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食品安全中政府責任的主要內(nèi)容

作為與人民群眾身體健康和生命財產(chǎn)最為密切相關的消費品，安全食品的供給不僅是食品企業(yè)的市場行為，而且也離不開政府行為的負責任地踐行。政府一方面在監(jiān)督和督促食品企業(yè)提供安全食品上負有直接責任，另一方面又在引導消費者樹立正確的食品消費觀念上承擔著與政府之性質(zhì)一致的責任。責任政府在食品行業(yè)的責任內(nèi)容可以歸納為公共利益責任、監(jiān)管責任和引導責任。這三項責任既是政府道德責任與政治責任的展開，又是食品行業(yè)健康發(fā)展的必然要求。

公共利益責任公共利益就是社會全體或多數(shù)人享有的利益，它既不是個人利益的簡單相加，也不是某一集團或組織的狹隘的“團體利益”，而是高于個人和集團之上的具有社會普遍性的利益，這種具有一定獨立性的公共利益是政府行政的最終目標和追求?！肮怖嬷谛姓C關(科層體制)的地位，猶如正當程序之于司法(法律學)一般，實為最重要的核心概念。公共利益的本質(zhì)雖是動態(tài)和難以捉摸的，然有無限潛力，在應用過程中影響深遠。”政府在食品安全中承擔的公共利益責任就是政府因自己在公共生活中所處的角色和地位而擔負的與其職能相對應的維護整體利益的工作和由于不作為而需要承擔的否定性評價。食品安全鎖涉及到的公共利益主要有兩個方面:第一是公眾的身體健康，第二是促進食品行業(yè)乃至社會整體的持續(xù)發(fā)展。首先，個人是社會的主體，也是社會進步的意義所指，更是社會倫理關懷的終極目標。隨著當前食品新技術的廣泛應用，食品生產(chǎn)供應鏈的無限拉長，以及由致病微生物和其他有害有毒因素引起的食物中毒和食源性疾病的大范圍發(fā)生，廣大消費者對食品安全整體狀況產(chǎn)生了不信任感，嚴重危害到了消費者的消費安全，消費者的生命、財產(chǎn)安全也受到了較大侵害。政府作為社會公共權力的掌控者，天然地要以人民幸福為宗旨，以人民利益為依歸。特別是在關系到人民切身利益的食品安全問題上，政府要積極介入食品的生產(chǎn)、加工、流通和銷售等環(huán)節(jié)，全程保障食品企業(yè)嚴格按照食品安全相關標準進行操作，有效保障公民的生命財產(chǎn)安全。其次，食品行業(yè)是我國一大支柱產(chǎn)業(yè)，它的健康發(fā)展不僅與人民群眾的身體和生命安全密切相關，而且具有重要的經(jīng)濟效益和社會效益，深具社會倫理意義。我國社會主義市場經(jīng)濟體制已經(jīng)建立并進一步完善，各項市場制度在保證市場經(jīng)濟穩(wěn)定運行方面起著重要的作用。但市場經(jīng)濟本身存在著種種失靈現(xiàn)象，最突出的表現(xiàn)就是市場主體趨利性的“一枝獨大”以及隨之而來的道德價值關懷的缺失，趨利性與道德價值關懷的矛盾存在于市場主體的整個經(jīng)濟活動的過程之中。在食品行業(yè)，食品對人的極端重要性使得這一矛盾更加突出。應該看到，二者的矛盾如果得不到有效解決，不僅會影響食品企業(yè)的存在與發(fā)展，而且還會影響到經(jīng)濟增長與發(fā)展。政府作為現(xiàn)代市場經(jīng)濟不可缺少的參與者，恰好能夠在這一矛盾的解決中充當重要的角色，通過一系列的法律、法規(guī)與制度的建立與執(zhí)行，規(guī)范食品企業(yè)的經(jīng)濟行為和選擇，在趨利性與道德價值關懷之間達致協(xié)調(diào)，消除社會公眾對食品不安全的擔心心理，降低社會成本，避免社會資源的無效率使用，保障經(jīng)濟和社會的長久、穩(wěn)定、和諧發(fā)展。

監(jiān)管責任在食品安全問題上，政府更好地履行公共利益責任，要以政府運用公共權力，制定法律對食品安全進行有效監(jiān)管為前提。監(jiān)管責任也就是政府食品安全責任的要素和關鍵環(huán)節(jié)之一。在食品安全中，政府監(jiān)管責任體現(xiàn)在以下幾個方面：

