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一、灌區(qū)水價(jià)的沿革及現(xiàn)狀

(一)沿革

新中國成立以來,我國的水費(fèi)經(jīng)歷了多個(gè)歷程,灌區(qū)的水價(jià)也隨之發(fā)生變化。1965年之前,供水不收費(fèi)。1965年,水利電力部制定了《水利工程水費(fèi)征收使用和管理試行辦法》,該辦法雖經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)頒布實(shí)施,但受“”的影響未能在全國執(zhí)行。由于長期采取無償供水或低價(jià)供水政策,導(dǎo)致水利工程維修管理、設(shè)備更新費(fèi)用嚴(yán)重不足,許多單位連簡單的再生產(chǎn)都難以維持,同時(shí)不利于合理用水和節(jié)約用水,造成嚴(yán)重的水資源浪費(fèi)。為此,前水利部1982年2月向國務(wù)院呈交了《關(guān)于核定水費(fèi)制度的報(bào)告》,報(bào)告指出,制定水價(jià)應(yīng)以供水成本和利潤為依據(jù)。1984年7月,中共中央書記處紀(jì)要提出“要修訂水費(fèi)標(biāo)準(zhǔn),擬定全國征收水費(fèi)的原則,對提高水費(fèi)以后發(fā)生困難的地區(qū)和部門,要進(jìn)行補(bǔ)貼,寧可將水費(fèi)補(bǔ)貼在明處?！?984年冬水利電力部擬定了《重新核訂水利工程收費(fèi)制度的暫行規(guī)定》上報(bào)國務(wù)院,1985年7月22日經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)并以國發(fā)[1985]94號文《關(guān)于水利工程水費(fèi)核訂、計(jì)收和管理辦法的通知》轉(zhuǎn)發(fā)全國遵照執(zhí)行,此后許多省市都對供水成本進(jìn)行了測算,并擬定了水費(fèi)改革方案,自此,灌區(qū)的水價(jià)收費(fèi)有規(guī)可循,并逐漸步入正軌。

(二)現(xiàn)狀

我國農(nóng)業(yè)水利工程現(xiàn)狀水價(jià)，我國農(nóng)業(yè)水價(jià)普遍較低,在0.006—0•075元/立方米之間,平均為0•0357元/立方米。從總的情況來看,大型灌區(qū)的價(jià)格偏低,特別是寧夏,才0.006元/立方米。如此低廉的水價(jià),對灌區(qū)產(chǎn)生一系列不利影響。

二、現(xiàn)行水價(jià)政策對灌區(qū)的影響

現(xiàn)行的水價(jià)政策的核心和基本依據(jù)是國發(fā)[1985]94號文《關(guān)于水利工程水費(fèi)核訂、計(jì)收和管理辦法》,它是中央和地方各級政府和有關(guān)部門規(guī)范管理水利工程有償供水行為的主要法律依據(jù)。該辦法推動了水利工程水費(fèi)計(jì)收工作的全面展開,使水利工程由無償服務(wù)轉(zhuǎn)向有償服務(wù),對水利工程正常運(yùn)轉(zhuǎn)起到了重要作用。由于它是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)物,與目前市場經(jīng)濟(jì)難以接軌,加之其制定過程中本身存在多種缺陷,其對灌區(qū)產(chǎn)生了極端不利影響,主要表現(xiàn)在:

(一)水價(jià)太低,節(jié)水意識低下,導(dǎo)致珍貴的水資源巨大浪費(fèi)我國的農(nóng)業(yè)水價(jià)偏低,主要是:水價(jià)政策定價(jià)原則極不合理,水費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)背離經(jīng)濟(jì)規(guī)律,主要表現(xiàn)在農(nóng)業(yè)按供水成本收費(fèi),其成本不包括農(nóng)民投勞折資形成的固定資產(chǎn)折舊,使得現(xiàn)行水費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)不到供水成本的一半,造成水費(fèi)偏低,此外,值得一提的是,水資源本身的價(jià)值被拋棄。水資源本身具有價(jià)值,此價(jià)值的產(chǎn)生是由水資源所有權(quán)所確定的,在水價(jià)確定時(shí),完全沒有考慮其存在,在某種程度上導(dǎo)致國家所有權(quán)的喪失,這些問題的存在,導(dǎo)致市場調(diào)節(jié)機(jī)制失靈,人們的節(jié)水意識低下。例如,現(xiàn)在引黃灌溉的水價(jià)從0.006元/立方米到0.056元/立方米,平均不足成本的25%,引黃1000立方米的水費(fèi)只值一瓶飲料的錢,難以調(diào)動用戶節(jié)水的積極性,造成水資源極大浪費(fèi)。我國主要灌區(qū)的渠系利用系數(shù)只有0.4—0.6,即約有一半的水被浪費(fèi),引黃灌區(qū)下游輸水損失達(dá)30%-50%,河西走廊一些渠道,水量損失竟高達(dá)60%-80%。

