人權(quán)保障意識。各個(gè)派出所應(yīng)組織公安民警學(xué)習(xí)《中華人民共和國人民警察法》和《人民警察職業(yè)道德規(guī)范》，強(qiáng)化對民警的社會主義榮辱觀和世界觀的教育。深入開展以忠于黨、忠于祖國、忠于人民、忠69于法律的教育，弘揚(yáng)“熱愛祖國，熱愛人民，熱愛法律，公正廉潔，英勇善戰(zhàn)，不怕流血犧牲”的公安精神，牢固樹立“立警為公，執(zhí)政為民”和全心全意為人民服務(wù)的思想理念，不斷增強(qiáng)民警的社會責(zé)任感和榮譽(yù)感，樹立崇高的職業(yè)理想，當(dāng)好一名合格的人民警察。

（二）加強(qiáng)培訓(xùn)，提高公安派出所人員素質(zhì)

1.提高派出所所領(lǐng)導(dǎo)的素質(zhì)

一是加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)的重視程度。所領(lǐng)導(dǎo)不僅要認(rèn)識到執(zhí)法不規(guī)范會損害公安機(jī)關(guān)的執(zhí)法形象，還會損害人民群眾的切身利益，更要認(rèn)識到這在很大程度上是由公安民警執(zhí)法素質(zhì)低造成的。因此各個(gè)所領(lǐng)導(dǎo)要對公安民警執(zhí)法素質(zhì)低這一現(xiàn)象加以重視，結(jié)合自身實(shí)際思考提高公安民警執(zhí)法素質(zhì)的路徑。二是定期組織對所領(lǐng)導(dǎo)的培訓(xùn)。通過培訓(xùn)，提高所領(lǐng)導(dǎo)的決策能力，使其決策科學(xué)化、合理化，并且根據(jù)各個(gè)派出所的實(shí)際情況，因地制宜，做出科學(xué)、合理的任務(wù)要求，同時(shí)增強(qiáng)對派出所成員的執(zhí)法指導(dǎo)。

2.提高公安民警的素質(zhì)

一是提高公安民警的個(gè)人素質(zhì)。主要包括個(gè)人文化素質(zhì)和心理素質(zhì)。要提高文化素質(zhì)：首先是要多讀書。縣局應(yīng)加大對公安基礎(chǔ)學(xué)習(xí)文化建設(shè)的資金投入，搞好民警圖書室、閱覽室等文化基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，營造良好的讀書氛圍。古語云：活到老，學(xué)到老。況且在這個(gè)時(shí)代迅速發(fā)展的今天，公安民警更要努力學(xué)習(xí)，以更加開闊的視野面對世界，建立個(gè)人豐富的精神世界，正確看待社會的陰暗面，形成正確的人生觀、價(jià)值觀、世界觀。其次是勤思考。公安民警要將工作中的不懂與課本上的知識聯(lián)系起來，多思考，正確分析身邊的事物，通過表象看到實(shí)質(zhì)，不為事物的表面現(xiàn)象所迷惑，時(shí)刻清醒對待自己手中的權(quán)力，嚴(yán)格要求自己，永葆人民警察的本色。提高公安民警的心理素質(zhì)：首先要培養(yǎng)他們積極向上、有益身心的業(yè)余愛好，比如籃球比賽，不僅能鍛煉他們的身體，還能訓(xùn)練隊(duì)友間的默契度，時(shí)刻保持內(nèi)心的和諧，合理協(xié)調(diào)工作和生活的關(guān)系，腳踏實(shí)地干好每一項(xiàng)工作。其次可以研制一套專門用于紓解公安民警心理壓力的方法。定期或者不定期地舉辦與心理有關(guān)的講座，由專家現(xiàn)場解疑答惑，幫助公安民警正確消除心理壓力?；蛘咄晟菩睦硇袨橛?xùn)練基礎(chǔ)設(shè)施，組織公安民警上心理行為訓(xùn)練課，增強(qiáng)他們的心理承受能力，正確釋放壓力，以減少情緒性執(zhí)法。二是提高公安民警的業(yè)務(wù)素質(zhì)。首先有針對性地開展法律知識普及和業(yè)務(wù)技能培訓(xùn)。對涉及公安工作的新出臺的法律及時(shí)更新并向公安民警進(jìn)行普及，局領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)組織相關(guān)人員對各個(gè)派出所治安執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)存在的問題開展調(diào)研，并匯總，研制出一套針對性強(qiáng)的培訓(xùn)課程，分層次、分批次地對全體民警開展培訓(xùn)，著力糾正執(zhí)法不規(guī)范行為。如果條件不允許，可以通過對單位案件主辦民警的培訓(xùn)，再由案件主辦民警將培訓(xùn)所得傳達(dá)到所里其他民警，達(dá)到以點(diǎn)帶面的效果。其次開展業(yè)務(wù)技能比拼活動。通過業(yè)務(wù)技能比拼，使公安民警認(rèn)識到自己存在的缺陷，便于提升自己的業(yè)務(wù)技能水平。對于在業(yè)務(wù)技能比拼中成績突出的給予適當(dāng)獎勵，對業(yè)務(wù)技能不足的民警給予鼓勵，并樹立業(yè)務(wù)技能典型，號召公安民警向典型學(xué)習(xí)，在公安機(jī)關(guān)中形成良好的學(xué)習(xí)氛圍。