完善食品安全法律法規(guī)體系

法律是政治社會不可缺少的一種穩(wěn)定性因素與倫理性要素，通過它，政府與公民遵從各自的行為規(guī)范，彰顯雙方的責任意識。政府是國家法律的制定者和維護者，不論是從政治學意義上，還是從倫理學意義上，政府都應該負責任地建立并完善食品安全的法律法規(guī)。我國已經(jīng)形成了以《食品安全法》等法律為基礎，以《食品生產(chǎn)加工企業(yè)質(zhì)量安全監(jiān)督管理辦法》等150部法規(guī)與涉及食品安全要求的大量技術標準為主體，以地方政府關于食品安全的規(guī)章為補充的食品安全法規(guī)體系。但這些與發(fā)達國家和國際組織的食品安全法律體系相比，對不同種類的食品以及針對主要環(huán)節(jié)進行規(guī)定的法律法規(guī)仍相對欠缺，法律法規(guī)的程序性規(guī)定和實施細則的制定進程緩慢，導致已有法律法規(guī)可操作性差，起不到懲治、糾正和引導的作用。因此，政府需要遵循“從農(nóng)田到餐桌”、危險性分析、明確食品安全責任、透明、可追溯性和食品的有效召回等原則進一步完善食品安全法律體系，將政府責任的倫理意蘊轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實的法律支持。

實行嚴格的食品市場準入制度

它是指為保證食品的質(zhì)量安全，具備規(guī)定條件的生產(chǎn)者才允許進行生產(chǎn)食品經(jīng)營活動，具備規(guī)定條件的食品才允許生產(chǎn)銷售的監(jiān)管制度，要求企業(yè)申領食品生產(chǎn)許可證等接受監(jiān)督管理。它是政府監(jiān)督食品安全的第一個環(huán)節(jié)，既是政府履行監(jiān)管責任的起點，又是食品安全法律制度體系中不可缺少的一項內(nèi)容。這一制度主要包括三項內(nèi)容:一是生產(chǎn)許可制度，即要求食品生產(chǎn)加工企業(yè)具備原材料進廠把關、生產(chǎn)設備、工藝流程、產(chǎn)品標準、檢驗設備與能力、環(huán)境條件、質(zhì)量管理、儲存運輸、包裝標識、生產(chǎn)人員等保證食品質(zhì)量安全的必備條件，取得食品生產(chǎn)許可證后，方可生產(chǎn)銷售食品;二是強制檢驗制度，即要求企業(yè)履行食品必須經(jīng)檢驗合格方能出廠銷售的法律義務;三是市場準入標志制度，即要求企業(yè)對合格食品加貼質(zhì)量安全標志，對食品質(zhì)量安全進行承諾。安全的食品體現(xiàn)了對人的尊嚴的尊重和對人的生命的關懷，蘊涵著深刻的倫理意義，包含著明確的倫理內(nèi)容。

制定明確的食品安全標準體系

食品安全標準是衡量和檢測食品是否安全的最重要的量化指標，食品安全標準體系的完善程度能夠有效反映某一食品行業(yè)的成熟程度以及參與國際市場競爭的能力大小。在經(jīng)濟全球化中，與食品安全有關的國際組織標準，如國際食品法典委員會標準、國際動物衛(wèi)生組織標準、國際植物保護公約標準等國際組織標準已經(jīng)成為國際貿(mào)易及爭端解決的技術依據(jù)。與此相反，我國雖然建立了包括國家標準、行業(yè)標準、地方標準和企業(yè)標準的標準框架體系，但是很多標準的復審和修訂都不及時，在食品貿(mào)易領域處于相對劣勢。因此，政府應當積極升級和更新食品標準，盡快形成包括食品安全限量標準、食品檢驗檢疫與檢測方法標準、食品安全通用基礎標準與綜合管理標準、重要的食品安全控制標準、食品市場流通安全標準在內(nèi)的食品安全標準體系，提高標準的整體水平。