(二)難以形成有效的節(jié)水管理機(jī)制,甚至放縱浪費(fèi)水資源

有效的節(jié)水管理機(jī)制是節(jié)水的關(guān)鍵。國際上普遍公認(rèn),通過有效的水資源管理,可以節(jié)約50%的用水。高效的節(jié)水機(jī)制至少應(yīng)該包括:經(jīng)濟(jì)激勵(lì)(懲罰)機(jī)制、水權(quán)交換機(jī)制、合理調(diào)配、規(guī)劃、高效配置機(jī)制和交換機(jī)制,現(xiàn)行的水價(jià)政策不利于上述機(jī)制的形成,如目前的灌區(qū)收入主要依靠水費(fèi),在固定的價(jià)格條件下,水費(fèi)的收入取決于供水量的多少。一些灌區(qū)為了獲得較多的收益,甚至鼓勵(lì)多用水,有些灌區(qū)雖然節(jié)約了水,但被無償?shù)卣{(diào)給其它部門,無利可圖,嚴(yán)重地影響了節(jié)水積極性,不利于節(jié)水機(jī)制的形成。

(三)灌區(qū)難以維修更新改造

健康的水利工程是充分發(fā)揮水利效益的前提,由于現(xiàn)行的水價(jià)太低,甚至不包括固定資產(chǎn)折舊,灌區(qū)工程更新改造由于沒有資金來源而受到威脅,甚至采取了只用不修的“榨取式”的使用方式,導(dǎo)致隱患驟增。據(jù)統(tǒng)計(jì),全國現(xiàn)有220個(gè)大型灌區(qū)老化失修,效益不能充分發(fā)揮,全國現(xiàn)有111座大型水庫不同程度地存在險(xiǎn)情。僅以渠道工程老化為例,在被調(diào)查的373座渠道建筑物中,嚴(yán)重老化損壞的占70%,失效的占16%,報(bào)廢的占10%,完好的僅占4%。造成老化的原因是多樣的,如自然老化、工程質(zhì)量存在缺陷、規(guī)劃設(shè)計(jì)不合理、資金短缺、管理不善等,其中由于管理不善和人為破壞造成老化損壞的占10.9%。如果不對這些老化的工程和設(shè)備進(jìn)行改造和修繕,供水的可持續(xù)性受到嚴(yán)重威脅,難以支撐21世紀(jì)我國人口對糧食的需求。改革現(xiàn)行的農(nóng)業(yè)水價(jià)政策,根據(jù)農(nóng)業(yè)的實(shí)際情況,至少應(yīng)該保證按成本收費(fèi),但實(shí)際上據(jù)成本還有一定的距離。

三、水價(jià)不能按成本收費(fèi)原因分析

目前,我國農(nóng)業(yè)水價(jià)尚未按成本收費(fèi),其原因雖有多種,其中主要原因是:

(一)習(xí)慣勢力

長期以來,由于受水資源是“取之不盡、用之不竭”的傳統(tǒng)思想的影響,在人們的意識深處根本沒有水資源商品性概念,盡管近幾年來,隨著研究的不斷深入和有關(guān)專家學(xué)者的不斷呼吁,人們對水資源短缺有了一定的認(rèn)識,對水資源具有商品屬性有了不同程度的認(rèn)可,但用戶特別是農(nóng)民對此認(rèn)識還有一定的滯后性,“水從地前過,不用白不用”的思想在短時(shí)間內(nèi)還難以消除,提高水價(jià),盡管在可承受的范圍之內(nèi),一時(shí)間抵觸情緒很大,接受有一段過程。

(二)擔(dān)心加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)