（三）建立科學(xué)的監(jiān)督機(jī)制

監(jiān)督不僅包括內(nèi)部監(jiān)督還包括外部監(jiān)督。內(nèi)部的監(jiān)督就是上級公安機(jī)關(guān)對下級公安機(jī)關(guān)，上級業(yè)務(wù)部門對下級業(yè)務(wù)部門，本級公安機(jī)關(guān)對所屬業(yè)務(wù)部門、派出機(jī)構(gòu)及其公安民警的各項(xiàng)執(zhí)法活動實(shí)施的監(jiān)督。外部的監(jiān)督就是公安系統(tǒng)以外的政黨、國家權(quán)力機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、人民政協(xié)、檢察機(jī)關(guān)、社會組織、群眾團(tuán)體、新聞輿論媒體和廣大人民群眾對公安機(jī)關(guān)和公安民警的監(jiān)督。從內(nèi)部而言，要加強(qiáng)上級公安機(jī)關(guān)對下級公安機(jī)關(guān)的監(jiān)督、檢查以及公安紀(jì)檢、監(jiān)察、督察、法制部門對治安執(zhí)法情況的監(jiān)督，并把各項(xiàng)監(jiān)督措施制度化、法律化。要采取專項(xiàng)督察、明察暗訪等多種形式，定期不定期地深入公安派出所開展檢查，發(fā)現(xiàn)問題督促整改，糾正執(zhí)法不規(guī)范的現(xiàn)象，嚴(yán)肅查處公安民警因執(zhí)法不規(guī)范而違法違紀(jì)的案件，強(qiáng)力追究公安民警執(zhí)法過錯(cuò)責(zé)任，落實(shí)各項(xiàng)監(jiān)督法及監(jiān)督措施。從外部而言，充分調(diào)動有監(jiān)督權(quán)的機(jī)關(guān)或團(tuán)體對公安機(jī)關(guān)執(zhí)法活動的監(jiān)督熱情，把公安民警的執(zhí)法活動置于社會監(jiān)督體系之中。尤其要加強(qiáng)人民群眾、新聞輿論媒體對其的監(jiān)督，對于公眾的檢舉和舉報(bào)以及新聞媒體的報(bào)道，公安機(jī)關(guān)應(yīng)該根據(jù)實(shí)際情況快速的做出反應(yīng)并及時(shí)糾正執(zhí)法活動。對于公眾檢舉和舉報(bào)屬實(shí)的情況應(yīng)為其保密并且給予適當(dāng)?shù)莫剟?，監(jiān)督制度才能成型、有效、科學(xué)。

（四）完善相關(guān)規(guī)章制度

一是強(qiáng)化立法工作的前瞻性。立法部門在立法時(shí)應(yīng)當(dāng)著眼長遠(yuǎn)，對治安執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)的其他問題有所預(yù)見性的立法，并且要具有操作性，以便在出現(xiàn)問題時(shí)能有法律依據(jù)做參考加以解決。二是對于處罰幅度大的條款進(jìn)行細(xì)化，統(tǒng)一執(zhí)法裁量標(biāo)準(zhǔn)。在實(shí)際工作中建立與之配套的操作規(guī)程，使條款更規(guī)范并且具有針對性，在遇到公安民警使用自由裁量權(quán)時(shí)能夠更加明確作出處理決定，限制公安民警隨意擴(kuò)大自由裁量權(quán)。三是盡快理順相互沖突的法律體系。相沖突的法律體系使公安民警在執(zhí)法依據(jù)上無所適從，要盡快理順，使公安民警在執(zhí)法時(shí)有法可依。