引導責任政府在食品安全市場上承擔的責任

除了監(jiān)督食品安全、促進社會公共利益外，還要積極教育并引導企業(yè)和個體消費者。引導責任是公共利益責任和監(jiān)管責任的合乎邏輯的發(fā)展，三者相互結(jié)合構(gòu)成了政府責任的基本內(nèi)容。它主要針對兩類對象。一類是食品生產(chǎn)、流通和銷售企業(yè)，一類是消費者，這也是食品安全教育主要的參與者和行為者。針對不同對象，政府引導的方法、原則有所區(qū)別，但目的是明確且統(tǒng)一的，就是要在保證食品市場健康、安全、有序運行的基礎上，實現(xiàn)對人的倫理價值的終極關注。對食品生產(chǎn)、流通和銷售企業(yè)來說，政府應對企業(yè)從業(yè)人員加強“從農(nóng)田到餐桌”的安全教育培訓、食品安全法律知識、各項規(guī)范的生產(chǎn)技能以及食品基礎知識等，引導他們樹立安全責任意識，嚴格按照食品安全標準進行規(guī)范化操作。同時，政府要建立統(tǒng)一、權威的國家食品安全信息網(wǎng)絡，收集和透明、完全的食品安全信息，從積極和消極兩個角度刺激食品企業(yè)遵守食品安全規(guī)范，保障安全食品的供給。對消費者來說，除了個體需要有意識地加強自我保護外，政府有責任有目的、有組織地開展一系列活動來向他們傳遞有關食品安全的信息，通過電視、廣播、雜志、網(wǎng)絡等宣傳渠道，廣泛宣傳食品安全方面的知識與法規(guī)，并將消費教育整合進入學校教育之中，向公民普及辨別食品質(zhì)量、衛(wèi)生與安全的方法，全方位、多形式地開展食品安全教育。政府在食品安全中的三項基本責任與服務型政府和責任政府的倫理意義內(nèi)在承接，雖不能涵蓋政府責任的全部要求，但這些責任相互關聯(lián)，彼此支撐，是政府食品安全責任的主體內(nèi)容。但應該指出的一點是，在政府責任的實際履行中，這些責任之間始終存在著沖突的可能性。這既是由政府責任的復雜性決定的，又是“責任”這一倫理學概念的內(nèi)在特性的必然外顯。而正是在責任沖突及其合理解決中，食品安全責任的倫理意義得到了進一步的確證。

食品安全中政府責任的沖突及解決途徑

責任沖突是人類社會實踐中必然和普遍面臨的問題，也是責任倫理學研究和處理的一個核心問題。不僅單個的倫理道德個體，而且包括作為公共人格的政府在內(nèi)，在實際行為中都不可避免地會處在責任沖突的情境中。在政府的食品安全責任中，同樣存在著責任沖突。責任沖突是指責任主體在面對兩個或多個責任選擇的時候所處的兩難狀態(tài)，即責任主體在特定情況下表現(xiàn)出的不得不選其一而又不能決定作何選擇的某種非此即彼的境況，因為這兩種責任或多種責任在責任主體看來都是有價值的，甚至具有同等價值。責任沖突往往導致責任主體無所適從，“‘做了你要下地獄，不做你也要下地獄’都同樣表達了被夾在兩種互不相容的選擇之間的那種感覺”。責任沖突的實質(zhì)是責任主體的不同價值觀念的沖突。價值觀念是責任主體進行實踐的最高指導原則，它可以說是“全部精神生活的核心”。責任主體的價值觀念不可能是單一的，正如英國著名倫理學家BernardWil-liams指出的:“價值，至少基本的價值不僅是多元的，而且在一種真正的意義上也是不可通約的?！?6每個價值觀念都有它的對立面，都必然要卷入到對立和沖突中，這種沖突是普遍的，會引起責任主體一系列的行為反應。政府責任沖突在食品安全問題域中的核心表現(xiàn)就是，它對社會公眾的公共健康的責任與促進經(jīng)濟增長的責任的沖突。它的實質(zhì)就是政府持有的價值觀念的沖突，即堅持以人為本，還是堅持GDP至上。食品安全中的這類政府責任沖突有時是激烈的，但從根本上說，二者并非是不可調(diào)和的。從長遠和宏觀上看，對社會公共健康的責任和促進經(jīng)濟增長的責任之間不存在非此即彼的狀況，經(jīng)濟增長的目的是為了滿足社會大眾的物質(zhì)需求，而社會大眾又是經(jīng)濟增長的推動者和受益者。

經(jīng)濟增長和公共健康是相輔相成、相互促進的，都是政府的公共利益責任。它們的沖突之解決路徑因而也就可以表現(xiàn)為公眾的個體健康和經(jīng)濟增長在一定時期內(nèi)何者具有優(yōu)先性這一問題。從服務型政府與責任政府的構(gòu)建角度和政府的倫理道德責任來看，社會經(jīng)濟發(fā)展的最終落腳點在于社會中的每一個個體，個體的安全、健康和幸福是衡量一個政府和社會發(fā)展的終極指標，因為社會公眾的公共健康應該在政府責任體系中具有恒常的優(yōu)先性，這不僅體現(xiàn)了服務型政府與責任政府的構(gòu)建的道德價值意義，而且也為經(jīng)濟增長和食品企業(yè)的發(fā)展奠定了堅實的倫理基礎和道德根基。人民是國家的根本，也是我國社會主義事業(yè)興旺發(fā)達的基礎和保障。因此，政府責任在食品安全領域的沖突之解決路徑也就在于，政府要從為人民服務的根本責任和義務出發(fā)，更加側(cè)重于保障社會公眾的公共健康，使經(jīng)濟增長建立在公共健康的良性基礎之上，通過社會中每一個個體的健康發(fā)展來實現(xiàn)社會經(jīng)濟和公共利益的最大化。

本文作者：宋同飛作者單位：中南大學公共管理學院