農(nóng)民負(fù)擔(dān)過重,是近年來農(nóng)村出現(xiàn)的突出問題之一,黨中央國務(wù)院非常重視,曾多次下文,三令五申要將農(nóng)民的負(fù)擔(dān)控制在上一年純收入的5%之內(nèi)。由于長期以來,我們將水費(fèi)計(jì)收作為有償服務(wù)行為,收入當(dāng)做事業(yè)性收費(fèi)進(jìn)行管理,有的地方政府將水費(fèi)納入財(cái)政專戶管理,并按預(yù)算外資金進(jìn)行調(diào)控,所以,一提及水費(fèi)問題,就同農(nóng)民負(fù)擔(dān)結(jié)合起來,擔(dān)心如果提高水價(jià),會增加農(nóng)民的負(fù)擔(dān),與上級的精神相違背,清理行政事業(yè)收費(fèi)時(shí)往往被列為清理和審查對象,導(dǎo)致水費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)難以達(dá)到合理水平。

(三)有關(guān)部門缺乏改革的魄力

水資源是國民經(jīng)濟(jì)和人民生活不可缺少的環(huán)境資源和生產(chǎn)生活資料,它涉及到各個(gè)方面,水價(jià)改革涉及面廣,大有“牽一發(fā)而動全身”的態(tài)勢。所以,有關(guān)部門在對水價(jià)改革問題上過于謹(jǐn)慎,特別是由于客觀上存在國發(fā)[1985]94號文,即《關(guān)于水利工程水費(fèi)核訂、計(jì)收和管理辦法》,更加束縛了手腳。盡管許多學(xué)者對此研究比較深入,也提出了不少對策,可相應(yīng)的主管部門改革的力度難以到位,顧慮太多。

(四)農(nóng)民的承受能力有限

由于工農(nóng)業(yè)剪刀差的存在,農(nóng)民的收益相對較低,客觀上形成了農(nóng)民的承受能力極其低下。根據(jù)有關(guān)學(xué)者的推算,一些地區(qū)一畝地收益在200元左右,其中不包括農(nóng)民所投入的勞動,如果將農(nóng)民的勞動折價(jià)計(jì)算在內(nèi),種地的收益實(shí)際上是一個(gè)負(fù)數(shù)。如此低的承受能力,不可能承受過高的水價(jià)沖擊,這是農(nóng)業(yè)水價(jià)不能提高的最根本原因。

四、水價(jià)改革建議

農(nóng)業(yè)水價(jià)改革關(guān)系到節(jié)水農(nóng)業(yè)是否能夠順利發(fā)展的成敗,因此,在目前我國農(nóng)業(yè)水資源極端短缺的情況下進(jìn)行水價(jià)改革更具有現(xiàn)實(shí)意義。為此,提出以下建議:

(一)加強(qiáng)宣傳和教育,充分認(rèn)識水資源危機(jī)緊迫性,為水價(jià)改革奠定輿論基礎(chǔ)充分發(fā)揮各種宣傳工具作用,讓公民知道我國水資源供需形勢,通過耳聞目染,強(qiáng)化水資源危機(jī)意識,使每一個(gè)公民有一種危機(jī)感。特別是利用好每一年的世界水日(我國為水周),宣傳有關(guān)政策方針,讓公民充分地理解水價(jià)改革關(guān)系到國際民生、關(guān)系到國民經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展等重要性,為激發(fā)用戶參與的積極性和水價(jià)改革奠定堅(jiān)實(shí)的輿論基礎(chǔ)。

(二)準(zhǔn)確估計(jì)農(nóng)民的可承受能力所謂的承受能力,是指人們在某種信號的刺激下仍能保持常態(tài)的容忍能力。它有一個(gè)最高限,超過這個(gè)最高限,人們的心理和行為將會出現(xiàn)異常地變化,如對社會不滿、破壞性行為,甚至游行、示威和暴力等。它包括物質(zhì)與心理兩個(gè)方面。物質(zhì)承受能力在分析社會綜合承受能力中占有重要地位。在實(shí)際應(yīng)用中,往往從經(jīng)濟(jì)承受能力、生活承受能力和歷史承受能力等角度加以考察和研究。對于心理承受能力,目前尚不能準(zhǔn)確地用數(shù)量加以描述。但是在水資源價(jià)格中絕對不能忽略,在某種程度上來說,它通過經(jīng)濟(jì)的影響直接表現(xiàn)在對事物的評價(jià)與效果上,它關(guān)系到人的情緒、面貌與生產(chǎn)的積極性。在進(jìn)行水價(jià)改革時(shí),應(yīng)該準(zhǔn)確地估計(jì)農(nóng)民的可承受能力,包括物質(zhì)與心理兩個(gè)方面,水價(jià)改革的幅度應(yīng)該在可承受能力范圍之內(nèi)進(jìn)行。