（五）落實(shí)執(zhí)法保障

一是嚴(yán)把進(jìn)人關(guān)，留住人才。公安民警是國家法律的維護(hù)者和執(zhí)行者，是國家重要的執(zhí)法力量。派出所的領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)當(dāng)知人善用，將每個(gè)民警安排在最適合他的工作崗位上，最大限度的發(fā)揮每個(gè)民警的長處。嚴(yán)把進(jìn)人關(guān)，就必須堅(jiān)持“凡進(jìn)必考”的原則，統(tǒng)一參加公安系統(tǒng)的人民警察招錄考試。要將年富力強(qiáng)的同志多充實(shí)到派出所，同時(shí)提高基層派出所民警的福利待遇，使派出所成為想干事業(yè)民警可選擇的最佳崗位。在發(fā)放福利待遇時(shí)應(yīng)當(dāng)先基層后機(jī)關(guān)，如果基層沒有，機(jī)關(guān)不得獨(dú)自發(fā)放，這樣公安派出所才能留得住人，吸引住人，從而改善和穩(wěn)定派出所的人員結(jié)構(gòu)，提高民警的工作積極性。二是落實(shí)基層警力保障。公安派出所任務(wù)重，警力少，有時(shí)一人多職，在招錄人民警察時(shí)，應(yīng)做到使警力下移，優(yōu)先滿足基層公安機(jī)關(guān)的需求。同時(shí)為了保證公安隊(duì)伍的專業(yè)性，在招錄人員時(shí)，可以適當(dāng)向警校生傾斜，因?yàn)榫Ｉ谛＝邮芰吮容^正規(guī)的專業(yè)學(xué)習(xí)，幾年的學(xué)習(xí)時(shí)間不僅人民警察的宗旨觀念深入內(nèi)心，并且時(shí)刻以一名人民警察嚴(yán)格要求自己，若進(jìn)入警察隊(duì)伍會比其他人更加迅速融入這個(gè)集體，也能夠全身心地投入到工作中，學(xué)以致用。三是落實(shí)辦案經(jīng)費(fèi)保障?，F(xiàn)行的公安經(jīng)費(fèi)基本由地方財(cái)政承擔(dān)，標(biāo)準(zhǔn)與其他行政機(jī)關(guān)差不多，這使得公安執(zhí)法捉襟見肘，制約了公安執(zhí)法的效益。應(yīng)積極爭取黨委、政府的支持，逐年增加公安經(jīng)費(fèi)投入，切實(shí)保障基層辦案經(jīng)費(fèi)。另外，可以嘗試部分案件有賞破案制度。這樣不僅能調(diào)動辦案人員的主動性，而且提高了群眾提供線索、共同參與同違法行為作斗爭的積極性，提高了辦理案件的效率，又在一定程度上減少了因辦案經(jīng)費(fèi)緊張出現(xiàn)執(zhí)法不規(guī)范的行為。

（六）以信息化助推治安執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)[6]

一是在縣局公安網(wǎng)上及時(shí)公布新出法律法規(guī)，使民警快速掌握最新法律，以及時(shí)更新執(zhí)法方式，與時(shí)俱進(jìn)。二是在公安網(wǎng)上梳理執(zhí)法常用法規(guī)，便于搜索、查找。三是對于民警執(zhí)法不規(guī)范的行為查實(shí)，對其的處理情況在公安網(wǎng)上進(jìn)行通報(bào)，對有代表性的、正確的執(zhí)法規(guī)范行為在公安網(wǎng)上表揚(yáng)，以便公安民警及時(shí)對照糾正不規(guī)范執(zhí)法行為，同時(shí)借鑒他人的經(jīng)驗(yàn)，查漏補(bǔ)缺。四是在公安網(wǎng)上建立一個(gè)討論群，每個(gè)民警加入這個(gè)群，既可就自己執(zhí)法方面的經(jīng)驗(yàn)與成果和他人分享，同時(shí)自己有困惑的時(shí)候也可進(jìn)人該群，組織討論，尋求最合理、規(guī)范的解決方案，保證執(zhí)法工作的正確性。五是在公安網(wǎng)上建立一個(gè)警務(wù)監(jiān)督信息平臺，對錄入系統(tǒng)的案件審批、執(zhí)法過程、處罰是否合法進(jìn)行監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)對執(zhí)法辦案的全程化、實(shí)時(shí)化、動態(tài)化。