(三)充分地剖析現(xiàn)行水價(jià)政策的利弊,制訂合理的水價(jià)辦法目前,對現(xiàn)行的水價(jià)政策分析有很多成果,但主要集中在弊端探析上,這是很片面的,實(shí)際上,現(xiàn)行的水價(jià)政策也有一定的合理成份,如它具有充分地保護(hù)農(nóng)民的利益和水權(quán)思想。我們應(yīng)該全面地研究現(xiàn)行水價(jià)的利弊,為制訂合理的水價(jià)辦法提供充分地理論和現(xiàn)實(shí)依據(jù)。作者認(rèn)為,新的《水價(jià)辦法》也必須充分地考慮這一思想,同時(shí),為了充分地適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律,水價(jià)制度體現(xiàn)市場經(jīng)濟(jì)運(yùn)作原則,做到成本補(bǔ)償、合理收益,體現(xiàn)一般商品的價(jià)值規(guī)律?？紤]農(nóng)業(yè)的具體狀況,可以對農(nóng)業(yè)糧食作物按完全供水成本核定,經(jīng)濟(jì)作物要加一定的利潤;在此基礎(chǔ)上,實(shí)行動態(tài)水價(jià)和超計(jì)劃累進(jìn)加價(jià)制度,建立科學(xué)的水價(jià)體系,確保地表水、地下水及降水聯(lián)調(diào)機(jī)制順利實(shí)施。

(四)制定合理的水價(jià)目標(biāo),分步實(shí)施合理的水價(jià)目標(biāo)也是水價(jià)改革的方向。國務(wù)院頒布實(shí)施的《水利產(chǎn)業(yè)政策》對此進(jìn)行了綱領(lǐng)性概括。合理水價(jià)目標(biāo)制訂應(yīng)充分地考慮成本核算的會計(jì)學(xué)、環(huán)境會計(jì)學(xué)以及宏觀經(jīng)濟(jì)學(xué),在充分地測算基礎(chǔ)上加以確定,目標(biāo)確定以后,分階段性地予以實(shí)施,同時(shí)搞好收費(fèi)體制的改革。

(五)將用戶作為主體參與水價(jià)的改革農(nóng)業(yè)水價(jià)的改革,最終通過用戶的支持得以實(shí)現(xiàn),用戶是水價(jià)改革的主力軍。我們過去水價(jià)的改革,大多采取由上而下的策略,完全忽視用戶的作用,用戶只是被動的參與者,其積極性被無情的抹殺,其意見和建議也難以得到反饋和重視,常常因阻力太大產(chǎn)生不良效果,我們應(yīng)該吸取這方面的教訓(xùn)。

所以,我們在進(jìn)行水價(jià)改革時(shí),應(yīng)該將用戶作為主體參與其中,建立用戶參與管理決策的民主管理機(jī)制,這可以從兩個(gè)方面進(jìn)行考慮,(1)按照《價(jià)格法》有關(guān)規(guī)定,用戶參與“聽證會”,充分地發(fā)表自己的意見,作為決策層參考的依據(jù);(2)建立“供水公司+用水者協(xié)會”的管理模式,用水協(xié)會作為用戶的代表直接參與水價(jià)的談判,目前在我國江蘇、山東、安徽、河南和河北等五省進(jìn)行的新型的經(jīng)濟(jì)自立灌排區(qū)試點(diǎn)值得關(guān)注與探討。所謂的經(jīng)濟(jì)自立灌排區(qū),是指在水利界限清晰、相對獨(dú)立的灌排區(qū)上建立的旨在逐步減少并最終消除對政府財(cái)政依賴、按照市場經(jīng)濟(jì)體制自主經(jīng)營、獨(dú)立核算、經(jīng)濟(jì)上自負(fù)盈虧、管理與服務(wù)相結(jié)合的、強(qiáng)調(diào)民眾參與的、非贏利的經(jīng)濟(jì)實(shí)體,試點(diǎn)單位表明,用戶作為水價(jià)制訂參與者發(fā)揮了重要積極作用,效果較為明顯。